“放管服”视阈下高校科研经费管理存在的问题及策略探析

贺 薇

四川大学经济学院，四川 成都 610065

创新驱动是国家发展的战略，科技创新成为国家发展的核心。从“十二五”逐年增长的科技经费投入量来看，国家越来越重视科技创新成果的转化效益与社会价值。国家层面多措并举大力加快推进科技领域“放管服”改革的步伐，提出以诚信机制为前提，对科研管理机制建立进行重塑的要求，并给予科研项目中人、财、物最大限度的支配权，从人员配给、平台建设、流程简化、制度转变等多方面着力减轻科研人员的负担，以调动科研人员的研究热情与创新活力，将科研成果作为最终目标进行改革以挖掘经济发展新动能。高校要以全面深化“放管服”改革为契机，实现对科研经费既简政放权又科学规范管理的目标，致力加快科研经费的流动变现速度以提高科研项目的产出时效［1］。

一、高校科研经费管理现状

近年来，随着国家对科研领域的扶持力度逐年加大，高校已然成为科技创新的前沿阵地，承担着体量逐年攀升的划拨经费总量。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，拉开了全国科研领域“放管服”改革的序幕。

根据国家统计局的统计数据，“放管服”改革以来的2016—2020 年我国高等院校研究与试验发展（R&D）经费的投入情况呈现逐年上升趋势，通过计算近5 年的复合年均增长率为15．1%，同时反观2016—2020 年全国高校科研产出数量的复合年均增长率仅为8．0%，其增幅远低于科研经费投入量的增幅。就目前全国各高校的普遍状况来看，存在科研经费利用率较低，科研成果转化率不高，制度建设进程滞后，信息披露不完全，财务核算不精准，审计监管不严等问题，阻碍了我国科研事业的健康发展，造成了不少科研资源的浪费。

二、“放管服”政策解读及现实意义

借着我国高等院校教育体制改革的东风，为促进“放管服”改革的落实和推进，作为2016 年、2018 年相关文件的扩充，国务院办公厅于2021 年8 月印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，旨在进一步下放科研经费的高校自主决策权与管理权，最大限度激发科研人员创新创业积极性，下大力气减轻科研人员事务性负担，着重改进科研绩效管理和监督审查流程。

“放管服”的主题内涵是简政放权、放管结合、优化服务三项相互促进又彼此制约的基础要求。改革的核心是放权，赋予高校更多的自主决策权和人、财、物支配权，加大激励力度，提高创新能力；改革的关键是管理，将张弛有度、动静结合的管理手段渗透机制构建、程序优化、信息升级、学术改善、社会监督各方面，对“放”的落地实施发挥制约保障作用；改革的落地在服务，重视各部门的沟通协作，优化服务流程，搭建信息共享平台，提升服务水平，为科研工作的开展提供便利。

2021 年9 月、10 月财政部相继印发了“新国自然”和“新国社科”资金管理办法，新办法落实了“放管服”的改革意见，将2015 年、2016 年颁布的旧办法中的预算管理方式由定额补助式调整为包干制，将直接费用的预算科目从旧办法的十一项精简到三项：劳务费、设备费，除此之外的直接费用划拨在业务费。并且优化预算程序，使三项经济科目的涵盖内容更广，相互调剂的权限更大，突破了以往管理条例死板、执行严格、约束太强的局面。这意味着“放管服”改革在实践摸索中向深度、广度落实，逐步实现对传统管理意识和管理模式的突破和创新。

三、高校科研经费管理现存的问题

（一）缺乏有效的监管制度

高校作为到校科研项目的第一承担主体，肩负着对全盘科研经费支出进行绩效评价以及对资金使用情况开展日常监管的责任义务。高校机构设置的细化以及科研经费支出类别的扩充，加剧了新形势下资金管理、应用环节的多元化和复杂性。由于管理主体涵盖科研、国资、财务、人事及审计等多部门，而各业务部门又各自为政，相互独立，缺乏有效沟通的协同监管机制，从而使得对资金的使用合规性审核轻产出效益评价，重过程规范性监管轻结果可行性论证。同时，由于整个监管流程的碎片化和繁冗化，极大削弱了科研人员申报项目的积极性，最终造成科研经费的浪费。

（二）预算管理缺乏规范性

在预算编制方面，由于大多项目负责人非财务专业出身，缺乏整体财务规划，凭以往申报课题的经验生搬硬套，预算编制随意，缺乏测算依据，不能客观反映科研成本。科研活动具有创新性与不可预测性，加之预算编制阶段不规范，预算科目设置不严谨，与财务分类科目不一致，极易引发经费报销阶段支出与预算批复出入较大，不得不中途频繁调整预算，费时费力。再者，在立项评审的前期若绩效目标的制定未结合项目本身的客观情况，缺乏可考核性和可操作性，会使后期绩效评价和预算编制相互脱节，预算管理难以真正落实，影响申报项目的顺利结题。

（三）绩效评价机制缺乏科学性

绩效评价作为科研激励的重要内容之一，应突出引领科技创新、效益评价优先的导向性和功能性。但落实到绝大多数高校的实际管理中，绩效评价机制并未贯穿项目执行的全过程，更多关注项目立项和结题的绩效衡量，导致项目执行过程中评价体系构建不科学，考核指标设置不全面，多以申报等级、获批经费、中标数量、论文发表数、专著出版量等量化指标作为评价依据，缺乏对经费使用效果、研究成果的转化效率和技术效益等定性指标的考核，使得评价结果存在片面性、不合理性。此外，未能将绩效评价结果切实与激励机制、奖惩机制挂钩，导致评价机制的现实导向性不足，激励性不够，流于形式［2］。

（四）信息化建设程度偏低

一个完整的科研项目需经历申报、评审、立项、执行、调整、验收、审计多个环节，其中业务往来涉及科研管理、资产管理、财务、人事、审计等多部门。上述部门都有各自独立运行的线上业务系统与线下受理章程，无法做到无缝衔接贯通，更难实现数据资源共享。其结果是科研人员在获取信息时需不停切换系统，数据查询分散，统计分析困难，流程复杂，效率低下。且因业务单位的线上系统建设程度不高，无纸化办公模式推进进程缓慢，大多数业务仍需线下当面受理，办理手续繁多复杂，使科研人员不得不重复跑路，重复提供材料，分散了科研人员的研究精力，降低了科研人员的办事效率和工作质量。

四、“放管服”背景下科研经费的优化管理策略

（一）细化经费管理制度体系

一是组织架构方面，高校可组建科研管理委员会，让科研、财务、审计等部门参与其中，联合协作对科研项目全周期管理实现流程再造：科研管理部门应转变重立项的传统工作重心，更应侧重关注项目的中期考核和结题验收；财务部门要探索出兼顾资金支出合规性与程序审核便利性的管理模式，时刻以经济性准则标准关注经费预算编制的成本最小化以及资金使用结构的动态合理性；审计部门可根据项目执行效果采取阶段性抽查和常态化检查相结合的方式开展审计监督，但需充分有效利用审计结果，把握检查的频次和效果，避免重复、过度检查［3］。

二是主体责任方面，项目获批方作为承担项目管理和资金应用的第一法人，必须严格履行法人责任义务。科研管理委员会可与项目承担方签订管理责任书，明确履行义务的内容和范畴，督促二级单位积极构建支撑服务体系和完善自查自纠管理机制。

三是信用机制方面，提高间接费用的占比，激励项目承担单位在允许比例范围内对人员实际贡献绩效进行协调。合理利用绩效评价结果和审计反馈意见，逐步搭建起科研信用管理和公开平台，利用学校内网等对项目过程进行公示，提高科研信息的透明度，公开监督的评价结果纳入科研人员学术诚信档案。

（二）实行预算全面、动态分类管理

全面预算管理是全过程、多维度的管理，包括预算的编制、执行、调剂、绩效评价。高校应鼓励有条件的项目团队，特别是项目规模大、获批经费多的团队聘请专业科研财务助理，提供包括科研政策宣传、财务预算编制、预算申请调整等多方面的专业化服务［4］。

为做好预算编制工作，首先需将科研工作细化分解，再通过历史数据分析、市场调研论证等手段预估课题各环节的运行成本，在成本控制的前提下科学分配各经济科目的额度。预算编制采取以零基预算为主、增量预算为辅的会计原则，并允许增加“不可预见费”科目，给项目不可控因素留出一定的调整空间，以应对项目运行过程中的不确定性。

新政策赋予高校限定范围内更大的预算调整权限，应保证其严谨性和科学性。对于调整申请，科研管理委员会应严格审查是否出具了完备的调整方案、是否提供了可行性报告及相关支撑材料，并且共同研判实时支出与预算批复数的差异，确符合实际需要的，应审批通过，并做好后续监督跟进，坚决杜绝为迎合结题决算而实施的调整批复。

预算绩效评价工作是一个系统性工程，按主要工作流程可划分为：前期准备、设计方案、实施评价、总结反馈四个阶段。高校可采取内部评价与第三方委托评价相结合的方式，在组织机构设置、规范工作流程、完善反馈结果、落实问题整改的基础上，配套实施奖惩机制，使绩效评价结果的现实指导作用得以释放。

（三）健全绩效评价与奖惩机制

首先须强化绩效目标引领，将其作为项目立项评审的前置条件。根据项目的不同特征，分类别设定差异化绩效评价指标体系，即要重过程、重数量，更要重质量、重结果。科研项目的精细化管理有赖于多维指标评价体系：将经费投入、产出效率、成果转化、经济效益等纳入一级指标，由于基础研究、应用研究、试验发展项目的绩效考核侧重点不同，在设置二级明细指标时需分门别类，并合理分配指标权重系数。其次，落实量化的绩效目标和细化的科研任务作为合同义务明确写入项目任务书，从事前确定绩效目标、事中执行目标任务、事后实现科研任务此三大维度对经费进行全程监管。若绩效考评过程或结果与绩效目标发生偏离或实现不充分，应及时叫停并对经费做出调整甚至重构。

此外，还应充分运用绩效评价结果的现实指导意义。对充分完成既定科研目标，研究成果实现程度高，经费完成与预算计划吻合度高的项目负责人予以后续项目申报优先、职称晋升、分配结余资金、定额包干制等方面的奖励。对任务完成度差，违规使用经费的项目团队或负责人进行问责，采取在规定年限内限制再次申报课题、回收统筹结余资金、取消评优评先等惩戒举措。从而真正实现绩效评价体系的反馈回应职能，有效激励科研人员真抓实干、诚信研学，加快推进科技创新进程，形成公平竞争、有序发展的科研环境。

（四）加强信息化建设，实现数据共享

在大数据时代，借助数据平台优势，运用大数据手段能够科学、准确获取项目运行的实时数据，方便后续的数据归集、统计、同步、反馈，为日常监管提供有力的数据支撑，为决策单位提供有效的信息保障。利用信息管理平台，还可实现市场监督效用，对科研项目的前期预算情况、中期费用支出情况以及后期经费审计情况均以挂网列示，促使高校科研经费内控管理流程的现代化、精准化、透明化与公开化［5］。

作为科技创新的主力军，高校应利用自身产学研优势搭建科研财务一体化服务平台，通过在整合平台划分科研、财务、采购、人事、审计等业务子模块，联通各模块间的数据接口，从而解决信息独立化、分散化、碎片化问题，实现数据互联互通，有助于相关部门对科研项目全流程开展实时动态监测。逐步推行财务无纸化报账和网上电子审批功能，避免财经负责人线下签字审批的局限性，加快经费合理使用进度。

高校还可以充分利用微信公众号、手机客户端等多渠道，及时更新传达科研经费管理的相关文件，做好政策的宣讲和解读工作，让科研人员能够及时了解科研经费管理方面的新举措，实现信息资源共享，让数据多跑路，让教师少跑路。还应建立科研管理意见反馈平台，及时收集多方建议，促进多部门之间快速联动响应，及时采取有效解决措施，提升整体行政服务效率。