基于“专精特新”理念构建内部审计管理机制

戴敏

[摘要]新形势下，内部审计工作面临许多新机遇与挑战。从企业外部来看，国资监管更加强化审计监督要求，从企业内部来看，国企战略发展及企业管控也对审计工作提出更高要求。在此背景下，北京首发投资控股集团有限公司基于“专精特新”理念，抓专业化审计规范和专业化团队建设，抓精准化项目选择和精细化质量控制，抓特色化业务体系和特色化审计管理，推行“12345”工作法和“三合一”整改，构建新型企业内部审计管理机制。这一新的管理机制将内部审计工作的迭代优化与机制建设有机结合，为服务企业高质量发展贡献力量。

[关键词]专精特新   内部审计   管理机制

一、构建企业内部审计管理机制的背景

（一）国资监管日益强化内部审计监督要求

1．基于审计项目类型和内部审计管理强化全覆盖的要求。根据北京市国资委（以下简称“市国资委”）和北京市审计局2021年印发的《关于进一步加强市管企业内部审计监督工作的指导意见》，要求“突出内部审计工作重点”“全面规范开展各类内部审计监督”“未设置内部审计机构的企业内部审计工作要由上一级内部审计机构负责”。

2.各项具体审计任务要求的标准提高。一是自2020年开始，市国资委明确提出要重点做好京外企业内部审计工作，防范重大风险。二是从2021年开始，市国资委要求认真做好对重大投资项目、重大风险领域、重要子企业等“每年1次”审计项目安排。三是2021年，北京市首都高速公路发展集团有限公司（以下简称“首发集团”）总部制定投资项目后评价实施细则，明确凡是需要编制可行性研究报告的投资项目，原则上都应进行投资项目后评价。四是根据市国资委《关于做好2022年市管企业内部控制有关工作事项的通知》，自2022年开始，内控监督评价“除新设立不足1年……的所属企业外，要做到应评尽评”。五是内部审计机构对审计发现问题整改落实负有监督检查责任，而审计整改工作要求更加细化和严格，《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）中要求将“内部审计结果及整改情况应当作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据”。

（二）企业战略发展及内部管理的需要

1.企业战略发展要求内部审计延伸至更广范围。近年来，首发子集团合并范围内企业已经拓展至15家，分布在北京、河北、江苏、广西、四川等地。子公司类型既有基础设施建设投资项目公司，也有实体化经营公司。根据企業战略规划，预计“十四五”末实体化建设运营公司数量将增加10家左右，原合并范围内的子公司大部分也将逐步发展壮大。企业资产规模增长、投资企业众多、分布地域广泛，这就要求内部审计工作必须主动适应子集团管控的总体要求，健全内部审计机制体制。

2.内部管理要求内部审计延伸至更多领域。近年来，为有效落实集团公司各项有关政策方针，相关审计领域不断拓展，如对“三重一大”事项落实情况开展跟踪审计，围绕“提质增效稳增长”“三降一减一提升”“成本管控”等内容开展业绩考核指标审计或其他专项审计等；对合并、重组、混合所有制改革等全过程进行审计监督；对大额资金管控进行审计监督；对新业务、新业态实施开展专项审计监督等。

（三）内部审计工作面临新的困难与挑战

自2017年首发投资集团审计部（以下简称“审计部”）独立设置以来，内部审计工作稳步推进，始终围绕战略目标、重点工作和热点难点问题开展审计，发挥“离得近”的优势和特长，不断拓展审计广度和深度，但也面临新的困难与挑战。内部审计工作需要不断更新审计理念、创新审计方式方法、提高审计信息化水平、加强审计质量管理。首先，随着企业经营业务不断发展，不同审计任务类型使得审计工作不断面临新挑战。同时，随着企业管理链条拓展，审计体系化工作也显现出不足，纵向工作贯彻落实缺乏明确的对接人员。中国内部审计协会2023年新修订的《第1101号——内部审计基本准则》第五章“内部管理准则”中提出“内部审计机构应当建立合理、有效的组织结构”。而在集团化架构下，在首发投资集团内部，总体科学合理、职能定位清晰、管理顺畅的“上审下”审计机制还未形成。

二、企业内部审计管理机制的主要内容

“专精特新”即“专业化、精细化、特色化、新颖化”，本是指主营业务突出、专业能力强、研发创新能力强、具有发展潜力的企业发展特征。本文借鉴了这一概念，提出构建“专业化、精细化、特色化、创新化”的内部审计管理机制。为更好发挥内部审计监督作用，在现有资源条件下，审计部经过多年探索与尝试，基于“专精特新”理念，逐步构建具有首发投资集团特色的内部审计管理机制，如图1所示。

（一）立足“专”，抓专业化审计规范和专业化团队建设

作为专业职能部门，内部审计部门必须要夯实专业化基础工作，这是发挥好审计监督作用的基础和前提，发力点是专业化审计规范和专业化团队建设两个方面。

一是编制内审工作手册。2020年，审计部在总结以前年度项目工作经验的基础上，开展内审工作手册编制工作，形成内审工作手册1.0版本。内容涵盖基本规范、具体规范、实务指南及流程附表等，为工作开展提供具体指导，促进内部审计工作提高效率、提升质量。

二是形成专项内控评价手册。2021年，审计部从总则、评价程序、测试方法、评价准备与实施、内控缺陷认定、年度报告编制、内控缺陷整改与监督7个模块角度，编制内控评价手册，研究建立内控缺陷认定标准，明确认定流程，并提出定性判断为重大缺陷的10种类型，财务报告类内控缺陷定量判断“五步法”和非财务报告类内控缺陷定量判断的“四个维度”。

三是开展研究型审计赋能发展的路演活动。2022年，审计部从研究型审计提出的背景、主要内容入手，探讨如何将研究型审计理念融合进内部审计全过程等问题，结合内部审计的二维方法论、三大职能、三大转变，提出落地研究型审计的四方面设想。

四是实施季度案例分析交流活动。结合季度工作开展场景及未来工作方向，审计部还开展了上市公司内部控制缺陷典型案例分析、经济责任审计项目案例汇总分析，股权投资后评价案例分析和工程审计十大领域问题与案例分析等来推动审计团队能力建设。

（二）强调“精”，抓精准化项目选择、精细化质量控制

2020年以来，审计部确立审计精品项目意识，在精准化项目选择、精细化质量控制上持续发力。

一是按“四原则”科学编制全年审计计划。提高政治站位，牢牢把握四个“坚持”原则，坚持党委、董事会对审计工作的全面领导，坚持围绕经营发展业务需要，坚持贯彻落实集团年度重点工作要求，坚持审计项目与审计管理同步发展，持续提高审计计划编制的科学性，发挥好审计计划指挥棒作用。

二是以“五维度”风险评估科学选择专项审计项目。通过靶向发力，提升审计质效。以政策—资金—项目为主线，从决策类型、项目类型、投资规模、运营状况、人员构成等方面进行可选项目风险度的评估，增强项目选择的科学性，如图2所示。

三是确立内控缺陷定性定量结合的判断标准。审计部综合考虑财务报告错报重要性水平、违规经营投资损失认定标准等，以定性与定量结合的方式，提出重大、重要和一般缺陷的具体认定标准，避免评价判断的相对随意性，为评价企业是否存在内部控制缺陷以及缺陷的严重程度，提供明确可操作的“度量尺”。

四是全面梳理投资后评价关注内容和底稿清单。审计部明确从投资公司管理、基金及基金管理人、投资项目三大层面13项关注内容来评价投资项目运行效果和预期目标实现情况，提升投资风险防范及监控能力，规范建立投资后评价底稿清单。

五是构建私募股权基金后评价指标体系。根据首发投资集团股权类投资基金实际情况，在综合运用比对法、逻辑框架分析法等评价方法的基础上，集聚传统评价指标分类和私募股权基金特色，构建由9个一级指标、35个二级指标和55个细化指标组成的后评价指标体系，探索以更为科学、系统的量化数据指标、量化分类评价来反映和衡量基金类投资项目的表现和风险。

（三）注重“特”，抓特色化审计机制、特色化管理审计

结合投资业务发展和内部管理特点，逐渐形成和优化特色审计业务体系，并着力在管理专项审计上形成特色。

一是形成并优化如图3所示的“3+X”审计业务体系。“3”即每年固定开展的3类项目：内部控制审计（评价）、投资项目审计（后评价）、经济责任审计及经营管理审计。“X”即新业态审计调查、基金退出项目延伸審计、低效资产审计调查、国企三年改革任务完成情况审核、子公司经营业绩考核主要经济指标专项审计等根据公司业务发展需要不固定开展或者是创新开展的项目。自2021年开始，审计部明确提出构建具有投资特色的“3+X”审计体系，并突出每项内容的着力点，即聚焦内控体系优化、坚持做“实”内控评价，聚焦主责主业风险、持续做“深”投资后评价，聚焦经济监督定位，强化做“优”专项审计和突出整改落实。

二是实施子集团架构下审计管控模式研究。在前期准备时，审计部赴两家市属企业审计部进行调研，了解不同管理模式下的审计机制建设情况，此后通过认真学习公司“十四五”发展规划、研究分析市属国企集团审计体制改革资料、拓展参考央企子集团审计机构改革方案、贯彻落实首发投资子集团实施方案等四个步骤，撰写了子集团架构下审计管控模式及工作规划。研究成果从必要性，外部九项监管要求，机构设置的独立性、适应性和成本效益原则出发，初步提出了三年三步走实施规划。

三是围绕经营提质增效，多维度实施专项管理审计项目。近年来，审计部陆续实施了建材商贸、设施租赁，京外项目以及信息化等管理审计，同时还配合业务部门开展了基金投资项目的延伸审计，如图4所示。2020年，结合新业务开展建材商贸业务管理审计，全面梳理业务流程，提出管理意见和建议；2021年，结合内控评价中发现的问题及业务板块分析，开展设施租赁重点业务领域专项审计；2021年、2022年，紧跟企业发展步伐，做到国有企业、国有资本走到哪里，审计监督就跟进到哪里，连续开展京外项目专项审计；连续3年持续开展信息化专项审计工作。在专项审计开展过程中，初步尝试运用信息化系统上的相关数据，减少业务部门配合工作量，加快审计进度，为今后开展适度的敏捷审计进行探索。

（四）践行“新”，推行“12345”方法创新和“三合一”整改创新

顺应企业新发展形势，持续以总结经验、夯实基础、突出重点、突破难点为主线，不断推进审计理念和审计工作方式的创新。

一是探索性推行“12345”内审工作法。审计部总结几年来的工作经验，尝试性提出部门团队内部建设架构，如图5所示。“1”即始终以服务公司高质量发展为中心（总目标），“2”即坚持“防风险+促发展”的审计新理念，“3”即持续优化“3+X”投资特色审计业务体系，“4”指整合资源、有效链接的“四项融合”，即在审计资源上做好监督与服务相融合、不同类型审计项目相融合、信息化手段与管理创新相融合、个人的职业追求与企业发展大局相融合，“5”即探索构建专业度、个人能力、工作状态、协作创新、纪律责任等五维度自我评价模型，提升审计人员综合素质和胜任力。

二是“三合一”台账统筹推进审计整改落实。“三合一”台账统筹是基于目前审计整改的要求，将专项审计、投资后评价、内控评价等内外部各类监督出具的审计相关问题进行整合，避免总部及所属子公司整改落实出现“真空地带”，确保整改落实“零遗漏”。同时，通过“三合一”台账统筹可以对整改流程进行重塑。统筹后的台账健全了动态清单管理模式，从梳理问题清单，到形成整改清单、成效清单，再到纳入销号清单，从问题、责任、时限、整改、成效等五个方面，以“清单+闭环”形式夯实全过程审计整改管理基础，推动内外部审计发现问题整改到位。此外，通过台账进行统筹，便于进行全面总结分析，建立整改状况分布图，从总体上对重难点问题进行专项推进，对整改进度偏差问题进行核实反馈、对重复发生问题试行处罚治本机制，避免整改工作的碎片化和重复性，有效推进集团化范围内审计整改工作。

三、建立内部审计管理机制的具体实践与成效

（一）“以评促建”，内控体系得到优化

作为首发投资集团内控评价主要牵头部门，审计部围绕“透视企业管理”，做“实”内部评价的目标，强化“以查促改”和“以改促建”动态机制，持续优化内控体系。通过持续推进内控评价，以内控评价手册为实施基础，重点核查内控管理的关键环节，拓展监督评价的深度和广度，及时发现新的风险问题和风险点，提示风险内控薄弱环节，防止出现“真空”现象，有效提高内控防范能力，做好内控动态监督，做到有评价、有整改、有反馈。

“十四五”以来，审计部不断夯实专业审计规范、进行精细化质量控制，落实特色化审计业务目标，内控评价工作较为顺利开展。内控评价范围从本部扩展到分公司及项目公司，再逐步覆盖至子公司，每年对超200项控制点进行了内控评价，发现了业务管理、采购管理、资产管理、资金管理、合同管理、工程管理等环节内控设计及执行缺陷等问题，持续优化内控体系。

（二）促进投资管理水平持续提升

拓展评价项目类型，贯彻做“深”后评价的审计目标。审计部每年对基金投资业务进行年度后评价全覆盖，与集团协同实施基础设施投资项目后评价，并于2023年开展股权投资项目后评价，评價项目类型逐渐涵盖各类投资业务。在项目实施中，依据内审工作手册、后评价底稿清单，在全面梳理基金年度运营管理情况和对实施效果进行评价的基础上，拓展评价深度，加大对以往发现问题整改情况的跟踪评价，穿透核查、重点关注被投企业财务经营情况，同时注重量化分析，探索阶段性经济评价思路与方法，并扩充近期主要进展情况内容，使评价报告时效性信息更加全面，部分项目依据基金后评价指标体系进行实例测试，更精准归纳出基金项目投资运营中的经验与不足。

“十四五”以来，审计部总结了发挥区域优势配合完成投资款项收回、促成实控人回购义务连带责任落地、增强资金安全保障等项目经验及亮点，在基金投资项目风险方面、基金运营过程管理方面，指出基金管理费机制不灵活对基金收益产生较大影响、投资退出方式综合利用成效不明显等不足，提出针对性审计建议，积极助力集团强化投资风险管理。

（三）有效防控业务经营风险

通过开展各类专项审计，审计部贯彻做“优”专项审计目标，形成特色化子企业管控方式。在审计项目实施过程中，不断探索和尝试统筹与融合，争取审计效率与审计质量的提升。落实监管要求，参照内部审计工作中有关投资项目关注内容，开展京外重大投资项目审计，从项目决策、合同管理、项目管理、资金管理、财务核算、风险防控等七个方面开展具体审计。同时，将内部控制评价与专项审计工作进行有效融合，结合内控评价中发现的问题及业务板块分析，开展设施租赁业务领域专项审计，摸清家底，为后续发展提供决策支撑。此外，审计部通过研究政策和资金，根据决策类型、项目类型、投资规模、运营状况、人员构成五维度项目评估模型，选取京外专项审计项目，在实施过程中加强就地审计与远程核查的统筹、现场审计与政策宣贯的统筹、审计问题与提示关注的统筹，并将监督与服务进行融合，找出组织治理、组织架构、内部管理制度、合同及采购管理、资金管理等方面的薄弱环节，同时提出工程项目总投资额控制、内部管理效率提升等关注事项。

（四）实现审计问题整改质效突破

审计部贯彻落实“突出抓好审计整改”的目标，持续推进整改工作。2020年，在以往年度整改跟踪工作的基础上，将子公司历年审计问题整改情况纳入本级管理；2021年，本级股权投资处置、资产管理等历史遗留问题、子公司三大历史遗留案件的整改取得突破；2022年，在对以前年度已经整改问题进行销号的基础上，建立“三合一”台账管理模式，在原有审计发现问题整改台账基础上，增设投资后评价整改台账和内控缺陷整改台账。

2020年至2022年，累计推进近80项问题整改完成，历史遗留问题基本整改完毕；建立审计整改本级与子公司“上下一盘棋”工作机制，内控缺陷当年整改率已推进到100%。通过推进审计整改，审计部督促完善资产管理，推动收回投资款、分红、咨询费等资金，促进修订完善各类管理制度，取得较好成效。

（五）打造务实、精干的审计团队

随着审计工作量及覆盖面的不断扩大，在保持人员和经费不增的基础上，审计部通过推行“12345”工作法，采用审计实践锻炼、季度案例分析、内部研究探讨等方式，在五维度评价模型的基础上，积极打造专业度和协作创新上的“四懂四有”（懂政策、懂数据、懂财务、懂业务和有深度、有广度、有态度、有温度）团队。2023年初，基于审计工作的独立性、成本效益和匹配子集团的管控模式，按照子集团审计监督工作规划，确定各子公司兼职审计人员（审计工作对接人），确保内部审计管理全覆盖，为各项工作的顺利开展夯实基础，推动“上审下”内部审计管理体制建设工作迈出坚实一步。

（作者单位：北京首发投资控股集团有限公司，邮政编码：100161，电子邮箱：daimin@sftzkg.com.cn）