建筑行业工伤理赔，现行程序待简化

文/邓孝灿

【案例】

2014 年9 月9 日，某建设公司(以下简称被申请人）依法成立。

2018 年7 月，被申请人承建某易地扶贫搬迁集中安置建设项目。2018 年7 月19 日，被申请人与自然人张某签订了《劳务合同》，由被申请人将该项目主体工程转包给张某，张某再雇用谭某施工（以下简称申请人）。

2018 年7 月30 日，申请人受张某安排，驾驶正三轮载货摩托车装模板材料时，因车辆刹车失灵坠落坎下受伤。

2019 年6 月24 日，申请人向劳动保障行政部门提出申请，要求认定工伤，但得到了一张不予受理通知书，要求申请人先到劳动仲裁部门确认劳动关系。

2019 年6 月25 日，申请人在劳动仲裁机构立案，并在期间内审理完结，当申请人满怀信心领取仲裁文书时，却被告知仲裁请求被驳回。申请人不服，向当地人民法院提起诉讼，一审法院认为申请人与被申请人不存在劳动关系，但被申请人应当承担用工主体责任。申请人再次向中级人民法院提起上诉，中级人民法院维持了一审法院的判决。

申请人2020 年10 月20 日再次提起工伤认定申请后，工伤认定部门认为被申请人应承担申请人所受伤害的工伤保险责任，并对申请人所受伤害认定为工伤。此期间，当地劳动能力鉴定委员会对申请人所受伤害劳动能力鉴定为九级伤残，停工留薪期确认为8 个月。

被申请人不服，提起行政复议，行政复议维持了人力资源和社会保障局的决定。2021 年6 月24 日，一审法院作出了行政判决：驳回被申请人请求撤销县人力资源和社会保障局作出的《认定工伤决定书》的诉讼请求。之后，被申请人又对该院作出的行政判决不服，向中级人民法院提起了上诉。2021 年11 月23 日，中级人民法院作出驳回被申请人上诉的判决。

2021 年5 月10 日，申请人向仲裁部门提起劳动仲裁申请，请求被申请人承担工伤保险赔付责任。仲裁部门裁决以后，被申请人不服，又向人民法院提起诉讼。一审人民法院判决后，被申请人又向中级人民法院提起上诉，中级人民法院认为一审判决事实不清，发回重审。2022 年11 月16 日，一审法院再次开庭审理。

2022 年11 月19 日，申请人意外死亡，案件审理被迫中断。

2022 年11 月30 日，4 名继承人作为当事人参与诉讼。目前，该案仍在审理中。

结合上述案例，在现有程序规制中，有哪些程序是可以简化的呢？

笔者认为，从申请人2018年7月30日受伤，至2020 年10 月20 日第二次申请工伤认定的两年多时间内，在属于申请人工伤赔付程序规制中，存在可以简化的流程。理由如下：

工伤认定程序涵盖确认是否存在劳动关系

很多读者可能会问，人力资源和社会保障行政部门不具有确认劳动关系的职权吗？要回答这个问题，先要从行政法规、规范性文件和最高人民法院的答复中找答案。

首先，从行政法规看，《工伤保险条例》第十八条第二项规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。可见，人力资源和社会保障行政部门在行政确认程序规制中，已经涵盖了认定双方是否存在劳动关系。

其次，从规范性文件看，为了做好建筑行业的工伤保险工作，人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理总局、中华全国总工会联合发出了指导意见（人社部发〔2014〕103 号)，从该意见第五条可以看出，人力资源和社会保障部门应当按照相关原始证据，对双方是否存在劳动关系进行准确界定。该意见同时规定了用人单位应承担的举证责任、应举证而不提供的后果。可见，国家部委已明确了人力资源和社会保障行政部门认定劳动关系的意见，旨在减少劳动者的维权成本，可谓用心良苦。

最后，从最高法意见看，最高人民法院行政审判庭于2009 年7 月20 日对该问题答复了湖北省高级人民法院，在认定工伤的程序中，对双方是否存在劳动关系具有法定职权，依据的是《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定。

由此可见，劳动关系存在与否，人力资源和社会保障行政部门职权有授，认定有据。确认劳动关系确实是劳动仲裁机构的受理范围，但不应据此推导出人力资源和社会保障行政部门没有认定劳动关系的职责，这不符合法律规范运行逻辑。那么，人力资源和社会保障行政部门如何对劳动关系进行认定呢？其实很简单，即受理、调查、审委会讨论、确认。

综上，可以得出这样一个结论：对双方之间是否存在劳动关系这个问题，劳动争议仲裁并不是唯一途径，人力资源和社会保障行政部门通过调查核实的相关证据也是可以直接认定的。

谁来裁定用人单位是否承担工伤保险责任

在建筑工人发生工伤的案例中，广泛存在双方不存在劳动关系，但用人单位应承担用工主体责任、工伤保险责任的情形，本文的案例便是其中之一。可见，由人力资源和社会保障行政部门直接认定劳动关系和用工主体责任，十分必要和紧迫。

《最高人民法院司法解释》(法释〔2014〕9 号) 第三条明确了人力资源和社会保障行政部门认定用人单位承担用工主体责任的若干适用情形。如本文案例中，被申请人与自然人张某签订了《劳务合同》，被申请人将该项目主体工程转包给张某，张某再雇用谭某施工，系被申请人与张某的违法转包行为，张某雇用的职工因工伤亡的，应由被申请人承担受伤职工的工伤保险责任。

实务中，由用人单位承担工伤保险责任的尚存在很多情形。如《湖北省工伤认定工作规程(试行)》（鄂人社规〔2021〕5 号）第十二条规定的四种情形，均应直接由人力资源和社会保障行政部门按照工伤认定程序予以受理。可以看出，承担用工主体责任也远不是本文案例唯一情形，还包括多种无法用劳动关系为前置进行工伤认定的情况。这些情形如果由仲裁机构立案，大概率会确认双方不存在劳动关系，劳动者可能会像本文案例中的申请人一样，经过仲裁、一审、二审，最终还是认为应由被申请人承担用工主体责任，不仅给申请人带来了巨大的维权成本，也占用了大量的司法资源。

据此，用人单位是否承担工伤保险责任，由人力资源和社会保障行政部门在作出工伤认定决定时予以明确更为高效、合理。

应加大简化程序规制

和本文案例一样，工伤认定部门最先不予受理工伤认定申请的理由，大多数出自人力资源和社会保障部2013 年34 号文件中的规定，即：无法确认→告知可以申请仲裁→仲裁确认→不服可“两审”→工伤认定。按照这一规定，本文案例中的申请人已经完整地履行过了全套认定程序。

但应该看到，该文规定人力资源和社会保障行政部门履行告知业务的前提是“无法进行确认”，而不是存在争议就直接告知其他救济途径。建筑行业的受伤工人属于特殊群体，用人单位既可能属于工伤保险责任的承担方，也可能属于劳动关系的相对方，究竟属于何种责任类型，人力资源和社会保障行政部门应当直接作出决定，从而最大限度地降低劳动者的维权成本。

当然，在建筑工人发生工伤的认定程序中，可以简化的空间还有很多，本文仅从劳动关系确认方面进行探讨，期待困扰用人单位和劳动者双方的诉讼之累能够早日得到缓解。