驻村第一书记嵌入式双轨治理：实践逻辑、样态偏差与矫正

□ 田昱翌 金 莹

一、问题的提出

驻村第一书记制度产生于解放战争时期，在社会主义建设和改革过程中逐渐成熟，并凸显于脱贫攻坚时期。它是我国开展农村工作的有效实践，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，对我国加强农村基层党组织建设、消除农村绝对贫困产生了重大作用。在乡村振兴战略背景下，驻村第一书记制度在乡村治理中的作用愈发关键，受到党和国家的高度重视。2021 年中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，是乡村振兴时期驻村第一书记制度的代表性文件。该文件系统规定了驻村第一书记“建强基层党组织”“强村富民”“提升治理水平”“为民办事服务”的时代使命；2022 年中央一号文件继续强调了驻村第一书记在当下的重要作用。驻村第一书记介入乡村参与治理是一种嵌入式的制度设计，有利于国家意志从上到下的有效传递。但是，乡村社区是一个相对封闭的场域，具有自己的内生权威和运行逻辑，驻村第一书记从外部嵌入会与乡村的原有秩序发生碰撞，引起乡村治理结构的变化，形成自上而下管理与自下而上自治并行的“双轨”治理格局。

对于驻村第一书记制度，学界早在二十世纪七八十年代便有关注，至今研究成果颇丰。现有研究主要从制度建设、角色理论和嵌入治理视角分析驻村第一书记参与乡村治理的效能。制度建设视角关注制度供给和执行：驻村第一书记制度是为促进乡村组织建设、实现乡村脱贫、提升乡村社会治理水平而设，[1]资源输入、乡村自治组织培育、政策制度引入、文化建设是驻村第一书记制度的作用方式。[2]在制度建设视角下，驻村第一书记制度的运行面临制度供需不匹配、工作机制和考核制度不完善等困境。[3]为使治理增效，提高驻村第一书记派驻的精准性、[4]建立多元考核机制、[5]设计培训制度[6]等是制度建设视角相关研究提出的优化设计。角色理论视角认为驻村第一书记制度实践的效能偏差是驻村第一书记担任多重角色所致。在宏观上，驻村第一书记主要扮演国家政权的代理人和村庄利益的维护者，[7]49既要执行国家意志，又要维护村民和村庄集体利益；[8]101在微观上，驻村第一书记的角色与履职功能直接对应，主要扮演“乡村创收的带领人”“基层党建的引导者”[9]“政策信息的传递者”[10]“资源服务的供给者”[11]等角色。多重角色带来了利益诉求和立场的冲突[7]53以及任务的超负荷[12]等问题。因此，明确驻村第一书记的职责权限以及清晰界定角色定位是调试驻村第一书记多重角色扮演困境的重要出路。[13]在嵌入理论视角下展开的研究分析了驻村第一书记的嵌入状态，驻村第一书记制度在理论上是科层制嵌入村干部治理的方式。[14]驻村第一书记主要通过情感嵌入、认知嵌入和资源嵌入来融入乡土社会情境。[15]26此过程形成了三种嵌入关系，即党和国家与驻村第一书记之间的政治嵌入和利益嵌入，驻村第一书记与村庄的关系嵌入。[16]在嵌入理论视角下，驻村第一书记制度失效是内生权威和乡土社会固有逻辑阻碍带来的“反嵌”行为所致，[8]102在嵌入式治理中厘清驻村第一书记定位、重塑乡村规则文化、与内生权威合作则有利于防范“反嵌”风险。[15]29-30还有的研究从不同视角回应了有的驻村第一书记实践低效问题，为本文提供了启发性思考。但现有研究未将制度实践放于双轨治理结构中考察，少有研究发现驻村第一书记制度效能偏差是个体和社会结构共同作用的结果。本文以吉登斯（Giddens）的社会结构化理论为支撑，在重庆城口县和巫溪县选择驻村第一书记制度实践较为成熟的村社，观察在双轨治理格局下，驻村第一书记制度实践与制度理想耦合失调的样态，从社会结构和个体行为两个层面挖掘形塑不同样态的因素，并有针对性地设计优化策略，弥补现有研究不足，为驻村第一书记治理增效。

二、理论分析框架：“结构化”与嵌入式双轨治理

结构化理论从本体论意义上建构起个人行动和社会结构互动的框架，解释了个体行动和社会结构的关系。在乡村场域，驻村第一书记是有知识、懂政策的行动者，驻村第一书记将资源和规则嵌入乡村社区，在个体行动和乡村社会结构的互动中，实现对乡村的有效治理。驻村第一书记参与乡村治理，与乡村社区内生权威形成双轨治理格局的过程实质上是驻村第一书记将资源和规则嵌入村社的过程。由此，以吉登斯社会结构化理论为支撑，构建本研究理论分析框架具有适切性。

（一）吉登斯社会结构化理论

在社会学领域，针对个人与社会的关系问题，吉登斯提出的社会结构化理论，破解了理论分野中“主客二元对立”的困局。吉登斯认为社会结构是一定社会再生产过程中反复涉及的资源和规则，[17]社会系统的结构性特征并不外在于行动，而是反复不断地卷入行动的生产与再生产。[18]522社会结构是人开展行动的条件，人的行动受到社会结构的约束，同时人的行动也在建构社会结构，个人行动和社会结构之间是互动关系，个人行动、规则和资源构成结构化理论的核心概念。

行动是一种人类实践活动，结构化理论认为个人行动并不是单一行为的总和，而是人在时空情境中产生的持续不断的行动流，[19]推动行动流不断产生内驱动力的是人的话语意识、实践意识和无意识。个人行动有两个显著的特征，即例行化和区域化。例行化是指行动者在生活中的行动总是延续着一套固定的行为方式，按照传统、风俗、习惯的要求与他人展开社会交往活动；[18]138区域化是指某一个区域内行动者的行动会存在一定程度的趋同。在结构化理论中，规则是在社会实践的实施及再生产活动中运用的技术或可加以一般化的程序，[18]20包括传统的法则化规则，如法律法规、成文的制度、风俗习惯等，也包括解释性规则，如行动者个人的价值判断、观念意识等。[20]资源是社会结构的另一内容，吉登斯将资源分为配置性资源和权威性资源。前者即物质资源，包括自然环境和物质产品，后者是权力生成过程中所涉及的非物质资源，来源于驾驭人的活动的能力，是某些行动者相较于其他行动者的支配地位的结果。[18]351人在某种规则下，使用配置性资源和权威性资源不断实现行动目标的实践过程就是社会结构化。

（二）嵌入式双轨治理

“嵌入”强调驻村第一书记由外进驻的特征，“双轨”源于费孝通先生以“中央集权轨道”和基层自治体制轨道来解释我国传统的政治结构。一方面，驻村第一书记是国家在场的象征，对比乡土社会内生权威，驻村第一书记参与乡村治理是将村社外的资源和规则嵌入较为封闭的村社场域。在我国，驻村第一书记还肩负着嵌入政治素养的使命。另一方面，乡村是自治的熟人或半熟人社会，地缘和血缘关系是乡村社区的秩序基础，一定程度的“自给自足”是村民的生存模式。村社是一个相对封闭的场域，有其内生的治理主体，即“村两委”。驻村第一书记的嵌入与“村两委”自治互动，会在村社层面形成“双轨”治理的格局。由于个人行动存在例行性和区域化的特征，驻村第一书记嵌入的政治素养、资源、规则也会与乡村社区本身的社会结构发生碰撞，嵌入式双轨治理格局的形成也是人与社会结构互构的过程。由此，在结构化理论视角下，构建出驻村第一书记嵌入式双轨治理的理论分析框架（如图1）。

图1 结构化理论视角下驻村第一书记嵌入式双轨治理分析框架

三、驻村第一书记嵌入乡村自治的实践逻辑

乡村社区是乡村治理的基点，也是观察中国乡村变化发展的窗口。驻村第一书记嵌入式治理的客体对象之一便是“村”，[21]外嵌的力量与乡土社会内生权威互动形成的双轨治理格局也在村社中生发。考虑到驻村第一书记制度实践的成熟程度和调研可行性，本文锚定重庆东北部（以下简称渝东北）的两个脱贫县——城口县和巫溪县（曾是渝东北片区的深度贫困县、国家级贫困县，脱贫时间较晚，现为国家乡村振兴重点帮扶县），选取在脱贫攻坚和乡村振兴时期连续实践驻村第一书记制度的村社（村社基本情况见表1），通过线上线下结合的方式，对其现任驻村第一书记进行了深入访谈（现任驻村第一书记基本信息见表2），并对部分村社进行了参与式观察，获取了7 份访谈录音、4 万余字文字材料，为呈现驻村第一书记嵌入乡村自治的作用逻辑和实践样态积累了大量一手资料。在实践中，驻村第一书记通过个人政治素养、资源和规则嵌入参与乡村自治，与乡村社区内生权威互动，在村社内部形成了双轨治理格局。

表1 案例村社基本情况

表2 现任驻村第一书记基本信息

（一）与基层党组织状态挂钩的政治素养嵌入

结构化理论认为，个体行为是由三种意识驱动并表现出例行性、区域化特征。驻村第一书记的政治身份是中共党员，在长期的政治生活中，形成了较高水平的政治素养，使驻村第一书记在工作中表现出较强的政治意识，自觉地将党建工作作为驻村的第一要务对待，将建强基层党组织放于较高的政治站位上进行。在乡村振兴时期，增强基层党组织的战斗力仍是驻村第一书记的第一要务和重要职责。在实践中，同国家顶层设计要求一致，驻村第一书记通过完成督促村内党员理论学习、加强“村两委”班子建设、规范化标准化建设党组织以及密切党群干群关系等工作进行政治素养嵌入。协助开展“三会一课”、入户走访、为群众点对点解决实际困难等是驻村第一书记落实职责的具体方式。驻村第一书记政治素养嵌入程度与村庄基层党组织的状态息息相关，基层党组织涣散或者存在突出问题的村庄，驻村第一书记的嵌入强，在“村两委”班子建设、规范党支部和党组织活动以及理论学习等方面的直接介入较多；在基层党组织力较规范的村庄，驻村第一书记在政治素养嵌入上的角色更具“辅助性”，监督或参与较多，直接介入较少（见表3）。

表3 各村驻村第一书记政治素养嵌入的表现形式及程度

（二）与治理实力挂钩的资源嵌入

驻村第一书记嵌入乡村场域是配置性资源和权威性资源的双重嵌入的过程。配置性资源嵌入包括驻村第一书记原派出单位和驻村第一书记本人对乡村的物资支持。一方面，驻村第一书记具有原单位强有力的支持优势，无论是县级还是市级派出单位，驻村第一书记都在一定程度上申请过原单位的资金或项目发展乡村经济，“带资进村”是驻村第一书记快速扎根乡村的主要方式；另一方面，驻村第一书记个人的经济实力也是配置性资源的一部分，如下堡村和双鞍村的驻村第一书记都曾以个人力量集资发展当地蜜柚、茶叶、脆李等产业。权威性资源是一种调动他人的能力，驻村第一书记嵌入的权威性资源首先为人脉资源。驻村第一书记通过自己的人脉关系对村民进行点对点、户对户的帮扶是助其快速立足的第二种方式，也是驻村第一书记嵌入较为直接的权威性资源。另一种权威性资源的嵌入形式更为间接，表现为驻村第一书记通过为村民解决实际困难，与村民建立起信任关系，从而调动村民参与乡村治理的积极性和主动性，如在召开村民大会、卫生环境治理等工作上村民更愿意响应驻村第一书记的号召。配置性资源与权威性资源并非互不相关、完全独立，两者是相辅相成的关系。驻村第一书记嵌入的配置性资源越多，越能满足村民的期待、得到村民的支持和信任，从而能更多更快地在村域中积累权威性资源，以及更好地发挥权威性资源的效用。驻村第一书记越拥有长远的战略眼光和发展性思维，就越能为村庄“量体裁衣”，制订发展规划，从而更努力、更有方向性地向派出单位和上级政府争取配置性资源。资源反映驻村第一书记的治理实力，对驻村第一书记的嵌入程度起决定性作用。驻村第一书记能直接给予村庄的资源越多，嵌入程度就越深，反之则越浅（见表4），资源嵌入程度强的驻村第一书记往往来自实力较强的派出单位。

表4 各村驻村第一书记资源嵌入的表现形式和程度

（三）与治理能力挂钩的规则嵌入

城镇化进程使乡村自治重构，驻村第一书记通过规则嵌入构建国家在场的治理之轨，国家期望以驻村第一书记的力量培育“村两委”内生动力，稳定乡村自治之轨。驻村第一书记推动国家政策精准落实也是法则性规则嵌入的体现。驻村第一书记是村域乡土社会情境之外的、独立的“第三方力量”，在村社中受熟人社会的影响较小，在参与乡村治理时，驻村第一书记能从维护公共利益的价值立场上客观公正地做出决策。同时，驻村第一书记的教育经历和工作经历也使其看待问题的眼光更加科学理性，处理问题更加法治化。公平公正、客观理性、实事求是等先进治理理念的嵌入，既能快速地帮助驻村第一书记获取村民的认可，也能改变村民和村干部的思想观念。驻村第一书记通过开展培育乡村治理内生动力、协助构建“三治融合”治理体系、加强生态和精神文明建设、维护村域内社会稳定等工作来嵌入规则。规则的嵌入程度受驻村第一书记的治理能力影响（见表5），治理能力较强的驻村第一书记在嵌入规则时更强势。同时，治理实力和治理能力交叉影响，资源嵌入程度较浅的驻村第一书记较难积累本土性权威，在规则嵌入上面临治理乏力的困境。与政治素养和资源嵌入不同，驻村第一书记的规则嵌入直接关系到乡村治理内生动力的培育，驻村第一书记治理能力十分突出，规则嵌入程度深时，容易挤占“村两委”权威，形成村民和“村两委”对驻村第一书记的依赖，削弱乡村自治内生动力，由此，规则嵌入的适度性成为实践难题。

表5 各村驻村第一书记规则嵌入的表现形式及程度

四、驻村第一书记嵌入式双轨治理的偏差型实践样态

总体而言，代表国家治理的驻村第一书记都会通过政治素养、规则和资源嵌入乡村，落实国家制度设计，推动村社形成国家在场和乡村自治相辅相成的双轨治理格局。但国家治理和乡村自治遵循不同的运行逻辑，国家治理依靠科层制实施自上而下的治理，乡村自治的逻辑是自下而上的民意传达。在同一时空场域中，两种运行逻辑不同的力量相遇会发生一些碰撞，且不同的驻村第一书记个性特征不一，村社特征也具有多样性（见表1）。多方面的差异性使案例村社中的各驻村第一书记在政治素养、资源、规则上的嵌入程度不同（见表3、表4、表5、表6），也使驻村第一书记嵌入式双轨治理的实践与制度理想难以完全耦合，形塑出与“平行双轨”有偏差的实践样态（见图2）。

表6 驻村第一书记嵌入总程度

图2 偏差样态中的双轨“天平”

（一）强势主导型：国家在场对乡村自治的“磁吸”

在双轨治理格局中，驻村第一书记深度嵌入的村庄易产生强势主导型的偏差样态。强势主导型是指驻村第一书记在乡村治理中享有主导权，“村两委”实力不足，对驻村第一书记较为依赖，水平的双轨向驻村第一书记“强”的象限偏移。在这种实践样态下，驻村第一书记与“村两委”形成了实质上的领导—被领导的关系。在乡村自治轨道中，“村两委”成员中本地人较少，本土资源和权威较差，年龄和知识结构失衡等也影响着“村两委”的治理能力，使“村两委”班子难以快速适应国家和时代对乡村振兴提出的要求；在国家在场轨道中，驻村第一书记深度嵌入，能为村社发展带来强劲支持，强势主导型的驻村第一书记往往来自实力较强的单位，能带来较多的配置性资源，因此能积累话语权，获得村民认可，权威性资源逐渐丰富。在眼界上，驻村第一书记“见多识广”，政治站位高，能通过政治素养和规则的嵌入，弥补“村两委”不足，转变村民相对落后的观念，从而促进乡村善治。在强势主导型样态下，驻村第一书记在“大事小情”上全面介入乡村治理相关工作，虽为乡村注入了发展活力，但在国家赋予的合法性和治理成效显著带来的“合理性”的双重加持下，驻村第一书记和“村两委”的角色对调，“村两委”逐渐成为驻村第一书记的“辅助者”，导致“村两委”和村民高度依赖驻村第一书记，消解了乡村自治的内生权威。

（二）被动疏离型：乡村自治对国家在场的“牵引”

同强势主导型相反，驻村第一书记浅度嵌入的村社易出现被动疏离型的偏差样态。被动疏离是指以村支书为核心的“村两委”拥有较多本土资源，在村社享有较高的威望，驻村第一书记的嵌入程度较弱，嵌入效能较低，未能有效地参与乡村治理，水平的双轨向“村两委”“强”的象限偏移。具体表现为驻村第一书记在分工上主要负责帮助“村两委”处理材料撰写、考核报表等行政性业务，调解村民矛盾、满足村民需求等事项仍由“村两委”负责，驻村第一书记在乡村治理中面临着“被边缘化”的困境，发挥的作用有限。被动疏离型产生的条件是村社有一定的发展基础，发展需求的内容较多、层次较高，“村两委”和村民对驻村第一书记的期望较大，而驻村第一书记的实力和能力与之不匹配。在乡村自治轨道中，“村两委”班子建设较好，“村两委”对乡村发展有自己的规划，集体经济情况乐观，但由于其仍在区位优势、资源禀赋等方面受客观条件限制，面临一定的发展瓶颈，因此渴望国家力量支持；在国家在场轨道中，弱嵌入型驻村第一书记从派出单位获取的配置性资源不多，受原工作岗位性质的影响，在争取项目上的权威性资源也不足，尽管驻村第一书记通过政治素养嵌入能够建强基层党组织，但由于其调动配置性资源的能力有限，无法满足“村两委”和村民对于发展的期待，难以积累权威。同时，作为“外乡人”，村域对于驻村第一书记而言是陌生的，在此情况下，派驻早期如果没有“村两委”的鼎力支持和配合，驻村第一书记融入乡土生活会存在一定的困难，容易处于游离状态，导致国家在场的轨道倾斜。在被动疏离型实践样态中，尽管有双轨治理格局的形式，但发挥主要作用的仍然是乡村自治一轨，国家在场的力量未能充分发挥。

五、“析偏”：驻村第一书记嵌入式双轨治理样态偏差的形塑机理

在结构化理论视角下，个人行为和社会结构是交互影响的。在驻村第一书记嵌入式双轨治理中，个人行为和社会结构的交互影响是双轨“天平”倾斜的深层原因。治理主体的个性特征使不同的治理主体表现出差异性的行为惯习。在熟人社会结构下生产生活的行为主体，其行为会在人与人之间，以横向间效仿和纵向间代际传承的方式不断强化惯性，使得惯性的“个性”行为逐渐成为区域化的普遍行为。且对于乡村振兴重点帮扶地区的村域而言，其基础设施和交通条件还不够发达，村域之间的人员流动性较小，相对封闭的社会环境进一步强化了村域内主体行动的区域化。同时通过横纵向影响，区域化又会不断增强同一区域中行为主体的惯性，从而在人与社会结构的互动中对双轨格局产生了强有力的牵引力，带来国家在场和乡村自治的双轨治理样态偏差。

（一）惯性掣肘：个人行动的例行性

吉登斯认为，个人行动具有例行性的特征，例行性使得人的行动遵循一套固定的、日积月累的行为方式。在驻村第一书记嵌入式双轨治理过程中，村社内不同主体行动的例行性交互影响，掣肘制度理想的实现。一方面，“村两委”作为乡村治理的内生权威，对双轨实践样态的形塑有重要影响。乡村社会是一个通过血缘和地缘关系黏合起来的生产生活共同体，“村两委”成员中不乏“土生土长”的本地人，在开展工作时易受复杂的血缘和地缘关系影响，为村民排忧解难时容易参杂个人情感。另一方面，在经济和社会发展较为落后的乡村地区，“村两委”治理理念和方式的更新速度难免落后于时代进步的步伐，在实践中容易沿用老一套的治理手段。如受固化的管理思维影响，案例中部分“村两委”干部曾出现以身份地位带来的权威去调节村民矛盾纠纷的情况，这可能会使得村民“口服心不服”，为干群关系埋下隐患，减损“村两委”权威。此时，客观公正、治理方式先进的驻村第一书记嵌入程度较易增强，使双轨天平发生偏移。

驻村第一书记行为的例行性与其嵌入程度和治理效能密切相关，是形塑双轨实践样态的另一主角。相比“土生土长”的“村两委”成员，驻村第一书记的农村生活和工作经验相对较少，适应乡村生活和工作环境是摆在他们眼前的第一道难题。同时，来自陌生人社会的驻村第一书记尽管能将公正、法治等规则嵌入乡村，但这也容易让村民对驻村第一书记产生不近人情、不知变通的印象，加大村民与驻村第一书记之间的疏离感，使驻村第一书记难以获得村民信任，增加了国家在场依赖乡村自治轨道的可能。对于脱贫村而言，还存在一个特殊的例行性问题。由于驻村第一书记制度历经脱贫攻坚和乡村振兴两个时期，如果上任驻村第一书记嵌入程度较深，会使乡村治理产生路径依赖和期待值对比，尤其是下任驻村第一书记浅度嵌入时，易使双轨治理出现一定的偏差。此外，村民是乡村的组成部分，是驻村第一书记和“村两委”服务的最小单元，村民的行为例行性对于驻村第一书记嵌入式双轨治理也产生影响。村民的一些落后观念以及其对新事物接受程度低的特点为驻村第一书记嵌入新理念、新方式、新资源等带来阻碍，如案例中部分村民习惯于种植番薯、土豆、玉米等传统农作物，不愿发展新产业，因此对驻村第一书记引进的新项目持怀疑态度，相较于思想开放的村民，驻村第一书记需要花更多的时间精力去争取他们的支持。但在各主体例行性交织作用下，村民有时也可能不相信“村两委”，因此，在村民更信任驻村第一书记时，易出现强势主导型样态，反之则易出现被动疏离型样态。

（二）模仿效应：个人行动的区域化

个人行动的区域化特征使行动者的行动与一个特定的时空环境交织在一起，在某一个区域内的行动者会存在一定程度的趋同行为。村民和“村两委”的行为区域化特征是形塑驻村第一书记嵌入式双轨治理实践样态偏差的因素。同一村域内的村民在同样的自然资源禀赋、社会运行秩序、习俗和风土人情下生活，逐渐在思想观念和生产生活方式上形成高度的同质性，在行为上形成模仿效应，使村民产生“大家都这样，我也这样”或是“大家都不这样，我也不这样”的想法，进而导致乡村治理在某些领域陷入“公地悲剧”的困境，如公共环境卫生整治、“无事酒”治理等。由此，在区域化与例行性交互作用下，驻村第一书记嵌入新事物是难度较大的“破冰行动”，需要借力于乡村本土权威，争取村民的信任和支持，但当驻村第一书记治理能力和实力不足时，会过多依赖本土权威，产生被动疏离型偏差样态。“村两委”行动的区域化特征是制约“村两委”改进治理理念和方式的又一因素。尤其是在同一县域中的“村两委”，受同样的县域特征影响，在发展产业、乡风文明治理、人居环境整治等方面，部分“村两委”难以打破“大家都这样，我们也这样”的思维桎梏，可能会出现模仿行为，甚至照搬照抄他人做法，容易给村民留下搞“形式主义”的印象。此时，驻村第一书记入驻为乡村发展带来的新鲜活力容易挤占“村两委”权威，在实践中出现强势主导型样态。

（三）排异阻力：社会结构的制约

由资源和规则构成的社会结构既是个人生产生活的场域，也是个人行动的条件和引导，对形塑驻村第一书记嵌入式双轨治理的实践偏差有着重要影响。国家在场和乡村自治有着不同的运行逻辑，同样也有不同的社会结构。驻村第一书记代表国家政权嵌入乡村自治面临乡土社会的排异阻力，主要表现为资源的反嵌和规则的冲突。资源是驻村第一书记嵌入乡村自治的重要一维，通过驻村第一书记的资源进村，乡村在基础设施建设、产业发展、村容村貌改善等多方面得以受益，在此过程中驻村第一书记也能快速立足。

尽管如此，资源反嵌仍是实践无法回避的风险。配置性资源是驻村第一书记嵌入的主要资源，以可视、“短平快”为特征。在理论上，驻村第一书记是独立的，对其携带的资源有自主支配权，但由于驻村第一书记同时要接受乡镇政府的管理，相关发展项目要与乡镇政府的规划保持一致，这导致驻村第一书记在实践中带来的配置性资源容易被乡镇政府掌控支配权，使驻村第一书记处于被动地位，如案例中的下堡村，由于发展规划上的差异，乡镇政府便未能合理利用驻村第一书记争取来的发展资金。同时，由于驻村第一书记嵌入需要借助本土权威的力量，所以驻村第一书记的权威性资源是第二位的，尤其是“村两委”实力较强时，对驻村第一书记的权威排异更明显。驻村第一书记具有双重角色，既是国家在基层的代表，同时也是村民利益的代理人。和谐的角色配合能实现国家和乡村的有效衔接，使乡村双轨同频共振。由于乡村自治和国家在场的运行逻辑不同，驻村第一书记双重角色的特殊性常面临规则冲突带来的治理困境。乡土社会秩序以礼俗文化为魂，遵循传统习俗、道德观念、约定俗成的规则等非正式制度规范。国家治理强调法治，驻村第一书记将法治嵌入能够提升乡村治理水平，但是无法撼动乡土社会几千年孕育形成的差序格局和秩序逻辑。规则的不同使双轨治理产生对抗力，常反映在移风易俗政策的实施上，如治理“无事酒”。受孝文化浸润，部分“村两委”干部可能会对老年人“祝寿酒”保持宽容态度，驻村第一书记可以强势嵌入直接出面整治，但会损害自身权威，偏离双轨治理理想；驻村第一书记也可以向村社规则妥协，但会削弱规则嵌入程度，同样会使双轨偏移。

六、“纠偏”：驻村第一书记嵌入式双轨治理增效的优化路径

驻村第一书记通过嵌入乡村自治，为乡村经济社会的发展发挥着巨大作用。尽管整体上，驻村第一书记的嵌入路径和逻辑相似，都与乡土社会内生权威形成了双轨治理格局，但在实践中，来自个人和社会结构的因素使国家在场和乡村自治双轨的并行样态产生了偏差，制约着驻村第一书记的作用发挥以及乡村内生治理动力的培育。为消除形塑双轨治理偏差性实践样态的制约因素，优化驻村第一书记嵌入式双轨治理效能，应通过提升“人村匹配度”和调试治理主体角色来破除结构性制约，完善配套保障制度，助力“纠偏”，使国家在场和乡村自治双轨恢复到并驾齐驱的理想状态。

（一）双向锚定：精准提高驻村第一书记与村社匹配度

驻村第一书记嵌入的程度与村庄的实际情况密不可分。纠正双轨偏差应根据驻村第一书记和村社的特点，精准提升驻村第一书记与村社的匹配度，实现驻村第一书记和村社的双向锚定。以“村两委”状态和村庄经济发展水平为维度，派驻驻村第一书记的村庄主要有四类。第一类是经济欠发达、“村两委”治理能力和实力较弱的村庄，对于这类村庄而言，发展经济和培育乡村治理内生动力同样重要，治理任务较重，应从经济实力较强、行政级别较高的单位派出治理能力较强、政治素养过硬的驻村第一书记；第二类是经济基础较好但“村两委”乏力的村庄，建强基层党组织、巩固内生权威是这类村庄的主要任务，向这类村庄派驻驻村第一书记时应侧重驻村第一书记的政治素养和规则嵌入能力，可先从县级或市级党委部门中选任；第三类是经济欠发达、“村两委”权威较强的村庄，在这类村庄中，“村两委”拥有较强的本土人脉资源和话语权威，但“村两委”能带来的配置性资源有限，难以满足乡村振兴对乡村发展提出的要求。因此，向这类村庄派驻驻村第一书记时首要考虑驻村第一书记的配置性资源嵌入能力，应从经济实力较强的单位中选任，通过驻村第一书记的嵌入为乡村经济发展注入活力，同时也能使驻村第一书记在本土权威强的乡土社会情境中快速立足；第四类是各方面治理基础都较好的村庄，向这类村庄派驻的驻村第一书记主要起辅助作用，为村庄的发展锦上添花，可以从“为国家培养一批懂农村、懂农民的干部”的目标入手，派出需要锻炼群众工作能力、积累基层工作经验的合适人选。

（二）角色调试：明晰治理主体定位，促进双轨合作

在提升驻村第一书记和村庄匹配度的基础上，保证驻村第一书记适度嵌入还需要明晰驻村第一书记和“村两委”的角色定位，划分清晰的职责权限界限，以治理主体的高效合作实现并驾齐驱的双轨治理态势。驻村第一书记应“到位不越位、帮助不替代”，扮演“村两委”的辅助者角色；“村两委”作为乡村自治的内生权威应扮演主导者的角色。在实践中，驻村第一书记已有“辅助者”的意识和认知，但部分强势嵌入的驻村第一书记表现出了实质性的权威替代。因此，在明晰定位的基础上，需要进一步明确不同角色的分工，以具体的职责权限规定防止产生“名实分离”的现象，如涉及建强基层党组织和村域经济发展的任务需要驻村第一书记主发力；在争取发展项目等事项上，驻村第一书记应担当“主外”责任；行政性村务管理、村情民意摸排等“主内”任务应以“村两委”为主导，驻村第一书记辅助参与，防止驻村第一书记对“村两委”本土权威的挤占。高效的合作还要以优势互促为推力，泾渭分明的分工在实践中是不存在的，驻村第一书记与“村两委”的互动应在清晰定位和明确分工的基础上互帮互助。驻村第一书记通过“引进来”和“走出去”帮助“村两委”开阔眼界、学习新理念新方式，在基层群众工作中向“村两委”学习经验；“村两委”也要转变观念，将驻村第一书记视为有力的帮手，积极寻求与驻村第一书记的高效合作，主动利用自身本土资源帮助驻村第一书记融入村集体，从而帮助驻村第一书记调适双重代理人角色，并促进构建理想的双轨治理格局。

（三）配套制度完善：保障性提升治理效能

在消解人与社会结构互动困境的过程中，从激励考核和沟通交流两方面完善相关配套制度保障驻村第一书记嵌入是双轨治理效能提升的重要一环。驻村第一书记对乡村的促进作用是多维度的，针对驻村第一书记绩效的考核也应是全面的，在实践中应加快构建主体多元、指标多样、过程与结果并重、奖惩分明的绩效考核制度，使绩效考核结果能真实有效地衡量驻村第一书记的贡献。驻村第一书记本人在一定程度上也是理性经济人，驻村第一书记远离熟悉的生活和工作环境来到村社奉献青春，一方面是受其追求理想、实现人生价值等内生动力驱使，另一方面也是期望在广阔的乡村舞台上有一番作为，能够为自己的职业生涯添彩。由此，在考核有效的基础上，应优化保障驻村第一书记权益的激励制度，通过补贴交通费、安置费，根据贡献程度设置针对性晋升通道等物质激励手段与通报表扬、授予奖章等精神激励手段相结合的方式，增强驻村第一书记群体的获得感和成就感，激发驻村第一书记的积极性和主动性。从制度设计出发，国家政策与群众利益是同心同向的，国家派驻村第一书记入驻乡村，期望驻村第一书记发挥连接国家和基层乡土社会的“桥梁”作用，驻村第一书记既要对上负责也要对下服务，畅通的沟通机制对于争取村民信任和落实国家政策的同步进行具有重要作用。因此，在实践中驻村第一书记应发挥协商民主的积极作用，以入户走访、村民大会为契机充分听取村民的意见和建议，积极为群众解决实际困难。上级政府和派出单位要借助巡察和谈话的机会，倾听驻村第一书记对于乡村治理、“三农”工作等的建议，及时为驻村第一书记开展工作提供必要支持。同时，驻村第一书记也应常常向上反馈群众呼声、向下代表国家传达信息和关怀，促进驻村第一书记国家政权代表和村民利益代理人双重角色的融合，以期达成制度设计的理想效果。