工伤认定撤销权探讨

□文/ 严新龙

（南京师范大学泰州学院 江苏·泰州）

［提要］ 国内外关于工伤认定撤销权的规定均有所不同。我国在司法实践中，审判权往往援引《行政诉讼法》第74 条第1 款第2 项，对已作出的工伤认定进行司法保护。政府部门自行撤销工伤认定存在消极影响，包括法定的安定性、法的秩序性以及当事人的信赖利益保护受到不当影响。应当对工伤认定自行撤销进行有效的规制，工伤认定自行撤销需报上级政府部门备案，且应当赔偿当事人相应的损失。

工伤认定是企业职工医疗责任保障的重要程序性事项，“工作时间、工作岗位与工作原因”构成工伤认定的三要素，关键是“工作原因”。如工伤被认定，则适用《工伤认定办法》，劳动者获得较为全面的赔偿。鉴于工伤认定的对象以农民工为主体，而《工伤保险条例》第二条对用人单位作了强制保险的要求。“三个一次性补偿”、停工留薪等项目让与单位不签劳动合同的农民工获得较为充分的补偿。与工伤认定相对应是工伤认定的撤销权，行政撤销权一般被认定为“行政主体在行政行为存续期间发现该行政行为违法后，依照法定程序作出、旨在消灭其法律效力的行政行为”。工伤认定作为一项具体行政行为，是可以被撤销的，但应当坚持实体与程序的有效规制。由于工伤认定涉及企业职工的切身利益，所以工伤认定的撤销应当慎之又慎。

一、司法实践中的工伤认定撤销权

在中国裁判文书网上，以“工伤认定撤销权”为搜寻关键词，共搜到8 起案例。工伤认定的撤销权在司法实践中表现为不一样的形态与审判规则。

案例1：陈嘉新诉南通华荣建设集团有限公司（以下简称“华荣公司”）工伤赔偿金案。2017 年陈嘉新在被告华荣公司的工程项目中受伤，被认定为工伤，并定为8 级伤残。在诉讼过程中双方达成了调解协议，在达成调解协议的第二天陈嘉新向南通市政府部门申请撤销工伤认定，南通市政府部门撤销了原工伤认定，并作出新的工伤认定。

案例2：耿成市诉北京瑞德尚元投资有限公司（以下简称“瑞德公司”）提供劳务者致害责任纠纷一案。汇森劳务派遣有限公司认为瑞德公司与原告之间的关系为劳动关系，并向六安市金安区政府部门提出工伤认定（认定为工伤）。耿成市对于工伤认定提起行政诉讼，六安市金安区政府部门撤销了工伤认定。杭州市萧山区人民法院据此认定为耿成市与“瑞德公司”之间构成劳务关系。

案例3：南昌市安达钢化玻璃有限公司（以下简称为“钢化公司”）与被上诉人南昌市南通市政府部门、原审第三人秦苛苛工伤行政确认一案。秦苛苛被南昌市政府部门认定为工伤，钢化公司不认同该工伤认定，提起行政诉讼，请求依法撤销洪人社南昌县工伤认字（2019）第320 号《工伤认定决定书》。南昌铁路运输中级法院认为原审人民法院的确认工伤决定违法但不予撤销的判决是正确的，其理由是根据《行政诉讼法》第74 条第1 款第2 项的规定，工伤认定程序轻微违法，但对第三人权利不产生实际影响。

案例4：山西省交通运输厅后勤服务中心太佳高速静乐服务区（以下简称“山西交通服务区”）诉忻州市政府部门案。巩海顺向静乐县政府部门提出工伤认定申请，静乐县依法作出工伤认定决定书。山西交通服务区不服该工伤认定决定书，向忻州市政府部门提起行政复议，忻州市政府部门维持了原决定。在诉讼中，忻州市中级人民法院认为被上诉人的工伤认定送达超过法定期限，程序上存在瑕疵，但并不必然导致工伤认定的撤销（其法律依据同案例3）。

案例5：石春波诉靖江市政府部门劳动和社会保障行政确认一案。在本案中同样存在工伤认定程序瑕疵的问题，石春波认为靖江政府部门没有在七天内作出是否受理的决定，存在程序瑕疵。泰州市中级人民法院认为该瑕疵对石春波的实体权利无实质影响，不足以引起工伤认定的撤销。

案例6：张家口市宣化正亿机械有限公司（以下简称“宣化公司”）诉张家口政府部门行政撤销一案。河北省张家口经济开发区人民法院以工伤认定决定书主体认定错误（属程序违法）为由撤销了原工伤认定决定书，并要求张家口政府部门在法定期限内作出工伤认定决定书。

案例7：郑州源来铁艺装饰有限公司（以下简称“铁艺公司”）诉焦作市政府部门工伤认定行政撤销案。轩战争作为本案第三人（铁艺公司职工）向焦作市政府部门提出工伤认定请求，被焦作市政府部门认定为工伤。“焦作市政府部门审查资料情况和受理意见”一栏显示为空白，以及焦作市政府部门送达轩战争与陈连顺的两份焦作市工伤认定申请受理决定书存在编号不一致的问题，属工伤认定决定程序上的瑕疵，不足以引起对工伤认定的撤销。

案例8：中城建第六工程局集团有限公司（以下简称“中城建公司”）诉埠阳市政府部门工伤认定行政撤销一案。姜某戊于2014 年4月13 日被埠阳政府部门作出的工伤认定决定书，但是其送达期限超过20 天。埠阳市颖泉区人民法院认为送达期限超期不影响工伤认定决定书的实体认定，其效力予以认定，驳回中城建公司的诉讼请求。

案例1 表明，政府部门根据当事人的申请而重新作出新的工伤认定决定书。案例2 表明政府部门根据当事人提起的行政诉讼而撤销工伤认定决定书，将当事人的关系确认为劳务关系。案例6 政府部门则根据人民法院的撤销决定，而重新作出工伤决定。案例3、4、5、7、8 则主要适用《行政诉讼法》第74 条第1 款第2 项的规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”驳回撤销工伤认定的请求。案例3、案例4、案例8 为送达期限超越20 天的期限；案例5 为政府部门没有在七天的期限内作出是否受理的决定；案例7 为“审查资料情况和受理意见”一栏显示为空白以及政府部门送达轩战争与陈连顺的两份政府部门工伤认定申请受理决定书存在编号不一致的问题，法院认为原工伤决定程序瑕疵，不足以引起工伤决定的撤销。

二、工伤认定撤销权学术梳理与理论反思

工伤认定有一个发展历程，体现了劳工权益的认定不断强化与发展，是解决劳工个体与公司集体不平衡的重要制度。而工伤认定撤销权则是工伤制度的进一步完善与发展。

（一）工伤认定撤销权的学术梳理。工伤保险制度首先发端于德国，德国于1884 年颁布了《工伤事故保险法》，并经过多次修订日趋完善。德国工伤保险的具体执行机构是同业工会，并不断发展为“劳动者保险仲裁法院”以及“社会法院”，逐步建立了工伤认定撤销权制度。法国接过德国的接力棒，进一步完善和发展工伤保险制度。1896 年法国颁布了《雇主对因工负伤而丧失劳动能力和死亡的赔偿责任的法律》，进一步完善了德国工伤事故与职业病的二元分类。法国法典要求如果被认定工伤，发生劳动事故时，劳动者必须是处于雇主的权威之下。法国在工伤认定方面坚持“客观主义”，工伤认定的撤销权在行政法院同样坚持“客观主义”。与法国工伤认定相比，美国更强调原因。美国1908年制定《劳工伤害赔偿法》，工伤认定强调“源于工作”和“工作过程中”。美国《州工伤保险法国家委员会》规定了“工伤保险应当强制参加”，在此基础上完善了工伤认定撤销权制度。英国工伤制度强调主客观的统一，必须符合二要件：劳动者所受到的人身伤害是不是在从事工作的过程中发生的；劳动者受到人身伤害时的动机是不是为了工作而受到伤害。日本在工伤认定方面同样坚持主客观相统一原则，坚持“业务遂行说”“业务起因性说”。日本的工伤保险机构掌握着工伤认定、撤销的程序运作。

国内对于工伤认定的撤销主要包括：作出机关自行撤销、上级机关的撤销以及通过法院撤销。如案例1 所述，作出机关自行撤销主要指依当事人申请而撤销。由于我国将上下班途中认定为工伤范围，而这一部分争议很大，成为当事人（主要是用人单位）申请撤销工伤认定的重要领域。上级机关的撤销主要指当事人提起行政复议，复议机关认为下级行政机关的工伤认定在实体上或程序上存在问题可以撤销工伤认定。

在一般行政法学理论上，行政主体可否撤销自己作出的行政行为，主要分为两种观点：一是行政机关可以自行撤销自己作出的行政行为。其理由包括：（1）“从理论上说，法律在授予行政机关作出某一行为权力时，便附带授予了其撤销或撤回的权力。”该观点认为实施了行政行为即内涵了撤销行政行为。（2）在法律层面，除《行政许可法》（第69 条）、行政处罚法（第54 条）明确规定了行政撤销权以外，其他法律部门并未明确规定撤销权。然而，有学者认为，行政行为的撤销的实质性根据，在于合法性的恢复或者合符目的性的恢复。从这一点看，行政行为的撤销不需要特别的法律依据，同样属于行政法学基本理论的范畴。（3）在司法实践中，法院在此附带提及行政撤销权的理论构造问题，并创造性地将行政撤销权的正当性基础从“法定权力”发展为“法定职责”。（4）之所以允许行政机关依职权主动撤销一个违法的行政行为，理由主要在依法行政的要求，因撤销违法处分，是改正错误并恢复适法状态的必然手段，一般表现为撤销的利益大于不撤销的利益。二是行政机关不能自行撤销自己作出的行政行为。其理由包括：（1）授益性行政行为涉及相对人的信赖利益、行政法治秩序以及法的安定利益；（2）容易助长行政活动的随意性。行政机关应当有节制地变更自己作出的行政行为，否则体现了行政机关的恣意、专断，违反“承诺须依诚信履行”，从而损害政府的权威。

（二）工伤认定撤销权的理论反思。从国内外关于工伤认定撤销权的学术梳理来看，上级行政复议机关、法院或作出工伤认定之行政机关对工伤认定依合法途径进行撤销已形成行政法学界的共识，但应协调好三者的关系。如案例1 所述，作出机关自行撤销主要指依当事人申请而撤销。依当事人申请而撤销违反行政法治的要求，是否应当认定为工伤依申请，但是否被认定为工伤，则应当符合《工伤保险条例》与《工伤认定办法》的规定。只有工伤认定决定书违反《工伤保险条例》与《工伤认定办法》，工伤认定作出机关方可依法撤销。在法律层面，除《行政许可法》（第69 条）、行政处罚法（第54 条）明确规定了行政撤销权以外，其他法律部门并未明确规定撤销权。工伤认定的撤销权缺乏更多的法律依据。

工伤认定行政行为属于行政确认性行政行为，但是从整个职工损害赔偿过程而言，工伤认定具有至关重要的作用，工伤认定具有授益的性质。行政机关的自行撤销，给行政相对人以不严肃不诚信之感，政府的公信力受到损害，行政相对人的信赖利益受到损害。某一行政行为是否自行被撤销，经常受到“依法行政”与“信赖保护”这两相冲突法益的激荡与拉锯结果之影响。“由于行政撤销可能对法律安定性产生负面影响、对受益人信赖利益造成侵害，以及助长行政活动的随意性等问题，因此必须要对行政行为自行撤销权进行法律控制。”工伤认定违法应当启动撤销程序（复议或诉讼），该启动程序，同样包括行政主体的自行撤销，尽管行政行为一旦作出即具有拘束力、公定力、执行力。司法实践中，法院同样认为，“行政决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销”。

三、工伤认定撤销权构成要件

有学者认为，“行政主体既不能放弃撤销权的行使，又不能恣意行使撤销权，应当遵守一定的法治限度”。工伤认定决定书在本质上是确认性行政行为，虽然其具有授益的功能，但不能等同于授益性行政行为。工伤认定决定书，属于定“调子”（进入伤残鉴定领域）与定“方向”（进入工伤赔偿领域）。因此，行政机关可以自行撤销自己作出的工伤认定，除依法、依规外，应承担相应的行政责任（纵向的）与赔偿责任（横向的），扩大行政机关自行撤销工伤认定法律控制的广度与深度。

（一）工伤认定自行撤销需报上级行政部门备案。在英国，行政机关无权撤销自己作出的行政行为。在日本，某些行政行为具有不可变更力。我国多数学者认为，工伤认定机关享有自行撤销的权力，只是应加大其法律控制。然而行政机关自行撤销工伤决定属于二次评价，不应与一次评价（工伤认定）适用同一规则。有学者主张可以有不同的内部机构加以撤销（例如室、处、科、委员会等），但是该方案治标不治本，因为他们对外是同一机关，只能弱化政府部门的集体权威，导致工伤认定权与工伤撤销权彼此抵消。基于工伤认定之特别重要意义，平行的法律规制尚不足以规范行政机关自行撤销工伤认定。行政机关自行撤销应当接受较为严格的监督，上级机关的监督是最为有效的监督。上级部门备案制度促使行政机关谨慎行使工伤认定权，进一步强化政府部门的权威。

工伤认定自行撤销权的行政审批制度，有利于有效衔接行政复议制度。工伤认定的行政备案制度对于上级行政机关具有提醒的功能，对于工伤认定具有一个提前把关的功效。上级机关的行政审批制度有利于促进上级机关的督查制度，工伤认定上下机关的彼此良性互动，有利于提高行政机关的运用效率，降低工伤认定错误的数量与比例。

（二）工伤认定自行撤销应当赔偿当事人相应的损失。工伤认定的撤销损害了当事人的安定性与信赖保护利益。工伤认定由政府部门依相应的法规作出，主要包括《工伤认定办法》与《工伤认定条例》，并依职权作出。工伤认定由政府部门作出，如果由该主体对工伤认定作出撤销，其工伤认定必然存在实体或程序上错误。与行政职权相对应的是行政职责，与工伤认定撤销相对应的是政府部门的行政职责、行政责任。政府部门的工伤认定一经作出，即推定该行为合法有效，当事人则根据工伤认定程序进行以下行为，并可进行私下协商、调解。工伤认定自行不当撤销将损害当事人的预期利益，并破坏了既存的法律关系和社会秩序，而赔偿当事人相应的损失有利于恢复这一秩序，否则会导致新的行政争议产生。“正义不仅应得到实现，而且要以人们能看得见的方式得到实现”（法彦），“无论政府部门作出的行政行为是变更、撤销与废止，政府都不得以无节制的公共利益为由而无视个人利益的实现”。

四、工伤认定撤销权行使实证路径

工伤认定有别于其他行政确认行为，是关系到农民工切身利益的重要行政行为。

（一）司法实践中工伤认定的撤销权。根据上述案例，案例1 中，双方当事人达成调解协议，政府部门变更其具体行政行为。然而行政行为基于公共利益而作出，行政机关与行政相对人之间除行政协议外，双方不能达成调解协议。案例2，政府部门根据当事人的申请提起的行政诉讼，在诉讼过程中撤销原工伤认定，判定当事人之间为劳务关系。案例6 政府部门则根据法院的判决而撤销。案例3、4、5、7、8 则主要适用《行政诉讼法》第74 条第1 款第2 项的规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。案例3、案例4、案例8 为送达期限超越20 天的期限。案例5 为政府部门没有在七天的期限内作出是否受理的决定。案例7 为“审查资料情况和受理意见”一栏显示为空白以及政府部门送达轩战争与陈连顺的两份政府部门工伤认定申请受理决定书存在编号不一致的问题。除案例7 属于适用《行政诉讼法》第74 条第1 款第2 项的规定“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，案例3、4、5、8 均属于行政程序违法，而不属于轻微违法的情形。行政程序违法与行政程序轻微违法的界限在于前者一旦违法不可补正，而后者的违法行为可通过补正而获得完善。

在行政诉讼司法实践中，除了上述审判权对行政权的庇护，审判权与行政权同样存在相互抵触的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第62 条规定，“在人民法院审结前，原告申请撤诉，或被告改变具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院决定”。该条显示了行政诉讼与民事诉讼的本质区别，前者应当基于公共利益而科学进行考量，后者适用民事处分原则。如果行政机关在诉讼中变更行政行为，原告不同意并不申请撤诉，此时根据法律规定，法院审理原行政行为，此时审判权与诉权相结合共同抵制行政权。在行政诉讼中，政府部门变更工伤认定必然损害政府权威与公信力，基于审判权的督导功效而变更原工伤决定，其科学性、公正性受到质疑。政府部门如果在行政诉讼中变更其工伤认定决定书，则产生审判权与行政权错乱的现象。由于原告不同意政府部门变更的工伤决定，一旦法院判决原行政行为合法，而政府部门坚持“前文服从后文”，产生行政权与司法权相错乱之一；如果法院判决政府部门工伤认定不合法，要求被告重新作出工伤认定，基于原告又对诉讼中变更后的工伤认定不服，此为行政权与审判权的错乱之二。因此，在行政诉讼过程中，审判权优先于行政权，除依当事人申请，政府部门不得单方面变更工伤认定。

（二）政府部门自行撤销工伤认定决定。除行政复议以外，政府部门在撤销行政行为时，由于工伤认定为准授益行政行为，政府部门在自行撤销时应当举行听证程序，以进一步约束政府部门自行撤销工伤认定决定书。行政行为的合法需要具备主体合法、权限合法、内容合法、程序合法以及形式合法5 个方面。虽然不应完全关闭政府部门自行撤销工伤认定决定书的大门，但必须遵循严格的程序规定，促进行政法治多元价值的统一。一方面政府部门工伤认定的自行撤销，违反了法的安定性、法的秩序性以及行政法治权威，侵犯了行政相对人的信赖保护利益；另一方面政府部门工伤认定的自行撤销有利于维系行政法治的统一性。“如果撤销会对公共利益造成重大危害的，就应当对撤销进行有效的法律控制”。

工伤认定政府部门自行撤销需报上级行政部门备案。工伤认定自行撤销权的行政审批制度有利于有效衔接行政复议制度。工伤认定的行政备案制度对于上级行政机关具有提醒的功能，对于工伤认定具有一个提前把关的功效。上级机关的行政审批制度有利于促进上级机关的督查制度，促使政府部门在作出工伤认定的过程中谨慎小心。工伤认定上下机关的彼此良性互动，有利于提高行政机关的运用效率，降低工伤认定错误的数量与比例，从而有利于维护行政法治权威。

工伤认定自行撤销应当赔偿当事人相应的损失。工伤认定不当自行撤销将损害当事人的预期利益，且破坏了即存的法律关系和社会秩序，而赔偿当事人相应的损失有利于恢复这一秩序，当事人的信赖利益获得保障，否则会导致新的行政纠纷产生。

综上，工伤认定属于准授益性行政行为，虽然政府部门可以对已作出的工伤认定自行撤销，但必须遵循严格的法律控制。鉴于程序具有冻结某一状态的用途，在程序的制约下，能较好地消解工伤认定自我撤销所带来的消极影响。法的安定性、政府之权威以及行政相对人信赖利益的保护，是考验工伤认定自行撤销权的重要方面。工伤认定自行撤销须报上级行政部门备案以及赔偿相对人据原行政行为所造成的损失，能有效化解法的安定性、政府权威以及行政相对人信赖利益的保护遭受的质疑。就行政撤销权本身而言，确实面临法律价值的冲突与选择，基于法律秩序的统一性，自行撤销权确有其存在的必要，但其产生的负面影响应当获得有效的规制。在实体上、程序上对自行撤销权进行规制应当作为有效选项，以更好地实现公共利益与个人利益的平衡。