按日计罚程序合法方可罚

刘永涛?金鸿飞

有关媒体近日报道了某地一家矿冶公司被当地环保局按日连续处罚2300万元。最终，因某地环保局处罚程序违法，这张“巨额罚单”被某市人民法院依法撤销。

对于此案，笔者认为，从媒体上报道的情况并结合某市人民法院做出的《行政判决书》中的内容看，某地环保部门因执法程序违法而导致此案败诉，其中一些环境执法方面的细节问题确实值得大家思考，并在今后的执法中加以注意。

案情简介

2017年3月10日，某地环保局对当地一家矿冶有限公司现场检查时发现，这家公司不正常运行污染防治设施，导致大气污染物排放严重超标。

针对超标排放的违法行为，某地环保局根据《环境保护法》的规定，于2017年3月20日向这家矿冶公司送达了《责令停产整治决定书》。2017年4月5日，在这家矿冶公司停产整治期间，某地环保局根据《大气污染防治法》的规定，向这家矿冶公司送达了《行政处罚决定书》，责令停产整治，针对二氧化硫排放浓度超标的违法行为罚款100万元。

2017年4月12日，某地环保局在对这家矿冶公司进行复查时，经现场监测，这家矿冶公司烟化炉二氧化硫浓度超标1.6倍。某地环保局依据《行政处罚法》第二十三条、《环境保护法》第五十九条的规定，经履行告知等程序后，于2017年4月28日做出《按日连续处罚决定书》，决定对其自下达责令停产整治决定之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，自2017年3月21日起至2017年4月12日止，共计23天，每天100万元，共计罚款2300万元整。

分析

违反法定程序导致执法偏差

生态环境部门在环境法律层面对实施按日连续处罚做出了规定，但在实际执行过程中，由于执法人员理解的不同，出现了不同程度的偏差。

2016年5月，原环境保护部制定的《环境行政执法文书制作指南》中对《责令改正违法行为决定书》《按日连续处罚决定书》《责令停产整治决定书》等33个环境行政执法文书进行了规范制作，并对每一种文书的适用范围也作了明确要求。如《责令改正违法行为决定书》适用于经过调查取证确认当事人存在环境违法行为，责令当事人改正或者限期改正;《责令停产整治决定书》适用于对超标、超总量的违法行为做出停产整治决定。

关于“责令停产整治”的法律属性，在《环境行政处罚办法》中既没有罗列入第十条的行政处罚种类之中，也没有将“责令停产整治”列入第十二条的责令改正形式的行政命令种类之中。笔者认为，责令停产整治是环保行政机关责令排污者停止生产，对生产工艺或设备进行升级改造，以满足达标排放要求而实施的一种暂时性控制的行政命令。

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）对实施按日连续处罚适用范围、实施程序、计罚方式也做出了明确的规定。该《办法》第十条规定，环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。第十二条第一款同时规定，环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。

《办法》中实施按日连续处罚的前提是送达了《责令改正违法行为决定书》，而并不是送达《责令停产整治决定书》。也就是说，责令停产整治决定书并不是实施按日连续处罚的前置条件。

在本案中，某地环保局于将2017年3月20日向某矿冶公司公司送达的《责令停产整治决定书》作为该局在2017年4月28日向某家矿冶公司做出《按日连续处罚决定书》的前置条件，这就是本案中造成按日计罚程序出现偏差的原因，已违反法定程序。

观点

执法者应尽量避免程序违法

本案中，法院審理认为，某矿冶公司不正常运行防治污染设施、超标准排放污染物的行为违反了相关法律规定。某地环保局做出《责令停产整治决定书》的规定，但该局在复查后，应再次做出《责令改正违法行为决定书》送达某矿冶公司，并再次复查时发现拒不改正违法排放污染物行为的，才可实施按日连续处罚。而某地环保局复查后未再次做出责令改正违法行为决定书，也未再次进行复查，于2017年4月28日做出《按日连续处罚决定书》，违反法定程序，属程序违法，故判决撤销该处罚决定书。

对于法院的判决，基层环保部门执法人员反响较大，意见各不相同。有的执法人员认为，某地环保局虽然没有直接送达责令改正违法行为决定书，但送达的责令停产整治决定书本身也具有责令立即停止违法排污行为的内涵。法院在审理此案时，应当参照该《办法》第七条判断某地环保局首次做出实施按日连续处罚的时间，而不应按照《办法》第十四条的规定来判决此案首次做出实施按日连续处罚的时间。

《办法》第十四条规定：“复查时排污者被认定为拒不改正违法排放污染物行为的，环境保护主管部门应当按照本办法第八条的规定再次做出责令改正违法行为决定书并送达排污者，责令立即停止违法排放污染物行为，并应当依照本办法第十条、第十二条的规定对排污者再次进行复查。”

对此，笔者研究判决书后发现，鉴于某地环保局在没有向某矿冶公司送达责令改正违法行为决定书的情况下，于2017年4月28日对其做出《按日连续处罚决定书》，此时已经出现实施按日连续处罚的前置程序错误，法院在判决书中也提出了意见：即某地环保局做出《责令停产整治决定书》，在进行复查后，应再次做出责令改正违法行为决定书送达某矿冶公司，并再次复查时发现拒不改正违法排放污染物行为的，才可实施按日连续处罚。

对此，笔者认为，法院在判决书中提出的意见为环境执法中出现类似程序错误的问题提供了补救的措施。同时，也为广大环境执法人员提供了宝贵的执法建议。