“三权分置”下宅基地利用主体困局与出路

□文/ 孟 瑶

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 2018 年中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”制度的政策，原有两权分离的宅基地制度被打破，产权结构呈现为所有权、资格权、使用权三权分置。以期通过适度开放使用权，从而扩大宅基地利用主体范围，回应集体经济组织成员实现宅基地财产权益的需求及利用主体多元化现状。因而，应当在分析利用主体现状及试点地区开放程度基础上，从主体角度梳理宅基地“隐性流转”、“合同纠纷频发”、宅基地资格权设定后利用主体身份难以得到司法保护的困局，并探寻利用主体开放的出路。

2018 年中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”。此后，中共中央、国务院又在2021 年1 月4 日颁发的中央一号文件中强调促进我国宅基地制度从“两权分离”向“三权分置”转化。“三权分置”政策在于打破宅基地原有两权分离的产权结构，形成三权分置的制度安排，继而开放宅基地使用权，扩大利用主体范围，回应集体经济组织及其成员实现宅基地财产权益的需求及利用主体多元化之现实。2020 年，新一轮宅基地制度改革试点地区对利用主体范围扩大进行探索。因而，应当在分析宅基地利用主体现状及试点地区开放程度的基础上，从主体角度梳理宅基地利用主体的困局及开放的出路。

一、宅基地利用主体

依据“三权分置”之概念，宅基地被赋予所有权、资格权及使用权三种权能。实行宅基地三权分置，是在落实宅基地集体所有权的基础上，保障集体经济组织成员通过其成员身份享有资格权，同时扩大宅基地使用权的受让主体范围。

（一）内涵及范围。宅基地在地类管理上属集体建设用地。是集体经济组织成员在农村集体土地上建造房屋及其上附属设施，包括住房、附属用房及庭院等用地。首先，依据《土地管理法》第11 条可知，所有权属于集体经济组织。其次，资格权是集体经济组织成员基于身份而享有的在本集体土地之上建造房屋及其附属设施的权利。资格权主体包括取得与认定主体，前者即有资格通过成员身份获得宅基地使用权；后者指有资格认定取得主体是否具备主体资格的主体。最后，《民法典》第362条将宅基地使用权表述为宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，而未对“宅基地使用权”的概念、内涵以及具体内容作出详尽规定。

（二）类型之明晰。宅基地利用主体类型的明确划分有利于明确主体间权利义务的作用。经过梳理文献，结合试点实践，以宅基地使用权取得动机、方式的标准不同对宅基地利用主体进行分类。

1、常规利用主体。通过最初申请、继承、国家政策实施等方式获得宅基地使用权的利用主体。将常规利用主体依据其是否具有成员身份，划分为原始取得主体、继受取得主体、移民搬迁主体。一是原始取得主体。本集体经济组织内部成员依据《土地管理法》的规定进行申请，在宅基地上自建房屋以满足最基本的居住需求。还有一部分因升学、参军、工作等原因离开农村集体经济组织，但其依据在此之前的成员身份依旧为宅基地利用主体。二是继受取得主体。非本集体经济组织成员（含城镇居民）依据《民法典》继承编中之规定因继承房屋占用宅基地，可依相关规定办理确权登记，通过“房地一体”原则成为宅基地的利用主体。因而，继受取得主体包含集体经济组织成员与非集体经济组织成员，如城镇居民或者华侨继承房屋遗产。三是移民搬迁主体。集体经济组织成员或因原居住地自然环境恶劣、或因原居住地具有其他较大经济或自然价值时，通过政府规划、安置地点、给予建房安置补助的政策，在不改变原籍的情况下自愿迁入临近具有闲置土地的村落定居，获得迁入地的宅基地使用权，因移民搬迁行为成为宅基地利用主体。

2、非常规利用主体。常规利用主体通过私下流转、长期租赁及政策实施突破法律规定等形式获得宅基地使用权等权益的主体。依据成员获得宅基地使用权的方式，其可划分为交易流转型主体和租赁流转型主体。一是交易流转型主体。其产生归结于宅基地流转制度宽松时期的历史遗留问题、成员因经济利益驱动与非成员所进行的农房私下交易、“三权分置”政策实施后突破现有法律规定扩大流转主体范围的利用主体。交易流转型主体间的交易主要表现为本村集体经济组织成员与非本村集体经济组织成员间的交易、本村集体经济组织成员与非集体经济组织成员间的交易、继受取得主体与非集体经济组织成员间的交易、继受取得主体与非本集体经济组织成员间的交易。二是租赁流转型主体。租赁流转型主体利用长期租赁宅基地上房屋的方式，规避农房交易限制，以满足个人实际获得宅基地使用权的利益诉求，成为宅基地利用主体。

二、利用主体实践探索

宅基地“三权分置”政策实践虽于2015 年启动、2017 年扩大至33 个改革试点地区，2020 年又开始新一轮改革。但因其是一项全新的措施，许多法理和理论尚处探索之中，实践操作过程仍面临一系列的现实问题。

（一）试点地区的实践举措。一是落实所有权主体。试点中，村集体经济组织（或村民事务理事会、村民委员会等）对宅基地进行统一管理，被确立为宅基地所有权的主体。其中，浙江省德清县明确由村股份经济合作社代表村集体行使宅基地所有权。二是保障资格权主体。试点地区明确宅基地资格权主体的主要举措包括：宅基地确权登记发证，按照“一户一宅、限定面积”原则，确定宅基地权属面积，实施宅基地确权登记发证，明确宅基地资格权主体。三是放活使用权主体。其举措有：采取“共享农房、合作建房”形式，以宅基地出租、入股的方式将利用主体扩大至非农主体。

（二）试点地区经验总结。随着“三权分置”政策推进，各试点地区多以集体经济组织作为宅基地所有权之主体。资格权主体包括取得和认定主体。使用权主体范围扩大较为明显，但直接通过流转受让放开利用主体的实践并不普遍，除河南省长垣县、湖北省宜城市、西安市高陵区外，多数试点地区以出租、入股、抵押、入市流转之方式扩大宅基地利用主体。主要表现为：一是允许成员对宅基地及地上房屋出租于企业和其他法律主体，并设定二十年租赁期限。二是允许享有宅基地资格权的成员跨集体申请取得宅基地。三是湖北省宜城市允许集体经济组织成员将宅基地在全市范围村集体经济组织间流转。四是西安市高陵区允许村集体经济组织开展城乡居民合作建房，出资方可以在一定年限内居住，将宅基地利用主体扩大至城镇居民。

三、利用主体的困局

（一）以租赁为名行买卖之实的利用主体屡禁不止。依据《土地管理法》之规定，集体经济组织成员可以对宅基地上的房屋进行出租，承租人可依据《民法典》确立的“房地一体”原则从而成为宅基地使用权之利用主体。因此，集体经济组织成员利用长期租赁方式规避宅基地房地交易之限制，与承租人签订永久租赁合同，以租赁之名掩盖买卖之实，转移农村房屋的所有权。其并非在租赁期限内单纯转移农村房屋占有、使用权，而是用“租赁合同”之名行买卖宅基地行为之实，不受法律保护。甚至有些集体经济组织成员在面临拆迁时，为得到拆迁补偿金会诉诸法院要求确认房屋买卖合同无效，借此收回房屋，租赁人遭受经济损失的情况时有发生。

（二）合同主体间纠纷频发。宅基地由集体经济组织依法无偿分配给成员无期限使用，成员依法获得使用权，但不得单独转让、出租和抵押，且地上的房屋只能在集体经济组织内部进行交易。近几年，城镇化速度加快，宅基地财产利益日益凸显，当前集体经济组织成员实现宅基地财产权益最典型的方式就是对外租赁。而农村土地租赁市场运行并不完善，宅基地合法流转与非法交易并存，公开流转与私下秘密交易皆具。司法实践中，集体经济组织成员与承租人之间的合同纠纷频发。这种现状一方面势必造成司法上的诉累；另一方面在我国宅基地政策还不够健全的今天，势必会对集体经济组织成员及其他受让主体的财产权益造成损失，增加社会的不和谐因素。

（三）继受取得主体背离“一户一宅”原则。实践中，继受取得主体有两种情形：一是继承人未与被继承人属同一户内，被继承人死亡，户内其他成员对宅基地及其上房屋不发生继承。所以，被继承人死亡后，户内其他人依据自己享有的宅基地使用权而保持对宅基地及其上房屋的占有、利用，此时符合一户一宅原则。二是继承人与被继承人分户，依据是否已经申请宅基地而具有不同的司法态度——对于分户之后尚未分配宅基地的，即继承人与被继承人户口分开，但仍使用同一宅基地，可以继承宅基地使用权，并且继承符合法理依据，继承后仍属于一户一宅。但是，已经分户且被分户人已分配一处宅基地，再允许其又以继承人身份取得分户前之宅基地及使用权，此时明显违反一户一宅原则，形成一户多宅的多占宅基地现象。

（四）资格权主体身份难以得到司法保护。我国相关法律均未对宅基地资格权的救济制度进行明确规定。各试点地区对宅基地资格权主体的认定标准均不统一，学界对宅基地资格权的主体认定也充满争议，宅基地资格权主体在实践中难以明确。这就造成了司法实践中的一些问题，当集体经济组织成员在资格权主体资格认定上受到侵害而诉至法院时，其结果无外乎以下两种：一是法官依照《农村土地承包法》等相关法律对资格权主体资格予以认定。二是法官以我国现行的法律和司法解释无对资格权的明文规定为由，不予受理。各试点地区的相关法律和政策文件还未将宅基地资格权纠纷纳入到法院的受案范围，对于调解、仲裁、行政救济等非诉讼程序的救济方式也未做出规定，资格权主体立法缺失直接造成宅基地资格权主体认定困难，造成城市资本对于集体成员脆弱主体权利的侵蚀，难以保障农民权利。

四、利用主体困局的出路

（一）有限开放使用权受让主体范围。面对市场主体对宅基地需求与集体经济组织成员迫切需要实现宅基地财产权益现状，我们应对使用权受让主体的范围进行开放。但因当前我国农村社会的综合条件，宅基地依旧具有福利性和保障属性，因而不能彻底地开放宅基地使用权的受让主体范围。现阶段应当突破法律法规对宅基地使用权受让主体范围过于严格的限定，在满足集体、集体成员、社会其他主体三方利益诉求之上，将宅基地使用权的受让主体范围扩大至跨集体经济组织之间，从而放活宅基地使用权。

（二）明确宅基地及其上房屋租赁期限。对于宅基地能否租赁的问题，法律虽无明文规定，但根据“三权分置”政策与宅基地及其上房屋需要流转来看，明确宅基地及其上房屋租赁期限，完善宅基地租赁相关法律法规，是突破以租赁为名行买卖之实困局的重要途径。一方面立足于法律的统一性与稳定性，租赁期限应与《合同法》之规定保持一致，在租赁期限到期时，依据租赁合同相关条款进行续租；另一方面由于农村房屋永久性的特点，如不设置明确的租赁期限，极易造成“明租实卖”的结果，不符合法律法规禁止城镇居民购买农村宅基地规定。因此，应当考虑现实问题的复杂性，基于农房及其宅基地流转方式的不同，区分对待宅基地租赁期限，依据不同需求明确宅基地租赁权的期限。

（三）明确交易主体间合同效力的认定标准。妥善处理宅基地利用主体间合同纠纷频发的困局，就必须明确交易主体间合同效力认定的统一标准。以农村房屋买卖合同为例，对非同一集体经济组织成员间的农村房屋买卖合同的效力作有条件的有效认定，有条件地承认非同一集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同的效力，设定一定的标准和条件：第一，立足于出卖人的角度，其要有两处以上宅基地和地上房屋，或者已在城镇落户，或跟随子女生活且有自己的宅基地。此条件是为保障出卖人即使转让房屋也不损害其居住利益。第二，对于买受人而言，其买房是用于自住，而非出于投资、出租目的等情形。第三，农村房屋买卖应遵守自愿合法原则，不能采取强制手段逼迫农民转让其房屋。第四，农村房屋买卖应经过村集体经济组织的同意，使买受人购买闲置房屋不会影响房屋所在地农村社会的秩序，符合社会公共利益。

（四）宅基地继受取得主体有偿使用和附条件续期

1、宅基地继受取得主体有偿使用。对于宅基地继受取得主体，若被继承人与继承人同为本集体经济组织成员，并且均已申请或者依据其他事由在继承之前分别取得了宅基地的使用权，那么此时的继承人不得继承宅基地使用权，否则将直接违反“一户一宅”原则。不过，其仍旧可以使用宅基地上房屋，并向集体支付土地使用金。若继承人为城镇户籍，仍受“一户一宅”原则约束，若城镇居民在继承某一宅基地使用权后，又对另外一处宅基地上房屋所有权享有继承权，则其仅可继承房屋所有权，不可再次继承宅基地使用权，此时，应当由其向集体土地所有权人支付土地使用金。

2、固定期限+附条件续期。对无资格申请分配宅基地的继受取得主体而言，因继承而获得的宅基地使用权，在固定期限的届满后可以自行选择继续有偿续期或者由本集体经济组织有偿收回。房屋自然毁灭由集体经济组织收回宅基地。但房屋质量和新旧良莠不齐，若继承人为了延长房屋寿命，不断进行加固修整，那么“一户多宅”问题仍然得不到解决。将宅基地使用权的期限固定，比以地上房屋存续期间为限更具可预见性。明确宅基地使用权期限，实行有条件的自动续期。

（五）加强宅基地资格权主体身份的救济。对于宅基地资格权主体身份难以得到司法保护问题，除明确资格权主体身份认定标准外，当资格权人的权利受到侵害时，还必须有相关的途径救济。一方面明确成员和集体经济组织资格认定纠纷属民法的调整对象；另一方面当前我国相关法律虽未对集体成员资格的认定标准做出明确规定，但一些试点地区已经制定和颁布了集体成员资格认定的地方性法规和规章，这同样可以作为法院解决集体成员资格认定纠纷的依据。因此，应将宅基地资格权纠纷纳入法院受案范围并加以审理。在《土地管理法》等相关法律中，应该将集体成员资格认定纠纷纳入到法院的受案范围，也应对资格权的主体及认定标准进行明确规定，以防止农民在资格权纠纷中诉讼无门的困境。