高校财务预算执行绩效管理研究初探——以N 大学为例

◎文/郭 旭 陈 赜 孟 醒 王 旭

随着中共中央、 国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，国家“十四五” 时期重点推进全面深化预算绩效管理改革， 而今全球经济增速放缓， 国家财政收支矛盾依然突出， 宏观财政经济工作面临巨大挑战。 从投入看，国家对高等教育的财政投入不会有太大突破。 从经费监管看，近些年财政部、 教育部相继出台了会议费、培训费、差旅费等一系列管理办法和实施细则，对经费使用提出了严格要求，但高校在不断扩大办学规模和提高办学层次的过程中，仍然面临经费不足和经费使用效率较低的问题，经费短缺是制约高校发展的瓶颈。 因此，加强预算绩效管理成为高校财务管理的核心和关键。

一、高校财务预算管理现状

近几年， 随着国家对高校预算资金投入不断加大，财政部、 教育部也逐步规范中央资金的管理。 党的二十大报告辅导读本 《健全现代预算制度》一文中提到，深化预算绩效管理， 提高绩效评价质量，用好绩效评价结果，形成评价、反馈、整改、提升良性循环。 2021 年3 月，国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），进一步明确要推动预算绩效管理提质增效， 加强重点领域预算绩效管理， 强化引导约束。 2019年12 月，教育部印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）；2011 年3 月，财政部印发了 《财政部关于实行中央级普通高校绩效拨款与项目支出预算执行挂钩办法的通知》（财教 〔2011〕39 号）；同年4 月， 教育部根据财政部的文件精神，发布了《教育部办公厅关于实行部属高校预算与预算执行挂钩办法的通知》（教财厅〔2011〕1 号）。 在预算绩效管理要求不断提高的背景下， 高校的专项资金预算管理仍存在一些问题，具体如下：

（一）科学有效的预算体制不健全

目前很多高校的财务预算管理还仅限于基本面分析， 对相关部门的具体需求进行一个较为粗线条的安排， 执行绩效考核仍缺乏力度和话语权， 虽然一些学校制定了一个基本的预算管理办法， 但和绩效管理挂钩的不多。与此同时，很多学校实施的预算管理里没有充分的体现一个较为科学的衡量体系，因此，这样编制产生的预算计划存在着不够严密精准的问题， 预算管理方式也较为陈旧， 采取的预算编制方法较为传统， 与新时代的发展无法有效地接轨。 高校的预算管理都或多或少的存在着一定的混乱状况， 资金使用率不高， 由于科学完善的预算体系不健全， 一些高校的预算管理较为随意， 某些二级单位争预算、 超预算以及追加预算的现象时有发生。

（二）透明、公开的监督机制不完善

虽然近几年中央对高校的预算公开进行了更加严格规范的管理， 但是高校预算管理仍普遍缺乏一个公开、透明的监督机制。 现行的预算管理体制大多属于较为传统的管理模式， 缺乏更为有效的沟通， 存在着一些上级做好安排， 下级按照安排上报预算的现象， 缺乏对预算中间过程进行公示的环节。预算的编制工作很多时候都是财务工作人员在做， 没有最大化地融入相关职能部门的参与， 同时也缺乏公开透明的信息渠道， 更没有让广大师生快捷有效地了解到资金的去向， 也就无法体现师生们对于学校的主人翁地位。资源配置不合理、浪费资金等问题也会因监督机制的不完善而越发突显。

（三）预算管理尚未与绩效管理有效对接

近年来，党中央、国务院就完善预算绩效管理多次提出了较为明确的要求， 高度重视预算绩效管理工作。《预算法》对预算的编制、审查、执行以及决算等都作了较为明确而具体的规定， 各级财政预算应以“讲求绩效”为基本原则。 社会各界要求财政资金更加注重绩效、 提高绩效的呼声也日益强烈， 随着国家全面推进预算绩效管理， 在预算管理中的绩效考核这一环节就显得尤为重要。而现今的很多高校，在其预算管理中没有充分体现出绩效考核这一内容， 缺乏对于预算执行制定追踪机制，这也就造成了高校财务资金无法实现优化配置， 也无法实现高校资金的高效合理利用。因此，我们要想切实有效地实现一个规范的、 制度化的以及常态的预算绩效管理， 就应该在预算编制、执行、监督的整个过程中，将讲求绩效的理念贯穿并有机融合。同时，有效的绩效管理也可以建立更为科学的预算评估体系， 为来年的预算编制提供更为精准的依据， 而预算编制与执行也将会更加符合预算绩效管理， 二者相得益彰，相辅相成。

（四）赤字预算现象较为明显

在高校财务预算管理中普遍存在着赤字预算的现象。 而《高等学校财务管理》制度中对高校的赤字预算有着较为明确的规定， 规定要求高校在编制预算时应量入为出，不允许编制赤字预算，正是由于这一规定的限制，导致很多学校在进行实际账务操作时， 对二级部门的贷款通过暂付款的形式进行挂账， 然后再通过预算收入对贷款支出逐步化解。 再加上近些年很多高校纷纷进行规模较大的基础设施建设，造成较多的学校负债， 以至于影响了学校正常开支。 虽然教育部、 财政部针对这一问题， 对高校的贷款等方面制定了较为严格的审批制度，缓和了这一问题的矛盾，但还没有彻底解决问题。因此，高校财务管理者应重点研究对赤字预算采取有效管理和控制。

（五）项目支出预算管理的问题

近年来， 部门预算管理的内外部环境发生了重大变化， 与改革发展的新形势相比， 项目支出预算管理还存在一些与内外部环境变化不相适应的地方，主要表现在：与政府宏观政策联系不紧密，缺少前瞻性；衔接不够，存在交叉重叠现象； 缺乏科学合理的立项和分类标准，项目数量多但重点不突出；预算决策机制不完善， 重分轻管现象较为普遍； 项目库建设滞后， 在预算编制中的作用发挥不充分； 预算评审和绩效管理需要加强， 预算透明度有待提高等。

二、预算绩效管理的内涵

预算绩效管理主要是指将预算编制的全过程纳入到绩效管理中去，在预算编制、执行、 监督的各个环节中有机地融入绩效管理， 强化预算管理的责任与效率， 以预算为绩效管理的对象， 以绩效管理为导向。虽然在20 世纪早期就已经有人提出过将资源和绩效有机地联系起来，不过至今，对于预算绩效管理还没有一个公认的标准定义。对于预算绩效的理解，学术界也是仁者见仁智者见智，往往将结果预算、绩效拨款以及绩效预算等相联系，同时也将这些词汇引入到预算管理、编制的过程。 可是，对于绩效信息引入到预算编制形成整个过程中的哪个阶段、 什么类型的绩效信息需要引入、并且这种绩效信息管理对于最终的资源分配能够起到多大的影响作用等问题，都没有形成一个共识。 早在预算绩效管理之前，学术界争论最多的是绩效预算，而绩效预算在美国官方文件中定义为：绩效预算是一种以绩效目标为导向的预算，它要明确所申请的拨款应实现何种目的，需要拨付多少资金以保证绩效目标的实现，当工作完成后通过何种量化的指标来对项目实施的具体情况进行有效的衡量。 通过对美国官方文件的绩效预算定义进行分析， 我们不难看出，绩效预算是一种具有计划、评价以及反馈功能的预算系统， 其重心在于预算上，而预算绩效强调的是将预算系统纳入到绩效管理中去， 最终的落脚点在绩效上。 所以时至今日，预算绩效与绩效预算往往容易成为学术界混淆的概念，而笔者认为，预算绩效与绩效预算也绝非二元对立的。

通过对预算绩效和绩效预算的文献梳理及笔者的思考， 在本文中将预算绩效管理定义为： 将绩效管理理念融入到预算管理中去， 形成对预算的编制、 执行和监督的动态绩效管理模式。 这种模式有效地将预算管理的事前、 事中和事后的各个环节纳入绩效管理中去， 以形成对预算管理的监控、 评价和结果应用的“闭环管理”。

三、N 学校预算绩效管理初探

自2015 年以来，教育部取消了“985 工程”项目，继续实施 “中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”“中央高校教育教学改革专项资金”“中央高校基本科研业务费”“中央高校改善基本办学条件专项资金”等重点项目。为了有效推动N 学校预算绩效管理的深化改革， 保证学校预算资金执行符合国家“十四五”规划的新发展观， 本文结合2020 年N 学校颁布的预算绩效管理办法， 提出如下几方面措施：

（一）加强组织领导

学校成立预算绩效管理工作领导小组， 由主要校领导担任组长，实行席位制，成员单位包括战略发展部、“双一流”建设办公室、学校办公室、财务处、人事处、审计处、组织部等相关部门。 领导小组可根据需要指定校内其他单位或邀请专家参与工作。领导小组下设办公室， 办公室设在财务处。

（二）建立健全绩效预算管理责任制

领导小组统筹全校预算绩效管理工作， 对全校预算绩效管理负责， 主要负责审议相关制度、领导事前评估、审议全局目标、 审议绩效评估结果等。 各主管部门按照预算管理职责具体实施预算绩效管理， 对各部门所辖领域的预算绩效负责， 主要负责指导、 审核各单位报送的绩效目标等绩效管理内容，开展绩效评估， 编制归口管理预算项目绩效目标， 建立和完善绩效评价指标， 监控绩效运行， 按要求开展绩效评价并形成评价报告等。 各学院是本单位预算绩效管理的实施主体和责任主体，各单位主要负责人对本单位预算绩效负责， 项目负责人对项目预算绩效负责。 这样形成领导班子整体掌舵、 主管部门分职责管控、 各执行单位具体执行的“三级”预算绩效管理体系，与此同时，财务处负责预算绩效的整体协调工作、 审计处负责预算绩效管理的监督工作， 形成有效的协调与监督， 确保预算绩效管理的全面实施。

（三）建立事前绩效评估机制

归口管理部门应结合预算评审等工作， 对新增大额预算申请开展事前绩效评估，重点评估立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、 筹资合规性等。 纳入绩效评估的大额预算应包括年度新增的大额预算项目需求、 上年预算项目本年出现大额增量需求等情况。 大额标准暂按学校大额资金管理规定执行， 领导小组可视情况调整纳入绩效评估的项目和大额标准。 新增大额预算绩效评估结果经领导小组审议通过后， 项目可纳入学校项目库， 绩效评估结果作为预算安排的重要参考依据。 未按要求开展事前绩效评估或者绩效评估结果差的项目不得纳入项目库， 不得列入中期财务规划和年度预算。

（四）建立有效绩效目标管理机制

绩效目标按照对象划分，分为学校整体绩效目标、二级单位整体绩效目标和项目绩效目标。 绩效目标按照“谁申请资金， 谁设定目标”的原则， 由各单位在编制预算时设定。其中：战略发展部负责编制学校整体绩效目标； 归口管理部门负责审核各单位申报的项目绩效目标， 编制归口管理的项目绩效目标； 二级单位负责编制本单位整体绩效目标及申报校级预算项目绩效目标，逐步实施和完善二级单位预算绩效目标管理。 归口管理部门编制绩效目标征得各自分管校领导同意后， 经财务处提交领导小组审议。 领导小组根据学校事业规划、 年度计划、学校财力等情况，确定学校整体绩效目标和校级预算项目绩效目标， 纳入学校预算建议方案。

（五）建立绩效运行监控机制

在预算执行过程中，财务处、归口管理部门、二级单位根据职责， 对绩效目标实现程度和预算资金执行进度开展“双监控”，发现问题及时纠正， 确保绩效目标如期保质保量实现。其中，项目实施周期为1 年的， 至少在年中开展一次绩效监控， 由各归口管理部门具体组织实施。 绩效监控的主要内容包括：绩效目标完成情况，预计绩效指标、 项目效果的完成进度及趋势； 预算资金执行情况， 包括收入预算实现情况、 支出预算执行情况及预计结转结余情况等， 必要时可对其他相关管理情况进行延伸监控。 归口管理部门对绩效监控中发现的预算执行进度慢、 绩效目标执行偏差等问题， 应及时反馈督促相关单位采取措施予以纠正；对于问题严重或者整改不到位的，应报告领导小组，采取暂缓或者停止预算拨款等措施，确保预算资金安全高效，促进绩效目标实现。

（六）建立绩效评价管理机制

学校按照教育部要求，通过自评、外部评价等方式，定期对预算执行情况、 项目实施效果和单位整体绩效情况开展绩效评价。 归口管理部门、 二级单位按要求具体实施预算绩效自评工作，主要对项目绩效目标完成情况及预算执行情况进行评价，并形成自评报告。其中，未完成绩效目标或严重偏离绩效目标的，要分析原因，提出整改措施， 针对绩效评价发现的问题及时反馈相关单位和项目负责人， 建立相关单位与项目负责人联动责任制，按要求及时地、 逐项地落实整改。

（七）建立评价结果应用机制

绩效评价结果作为安排预算、 完善政策和改进管理的重要依据，原则上，对绩效好的项目优先保障， 对绩效一般的项目督促改进， 对交叉重复、 碎片化的项目予以调整， 对低效无效的项目调减预算或暂缓安排。 组织部门、人事部门、各单位应将预算绩效评价结果纳入单位人员和绩效考核体系， 作为人员选用、 业绩考核的重要参考， 充分调动教职工干事创业的积极性。