天津高质量发展视角下城市更新投融资模式研究

◎文/胡晓莹 杨 博 岳 琳 高淑玲 李海泉 李嘉垚

一、城市更新投融资理论

目前， 我国尚没有城市更新的明确定义。 根据各地出台的城市更新办法及相关规定， 城市更新是指将城市中不适应现代化城市发展和居民生活需求的地区作必要的、 有计划的修缮、 改建活动。 20 世纪以来，随着我国经济快速发展， 城市更新行动也在不断加快进程， 多种经济因素如城镇化、 住房供应等不断制约和推动着城市发展的同时， 也逐渐成为我国开展新一轮城市更新行动的源动力。

（一）国外城市更新投融资理论

1.美国税收增量融资模式（TIF）

税收增量融资模式（简称TIF） 是指借助存量土地产生的收益实施政府性公共项目，提供资金支持。 该模式优势在于：在基本保持原有地方政府税收体制不变的前提下，完成投融资活动，赋予地方政府自主权和灵活性，有效完善公私合作机制，降低社会资本承担的风险。

2.美国社区发展拨款计划（CDBG）

社区发展拨款计划 （简称CDBG） 的主要内容是为了解决贫困问题， 促进社区发展而实施的保障性住房建设和城市基础设施建设。 受资助的州或地方政府拥有对资金分配和使用的更大自主权。 目前，CDBG 已经成为全美的政府资助体系， 并逐渐成为建设贫困人群保障性住房的主要资金来源。

3.日本住宅公团制度

日本住宅公团制度主要是通过设立都市再生机构，在基础设施建设项目、 高密度街区治理整顿项目实施过程中，与民间企业、地方公共团体合作， 一同推进城市建设。 公团住宅制度的建设资金来源，除了财政支持外，主要是以期限较长的银行信贷、住宅债券为主，其他方式还包括保险、信托等。

（二）国内城市更新投融资模式

1.地方政府利用财政基金直接投资

对于具备良好的财政基础的地方政府， 针对非营利性项目的建设与维护， 将其纳入政府投资预算体系，按照相关政府投资要求进行投资， 建设资金来源主要为政府财政直接出资。

2.地方政府配套资金同时发行城市更新专项债

以政府为主导， 政府配套部分资金， 其余缺口资金发行专项债。

3.地方政府授权地方国企为主体进行投融资

该方式主要由地方政府授权的地方国企作为运营主体， 通过银行贷款或资本市场融资的方式获得城市更新的建设资金。

4.“投资人+EPC”模式

该模式是由地方政府授权的地方国企作为城市更新业主方， 与合作方按照比例成立项目公司， 以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方， 并由地方国资与项目公司签订开发投资协议。 该模式下投资项目资本金全部来源于股东出资， 其他资金来源主要为市场化融资。

5.政府和社会资本合作模式（PPP 模式）

PPP 项目的回报机制有政府付费、 使用者付费和可行性缺口补助三种方式。

二、面向高质量发展的天津城市更新投融资模式研究

（一）天津市城市更新进展

自2019年以来，天津市陆续出台多项城市更新政策， 指导天津市城市更新。目前天津市确定了天津城市基础设施建设投资集团和天津泰达投资控股有限公司两个城市更新实施主体。 通过对现有政策的梳理，天津市城市更新特别是滨海新区创新突破点较多，例如：改变传统的利用政府财政资金开展房屋征收模式，利用社会资本完成房屋拆迁补偿；改变传统的由政府主导的规划编制模式，充分发挥规划第一生产力和土地最大生产要素作用；改变传统的土地招拍挂方式，通过协议方式将经营性土地出让给实施主体，实现土地招拍挂环节前移；改变传统土地出让单一竞地价模式，采取多条件综合比选的方式。

（二）天津城市更新投融资模式选择

目前比较常见的投融资模式主要分为四大类， 以政府授权平台公司形式较多（见表1）。

三、应用案例

（一）地方政府授权国企类： 河西区红旗西里城市更新项目

河西区红旗西里位于河西区天津市文化中心标志区，项目现状多为2000 年以前的老旧小区， 公共服务设施存在短板， 社区商业品质低端，道路通达性不足，现状条件与周边发展环境反差较大。 项目实施后能够有效改善人居环境，改善民生福祉，促进产业转型升级， 实现存量空间资源提质增效， 提升城市活力。 项目实施符合国家和天津市战略发展要求，建设方案、投资规模合理，建设资金来源有保障。

河西区人民政府授权天津市河西城市基础设施投资有限公司（以下简称“河西城投”）作为河西区红旗西里项目的实施主体，2022 年9月， 顺利完成政策性开发性金融工具的申报工作， 已与国家开发银行天津市分行签订贷款合同，资金额度4000万元，期限36 个月，目前此项基金已投入使用；2022 年10 月， 顺利完成项目3.2 亿元银行贷款审批， 中国银行已下达批复，期限12 年。

河西区红旗西里城市更新项目融资流程见图1。

（二）“战投联合体+EPC”类： 南开区西营门城市更新项目

南开区西营门片区城市更新项目总占地面积151.8公顷， 总建筑面积约158.3万平方米，涉及4.5 万居民。其中老旧工业厂区总用地面积约53 公顷，总建筑面积约46.4 万平方米；老旧小区片区总用地面积约100 公顷，总建筑面积约111.1 万平方米，为1976 年地震后新建的14 片居住区之一的长江道居住区，是作为西营门工业区生活配套建设实施的， 现状包括嘉陵北里、嘉陵南里等共22 个老旧小区； 老旧房屋片区总用地面积2 公顷， 总建筑面积0.8 万平方米， 包括南开区亟待解决的非成套老旧房屋片区城中村北草坝棚户区等。项目的实施，一方面提升项目区域形象， 产生了巨大的经济效益和社会效益。 另一方面也促进南开区在城市进程中走上一条高质量发展路线， 有效吸引高质量人才和潜在人流量， 促进产业规模提升，提高政府税收收入，提升南开区整体发展速度，具有深远的综合效益。

本项目中， 南开区人民政府委托天津市南开城市建设投资有限公司（以下简称“南开城投”） 与中交第二公路工程局有限公司 （以下简称“中交二公局”）成立SPV公司，由SPV 公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理。

南开区西营门城市更新项目融资流程见图2。

图2 西营门城市更新项目融资流程图

四、政策建议

目前， 对于我国城市更新的进程来说， 市场与政府充分发挥各自优势的同时进行深度合作， 大部分城市更新项目均表现出短期效益有限但长期回报较为稳定的特点，因此，需要在投融资模式上发挥新意， 预计未来城市更新将以政府引导、 市场为主的融资方式不断推进，为此， 根据天津市相关政策及城市更新现状， 提出以下三点建议。

（一）积极调动市场资源

根据城市更新项目的不同类别选择适合的融资模式， 解决不同项目融资难的问题。 借助市场力量开展城市更新活动。 支持运营模式从重资产向轻资产转变，如长期租赁型、基金持有型，并辅以税收、 上市交易等政策配套措施。

（二）积极转变思想

支持以有机更新为主的城市更新模式，在“投资—建设—运营”等环节，针对不同融资需求选择不同的融资方式， 为项目提供全生命周期的支持。

（三）支持多种融资方式

积极引导社会资本力量的共同参与， 在现有的融资方式的基础上， 运用好地方政府专项债、 中央预算内资金、 金融机构贷款等资金筹措方式， 同时积极探索城市更新基金等创新性融资方式， 引导市场力量更多地参与到城市更新的建设中。