实务视角下轻罪治理体系的建设与完善

周 罡，冯 君

（湖北省武汉市东西湖区人民检察院，湖北 武汉 430040）

党的二十大报告指出：紧紧围绕社会主要矛盾推进各项工作，不断丰富和发展人类文明新形态。党的十八大以来，我国社会发展进入新阶段，人民生活全方位改善，形成了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面。在此基础上，人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面产生新需求，社会主要矛盾发生深刻变革。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，强调：“新时代的社会主要矛盾变化是关系全局的历史性变化”。[1]社会主要矛盾转化带来的影响是全面且深远的，在刑事治理层面开启了轻罪治理的时代变革。轻罪治理意味着社会矛盾的缓和、民意的高度发展，也意味着社会管理的精细化。

一、现象：社会主要矛盾转化下刑事治理向轻罪治理纵深发展

权利永远不能超出社会的经济结构及由经济结构所制约的社会文化发展。[2]在社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的进程中，伴随社会的长治久安，刑事治理逐渐走向轻罪治理深水区。

（一）犯罪结构出现轻罪化、轻刑化特征

“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。经济发展带来的时代红利，使全民物质生活水平得到极大提升，重大刑事犯罪在刑事犯罪中占比逐年下降；社会生产关系的多元化、复杂化转化，也推动了犯罪类型的结构性转化，轻罪、新型犯罪在犯罪结构中占比呈递增趋势。我国犯罪结构逐步呈现“重罪犯罪比例下降，轻罪犯罪比例上升”及“重刑罚比例下降，轻刑罚比例上升”的结构性变化。

1.重罪比例下降，轻罪比例上升

近年来，我国犯罪结构呈现以人类基本需求为主要侵害对象的严重暴力犯罪的数量和占比逐年下降，而以新型社会关系为侵害对象的轻微犯罪及新类型犯罪占比逐步上升的突出特征。[3]如图1所示，根据中国法律年鉴，1999 年至2019 年二十年间故意杀人罪、抢劫罪、强奸罪占刑事立案数比例由11.8%逐年下降至1.2%。同时，新类型犯罪呈大幅上升趋势，危险驾驶罪取代盗窃罪成为刑事追究第一犯罪，扰乱市场秩序犯罪增长19.4 倍，生产、销售伪劣商品犯罪增长34.6 倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6 倍。[4]

图1 1999-2019 年故意杀人、抢劫、抢劫犯罪立案数变化图

2.重刑比例下降，轻刑比例上升

根据最高人民检察院公布数据，1999 年至2019 年二十年间我国判处三年以上有期徒刑刑罚比例，从45.4%逐步下降至21.3%。（见图2）其中，2017 年至2019 年期间，定罪判决（含免于刑事处罚判决）判处一年以下有期徒刑、缓刑、拘役、管制、单处附加刑及免于刑事处罚的人数占据生效判决人数总数的60%以上。[5]

图2 1999-2019 年判处三年有期徒刑以上刑罚比例变化图

有学者将上述变化总结为“双升双降”犯罪结构变化。[6]“双升双降”犯罪结构变化，既反映了我国社会治安形势持续好转，人民群众对社会发展内涵有新期待。同时，也构成了我国轻罪治理庞大的治理基数。

（二）刑事立法呈现轻罪立法趋势

为适应人民群众日益增长的民主、法治期待与要求，伴随我国国家治理体系与治理能力现代化的推进，我国刑事立法逐步呈现积极的立法态势，刑法犯罪门槛降低，犯罪圈层扩大，具有轻罪立法的突出特点。

我国早期刑法具有小而重的特点，1979 年《刑法》129 个罪名大部分是重罪，具有“轻重并进，重罪为主”的突出特征，轻罪制度并未成为立法主线。早期理论界对轻罪立法的研究多集中于比较法学关于国外违警罪、轻罪、重罪体系的讨论。[7]随着中国特色社会主义法治建设的不断完善，尤其是劳动教养制度废止后，我国轻罪立法问题逐步提上日程，二十世纪以来以轻罪立法为主要表征的刑事立法进入我国法治建设快车道。1998 年至2020 年二十余年间，全国人大常委会先后通过1 个单行刑法，11 个《刑法修正案》对1997 年《刑法》进行修正，新增罪名70 余个，近80%的新增罪名集中于法定最低刑为三年有期徒刑以下轻罪，并取消了22 个罪名的死刑。

以犯罪化为核心的刑事立法作为“增设新罪的观念”的体现已然成为历次刑法修正的基本特征，以防范风险为核心的积极刑事立法观已经在立法实践中鲜明地展示。[8]值得一提的是，从国际上看，当今世界上一些国家在最近20 年来也大多倾向于采取积极的刑事立法观，使得刑法逐步从法益保护为主且保障自由转向兼顾社会防卫功能的法律策略。[9]轻罪立法一方面进一步催化了我国犯罪结构“双升双降”结构性转化趋势，扩大了我国轻罪治理基数；另一方面积极立法态势下犯罪圈层的扩大，也构成了我国轻罪治理重要的立法背景。

（三）刑事司法政策为轻罪治理提供的政策支持

为实现打击犯罪和保障人权的统一，最大限度地减少社会对立面，2000 以来我国刑事司法政策也作出积极调整。从“严打”到“宽严相济”、“少捕慎诉慎押”，我国刑事司法政策对轻罪的打击力度趋于和缓。

2006 年，随着严打斗争的持续进行，严打本身的边际效应也在递减，基于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明考量，为最大限度地增加社会和谐因素，减少社会不和谐因素，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，调整并实行宽严相济的刑事司法政策，提出对犯罪分子应区别对待，当宽则宽，该严则严。其后，最高人民检察院、最高人民法院相继发布指导意见对上述刑事司法政策予以落实。2021 年4 月，最高人民检察院在宽严相济刑事司法政策的基础上，基于当前犯罪结构变化，进一步提出少捕慎诉慎押刑事司法理念。同月，少捕慎诉慎押刑事司法政策被列入中央全面依法治国委员会2021 年工作要点。少捕慎诉慎押刑事司法政策是对宽严相济刑事司法政策的再落实和具体展开，是社会治理新常态下，对司法价值的客观回归。

系统提出少捕慎诉慎押刑事司法政策前，我国司法实务对轻、重罪的打击力度区分不足，“构罪即捕”、“构罪即诉”司法惯性长期存在。以未决羁押率为例，依据2016 年11 月底的数据统计，全球未决羁押占比（未决羁押占10 万人数）为33，其中亚洲国家未决羁押占比（未决羁押占10 万人数）为32。[10]但2020 年以前，我国未决羁押占10 万人数总体保持在50 以上，逮捕占有罪判决总人数50%以上，这与我国轻罪判决（三年有期徒刑以下刑罚）占比近80%，微罪判决（一年有期徒刑以下刑罚）占比超60%的犯罪结构不相适应，也与羁押的必要性原则相背离。（表1）

表1 2008-2020 年未决羁押情况①2020 年有罪判决人数千位数后为约数。起诉、批准逮捕数据来源于历年最高人民检察院工作报告、2021 最高人民法院工作报告，全国人口数来源于国家统计局发布的历年中国统计年鉴及第七次人口普查数据。

少捕慎诉慎押刑事司法政策提出后，我国诉前羁押率从2018 年的54.9%降至2022 年的26.7%，下降28.2 个百分点；我国不捕率从22.1%升至43.4%，提升21.3 个百分点；不诉率从2018 年的7.7%升至2018 年的26.3%，提升18.6 个百分点；同时，2022 年公安机关对不捕不诉提出复议复核、当事人提出申诉比2018 年分别下降63.2%和25%。[11]

宽严相继刑事司法政策、少捕慎诉慎押刑事司法政策的作出，顺应了我国犯罪结构变化的总体态势，符合社会主要矛盾转化中的犯罪治理需求和我国打击犯罪和保障人权并重的刑事司法价值取向，有利于缓和社会矛盾及促进社会和谐稳定，为我国轻罪治理建设提供了有力的政策指导和理念支持。

（四）民意基础呈现轻罪、重罪区分治理的积极转变

近年来，随着人民群众对法治期待的日益提升，民意基础也呈现轻罪、重罪区别对待的积极变化。如：陆勇涉嫌“妨害信用卡管理”和“销售假药”一案不构成犯罪不起诉决定的作出，得到社会广泛认可。2022 年6 月，白水检刑不诉[2022]27 号不起诉决定书对父亲殴打猥亵其女儿一案（故意伤害致人轻伤）作出相对不起诉决定，一度冲上各大网站热搜，取得人民群众广泛赞同。又如因野生国家保护动物毁坏农田，农户对其进行抓捕的非法狩猎案，或初犯、偶犯，造成损失不大的非法捕捞水产品案，民众并不倾向认为对农户或者单次捕捞者当处以刑罚。

总体而言，当下民众并未必然地将违法犯罪与罪大恶极划上等号，而是更多考虑犯罪动机、缘由，犯罪的情、理、法，倾向于对不同恶性程度犯罪作出不同处遇。法律不能脱离其社会基础，民众在朴素正义观驱使下，对轻罪治理，尤其是轻、重罪相区分治理的诉求日益强烈，也厚植了我国轻罪治理的社会根基。

刑罚世轻世重，惟齐非齐。随着社会主义现代化事业和法治国家建设的不断推进，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，需要刑法加以保护的新法益不断涌现，犯罪治理法治化的需求，特别是程序正义的需求不断提高。如今人民群众对良善司法的期望值上升，更高水平的公平正义成为群众的新期待，常态治理、依法治理成为首选。在社会主要矛盾不断演进和发展的时代背景下，我国轻罪治理需求日趋旺盛，刑事治理逐渐走向轻罪治理深水区，有学者提出我国已进入轻罪时代。[12]

二、实质：良法善治，践行轻罪治理的必要性分析

习近平总书记在中央政法会议的讲话中要求：“深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”。[13]构建与轻罪时代相适应，与重罪相区分的轻罪治理体系，是顺应社会发展和人民需求，实现刑事治理的精细化、现代化的必然选择。

（一）传承明德慎刑、恤刑的法制思想的必然路径

习近平总书记指出：“中华法系凝聚了中华民族的精神和智慧，有很多优秀的思想和理念值得我们传承……德主刑辅、明德慎刑的慎刑思想……保护鳏寡孤独、老幼妇残的恤刑原则，等等，都彰显了中华优秀传统法律文化的智慧。”[14]

我国古代法制思想尊崇德主刑辅、明德慎刑，注重道德教化，以德治为尚，并不片面强调刑罚的惩戒作用。尤其在社会发展进入稳定期后，更倾向适用更为宽宥的法律制度。如西汉文景两朝的“约法省刑”、东汉初年的“祥刑慎罚，明察单辞”、明宣宗的仁治和恤政[15]等。重刑主义倾向并不能有效遏制犯罪，过于重申重刑化只会导致犯罪侵害之间没有区分，且让民众的法律情感迟钝化。

以宽严相济、少捕慎诉慎押为重要内涵的轻罪治理体系，契合了我国传统明德慎刑、恤刑法制思想，体现了对民众权益的重视，有利于缓和社会矛盾，减少社会对立，是新时代“以人为本”思想的重要体现。

（二）践行以人民为中心理念的必然要求

习近平总书记提出：“坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”新时代，全面依法治国，建设法治中国必须“积极回应人民群众新要求新期待。”

新时期，社会关系迭代，新型犯罪涌现，人民群众对个人权益保护意识更加高涨，中国特色社会主义法律体系必须肩负起“以人民为中心”的重任，及时解决民生问题，切实保障公民合法权益。完善轻罪治理，是当下我国刑事治理在“以人民为中心”发展理念指导下的必然选择，有利于违法犯罪的妥善处理和刑法社会保障功能的实现。①轻罪入刑能有效防止司法冲动，确保司法人员严守罪刑法定原则的底线，避免被告人以刑法缺漏而遭遇“软性替代解释”，进而被处以过重处罚，从本质上说轻罪立法也是解决轻罪的妥当处理问题。参见周光权：《论通过增设轻罪实现妥当的处罚——积极刑法立法观的再阐释》，载《比较法研究》2020 年第6 期，第49 页。2008 年以来，我国刑事立法相继作出刑法修正案（八）、（九）、（十）、（十一），刑事司法相继印发《最高人民法院关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部〈关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见〉》等，将刑事治理的触角延伸到人民群众最为关切的“头顶、脚下、舌尖等安全”，呼应了人民群众的呼声，回应了社会的重大关切，取得了政治效果、法律效果、社会效果的统一。“以人民为中心”是我党的执政之基、力量之源，是我国践行轻罪治理最有力的注脚。

（三）推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择

刑事治理是国家治理体系与治理能力在刑事领域的具体体现，刑事治理能力现代化是中国特色社会主义现代化事业的有机组成部分。[16]当前，我国轻罪判决人数占判决总人数80%，微罪判决人数超判决总人数60%，轻、微犯罪构成了我国犯罪结构的庞大基数。区别处于占比少、恶性重的严重恶性犯罪，轻、微犯罪主观恶性较小，社会危害性不大，罪责较轻，再犯可能性较低，无论从刑事策略和犯罪打击的必要性分析，都无法和严重恶性犯罪等量齐观。均一的严厉打击态势，将导致“泛刑罚主义”，不利于实现罪刑均衡和实质的公平正义，也将加剧社会对立，不利于社会整体和谐稳定。

新时期，轻罪治理必须避免实质的“重刑主义”。此一方面要求严格贯彻落实“宽严相济刑事政策”、“少捕慎诉慎押刑事司法政策”，做到根据犯罪具体情况区别对待，该宽则宽，当严则严，罚当其罪。另一方面，强调“治罪”和“治理”并重，在国家治理体系和治理能力现代化中积极推进轻罪治理现代化建设，以统筹司法与社会综合治理形成合力，构建全方位的治理体系，从诉源治理、矛盾调解、非刑罚性处置措施、社区矫正等层面完善轻罪治理的路径选择，以实现社会的精细化管理，做到打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面。此种意义而言，轻罪治理也是我国推进国家治理体系和治理能力现代化在刑事治理层面的必然选择。

三、症结：当前我国轻罪治理体系建设中存在的问题

近年来，我国法治建设取得长足发展。在轻罪治理领域，历经刑法及刑事诉讼法修正，《中华人民共和国社区矫正法》、《中华人民共和国法律援助法》等法律法规的不断完善，已基本形成以羁押必要性审查制度、酌定不起诉及附条件不起诉制度、认罪认罚及速裁程序、社区矫正制度等为代表的中国特色社会主义轻罪治理基础体系构建，满足了轻罪治理的基本要求。

但伴随轻罪治理走向纵深，其制度建设亦有完善必要。研究域外治理经验，有助于我们开拓视野，扬长避短。尤其在轻罪治理领域，俄罗斯、德国、法国等国此前已有一些先行立法实践和先驱实务做法，可为我们辩证地引证和借鉴。此部分内容将结合我国司法实践，以比较法的视角展开论述。

（一）轻罪标准有待明确

俄罗斯、德国、法国、意大利等国多以刑法明文规定形式对轻罪的概念进行界定。俄罗斯刑法规定，轻罪是指最高刑罚不超过2 年剥夺自由的行为。德国刑法规定，重罪是指最低以1 年或者1 年以上的自由刑相威吓的违法行为，轻罪是指最低以更轻微的自由刑或者以罚金刑相威吓的违法行为。法国刑法规定，当犯罪当处“矫正刑”刑罚时，也就是科处最高刑为10 年监禁，罚金至少为2.5万法郎刑罚时，为轻罪；如果特别法条规定，除累犯之情形外，对某一犯罪仅可处不超过1 万法郎的罚金，则是违警罪。意大利刑法相关规定为违警罪，其法定刑为拘役或者罚款。[17]

目前，我国法律尚未明文规定轻罪标准。广泛认可的轻罪划分标准有二：1.理论界倾向认为重罪的起刑点为五年有期徒刑；2.实务界倾向认为三年有期徒刑以下为轻罪判定标准。[18]实务较理论向前跨越了一步，更符合我国犯罪结构变化实际。但上述标准始终未上升为法律明文规定，导致轻罪的外延和内涵并不明晰。比如三年以下有期徒刑是指法定刑，还是裁量刑；是否基于法益保护，存在例外规定等。

缺乏法律明文规定，不利于司法裁量和司法尺度的统一，也不利于民众对不同犯罪恶性感知，易造成民意和司法的割裂，影响司法权威和人民群众对司法的满意度。如：部分司法者认为强奸罪属于重罪，应当审慎适用相对不起诉措施；部分司法者认为在取得被害人赔偿谅解且有自首等量刑情节下，强奸罪的预估量刑可以达到三年有期徒刑以下，对于强奸罪也可以适用轻罪的处遇措施。又如：一方面基于朴素的正义观，民众更容易对非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪等行为本身具有一定历史沿袭的法定犯作出出罪的判断；但另一方面，对于危险驾驶罪等伴随新历史时期出现的法定犯，民众又倾向认为既然法律规定该类行为构成犯罪，就应当处以刑事处罚，倾向于限制对该类犯罪适用起诉裁量。然而，部分血液乙醇浓度不高的酒驾型危险驾驶犯罪的社会危险性并非必然大于对珍稀动物造成实质伤害的非法捕捞水产品犯罪及非法狩猎犯罪，故而司法实务上前者会更容易形成轻罪处理意见。

（二）实体法上，轻重分离的实体法规定有待完善

实体法上，俄罗斯、德国、法国、意大利等国基于轻、重罪不同，在实体法的适用上也有所区别。如：对未遂犯的处理，法国刑法、德国刑法同时规定，重罪的未遂均应受到刑罚处罚，轻罪的未遂仅在法定情形下才受处罚。同时，德国刑法进一步规定，教唆未遂和其他一些处在参加犯罪之前阶段的情形，在重罪时应当受到刑罚处罚，但是在轻罪时一般不会受到刑罚处罚。[19][20]在犯罪故意上，意大利刑法规定，重罪只能由故意构成，违警罪无论故意、过失均能构成；俄罗斯刑法规定，轻罪、中等严重犯罪和严重犯罪，故意和过失均可构成，特别严重的犯罪只有故意才能构成等。同时，俄罗斯刑法在犯罪未完成形态、共犯、时效、前科消灭、假释及执行机构等方面都与其犯罪划分密切相关。[21]

目前我国类似规定主要表现为追诉时效上的差异化规定、未成年人刑事责任能力的划分及无限防卫权的限定等，在共同犯罪、未遂及过失犯罪等范畴缺乏明晰的区分化规则。比较典型的实体法之问是：醉驾型危险驾驶罪的未遂和共犯是否构罪问题。如：在车上为醉驾人员提供导航服务的人是否构成危险驾驶罪共犯，是否需要处罚等问题。根据罪责刑相适应原则，和打击刑事犯罪的限度要求，此种情形不具有纳入犯罪评价的必要性。但根据现行法律，又缺乏将其排除于犯罪评价外的规定。

（三）程序法上，轻罪治理程序性规定的操作性有待强化

《中华人民共和国刑事诉讼法》分别于1996 年、2012 年、2018 年历经三次修正，通过对逮捕的条件、延长侦查羁押期限的限制，增设捕后羁押必要性审查等制度建设，完成了轻、重分离刑事诉讼制度的总体建设。但部分法律规定表述的操作性有待强化，难以形成量化的评判标准，不适应轻罪治理的时代变革，限制了制度落实的刚性。直接导致了现阶段轻罪治理司法实务中反复提及的难题：未决羁押强制措施的社会危险性的裁量标准应如何把握？相对不起诉犯罪情节轻微应如何评定？

对比域外经验，以羁押必要性的评定标准为例：单从《刑事诉讼法》条文规定来看，我国羁押必要性评定标准与德国评定标准具有内在逻辑的一致性。德国《刑事诉讼法》第一百一十二条及以下各条规定的未决羁押的实质要件为：（1）犯罪嫌疑人有重大的犯罪嫌疑；且（2）至少有一项羁押理由，以及（3）适用未决羁押符合比例原则。羁押的理由包括：（1）存在犯罪嫌疑人逃匿的事实；（2）犯罪嫌疑人存在逃匿的风险；（3）具有干扰证据的重大嫌疑；（4）涉嫌第一百一十二条第三款列明的特别严重的罪行；（5）具有重复或者持续犯罪的风险。与我国《刑事诉讼法》第八十一条第一款的规定在逻辑上具有一致性。但德国刑事诉讼法在上述条文外，又进一步以一百一十三条对较轻犯罪行为的未决羁押予以了限制，规定对较轻的犯罪行为（预计判处6 个月以下自由刑或180 日以下的日额度罚金刑），不允许鉴于干扰证据的可能对犯罪嫌疑人做出未决羁押的决定。同时，对逃匿事实和逃匿风险的评定给出更为明确的操作指引，即要求其已经逃匿过程序或者已做逃匿准备，且在德国无固定住所或者不能证明其身份。[22]对我国深化未决羁押改革具有借鉴意义。

（四）轻罪治理与国家治理和社会治理的融合有待深化

近年来，各国在保持司法独立的基础上，也积极推进司法履职纳入城市社会治理体系建设，并不断推动专业化社会力量参与刑事治理过程，以完善刑事治理路径，此在检察履职中表现得尤为突出。

例如，法国检察官通过与地方安全和犯罪预防委员会（CLSPD），地区行动组（GIR）、平等就业委员会（COPEC）等机构合作，将刑事诉讼工作与地方公共安全政策以及针对不同违法犯罪的处理（非法劳工、歧视、走私）有效结合，提出适当的刑事应对措施回应当地需求。[23]这种超出司法程序或者层级关系固有地位的参与性表现，不仅标志着检察机关管理模式的转变，更是前所未有的实现司法公正的方式。[24]又如法国的刑事调解程序，[25]德国刑事诉讼法第153a 附条件撤销指控规定的对被告人附加的条件与指令[26]等，是专业化社会力量介入刑事治理的典型范例。前者在检察裁量作出前，通过刑事调解员或者检察官的代理人的介入处理发挥公诉替代程序作用；后者在检察裁量作出后，通过向国家或慈善组织缴纳罚款、社区服务等方式发挥非刑罚替代处罚措施作用。

当前，我国也积极推进并完善了听证、人民监督员、诉前调、检察建议、司法建议等制度，强化了司法履职与国家治理及社会治理的融合。但在轻罪治理领域，这一融合仍有待深化，社会力量在司法活动中的参与度尤有不足，制约着轻罪治理效能。例如：

1.诉前社会调解介入不足，带来的“逮捕、起诉筹码化”问题

“逮捕、起诉筹码化”指“逮捕”、“起诉”功能的异化，成为被害人与犯罪嫌疑人捕前、诉前“角力”的筹码。当前，随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的推进和检察官办案责任制改革的深化，检察官对待捕权、诉权日趋审慎，对故意伤害（轻伤）、高空抛物、交通肇事案件等轻、微刑事案件的捕前或者诉前调解问题更加重视。部分被害人则以此要挟，裹挟检察官参与谈判，在赔偿金上反复交涉，以获取最大“筹码”。诚然，检察官发挥主观能动性，直接参与调解过程，能够更大限度的缓和社会矛盾，也有助于犯罪嫌疑人及时回归社会。但是：一方面，检察人员陷入社会调解的“泥潭”不利于公正评价案件；另一方面，也耗费了检察人员大量的精力，造成司法资源的浪费，让并不充裕的司法资源在办理大案、要案时更显捉襟见肘。

2.非刑罚替代处罚措施建设不足

我国刑法第三十七条、刑事诉讼法第一百七十七条第三款、人民检察院刑事诉讼规则第三百七十三条规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。近年来，随着我国犯罪结构“双升双降”变化及轻罪立法的发展，上述非刑罚替代处罚措施已不能适应新时代新阶段轻罪治理的要求，可能引发行政违法和刑事犯罪处罚倒置。如何引入社会力量和社会综合治理体系，构建分层级、多元化的非刑罚替代处罚措施，防止“不诉了之”可以说是当前轻罪治理“迫在眉睫”的问题。

四、解决：完善轻罪治理体系建设的路径探讨

“九七《刑法》”修订二十年之际，曾有学者系统地提出完善我国轻罪治理体系建议，提议从制定专门轻犯罪法、设立专门轻罪法院（法庭）、推行程序法改革、轻罪犯罪记录消除等层面全面构建我国轻罪治理体系。[27]随着我国社会主义改革的不断深化，新时期犯罪结构和刑事立法、刑事司法政策的变革，及人民群众对法治的新期待，构建完备轻罪治理体系具有更强的紧迫性和必要性。

（一）强化轻罪治理理论体系建设，完善理论指导实务的自循环

党的二十大指出，问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。理论为司法实践提供指导，司法实践是检验理论的场域。系统的轻罪治理体系建设，必然以系统的轻罪治理理论体系构建为先导。当前伴随我国社会长足发展，在中国特色社会主义法治体系建设及司法制度改革的大背景下，社会基础及制度建设为轻罪治理提供了广阔空间。但相较于实践的蓬勃兴盛，理论的发展稍显滞后，系统的轻罪治理理论体系构建和研究框架尚未明确成形，这也导致司法实践缺乏统领。当前，亟需强化轻罪治理理论体系建设，以形成理论指导实务的自循环路径。

（二）以现有法律体系为基础，明确轻罪标准

我国现行刑事法律体系在打击犯罪，维护社会稳定方面发挥了重要作用。轻罪标准确定应在现有法律体系基础上，守正创新。当前，我国轻罪划定标准有微罪说[28]、轻罪名说、轻罪刑说、宣告刑说等[29]。结合我国打击和预防犯罪的实际需要，可以如下层面明确轻罪标准：

一是吸纳微罪说，将法定最高刑为一年有期徒刑以下的危险驾驶罪等八个犯罪界定为微罪。在实体法上，设置犯罪未完成形态适用规则、共犯处罚范围规则等裁量情节；在程序法上，对其未决羁押、延长侦查羁押期限等诉讼程序予以严格禁止。同时，对其犯罪记录封存（或消灭）及犯罪报告义务时效予以再规定。

二是参照最高人民检察院划定的标准，将裁量刑为三年有期徒刑以下的犯罪界定为轻罪，同时对轻罪的侵害法益进行限定，对危害国家安全犯罪、军人违反职责罪等予以必要限制。限制轻罪侵害法益的意义在于，部分犯罪可能裁量刑在三年以下，但从保护社会和维护社会稳定的需要来看，具有严厉打击的必要性，例如危害国家安全类犯罪。

以现行法律为基础，兼顾侵害法益、法定刑和裁量刑，以明文形式对轻罪进行划定，既考虑了行为的犯罪社会危害性、人身危险性和保护法益的必要性，也与我国现行法律体系并行不悖；既有利于法律的统一实施，也有利于司法人员和人民群众司法观念的统一，为现阶段我国切实可行的轻罪标准划定方法，也是司法实践上较为通行的评定方法。

（三）有序开展轻罪立法，完善轻罪治理实体法及程序法细则

其一，轻罪入刑应当克制。刑法具有谦抑性，刑罚制裁具有严厉性，在推进轻罪治理过程中，应当充分考虑轻罪入刑的必要性，审慎对待刑法扩张，有序开展轻罪立法工作。

其二，统筹实体法与程序法，全面推进轻罪治理体系建设工作。当前，我国轻罪治理制度建设主要集中于程序法层面，如速裁程序、刑事和解制度、附条件不起诉制度、羁押必要性审查制度的设置等。但是在实体法层面，对轻、微罪的突破较少，制度建设也较为缓慢，与我国轻罪治理的需求不相符合。也有学者建议：在犯罪分层的基础上系统构建科学的犯罪治理体系：实体法上分层确定属人管辖、保护管辖的范围、未成年人刑事责任范围、不同犯罪形态的处罚范围，以及前科消灭、追诉时效、累犯条件等制度；在诉讼法或组织法上，配置普通程序、简易程序、速裁程序等与之相适应。[30]

其三，设置相区分、可操作的实体及程序细则。以程序法为例，可在刑事诉讼法第八十一条的基础上，根据裁量刑或法定刑对轻、微罪的逮捕条件予以再限制，并对“可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的”、“企图自杀或者逃跑”的情形予以明确；同时，增加轻（微）罪捕后羁押必要性审查启动条件的硬性规定，限制轻（微）罪延长羁押期限的条件等。

其四，补充完善酌定不诉、免于刑事处罚细则。积极的刑事立法观，扩大了刑法规制的犯罪圈层。酌定不诉细则、免于刑事处罚细则的补强，可使刑罚的适用范围得到一定限制，避免刑法过度介入社会生活。[31]

（四）严格落实宽严相继刑事司法政策、少捕慎诉慎押刑事司法政策

应当深刻认识宽严相济刑事司法政策、少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出背景和重要意义，转变“构罪即捕”、“构罪即诉”、“一押到底”司法惯性。在保证诉讼效率同时，确保羁押必要性原则和罪责相适应原则的落实，以实现该宽则宽，当严则严。同时，有必要通过加大对非羁押数字化监管设施投入，完善非刑罚性处置措施系统构建，健全非监禁刑罚矫正机构建设，做好“少捕慎诉慎押”、“宽严相继”的“后半篇文章”，避免“不捕了之”、“不诉了之”导致的延生问题。

（五）统筹行政机关、社会团体力量积极参与轻罪治理，推动轻罪治理的共建共治共享

2020 年11 月16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，充分发挥共建共治共享在基层的作用。[32]统筹司法机关、行政机关、社会团体力量参与刑事治理过程，推动轻罪治理体系的共建共治共享，有利于进一步缓和社会矛盾，减少社会对立，也有利于司法活动“抽身”于当事人意识的裹挟，提升诉讼效率，确保诉讼公正。尤其在诉前调解、未成年人附条件不起诉考察、非刑罚处遇措施等领域，专业化社会力量的参与具有切实的必要性。

（六）以前段、中段、末端三维度，全面推进轻罪治理建设融入国家治理和社会治理建设

以前、中、后三段，统筹推进轻罪治理融入国家治理和社会治理建设，有利于增强工作的整体性和联动性，避免陷入制度建设的的“碎片化”和机制建设的“孤岛化”困局。1.前段聚焦犯罪预防和社会治理，司法者不仅作为被动的“信息输入者”，也应不断增强与外部行政机构的合作，透过积极参与公共安全政策的制定，发挥“信息生产者”的作用——强调司法履职对社会综合治理的“照见”。具体包括通过研判报告、检察建议、司法建议等形式，增强司法机关与外部行政机构的合作，将轻罪诉讼工作与地方公共安全政策以及针对不同违法犯罪的处理有效结合，提出适当的刑事应对措施回应当地需求，达到“办理一案，治理一片”的综合效应。2.中段聚焦案件办理，强调专业化社会力量对轻罪办案过程的参与。在办案中积极引入人才及科技“外脑”，提升轻罪案件办理效能。如未决羁押的“云监管”模式，刑事和解的人民调解前置模式，企业合规的第三方考察机制等。3.后端聚焦涉轻罪犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的处理，如社区矫正制度的完善，社区服务令制度的探索，刑行对接机制的完善等，实现全链条、闭环的轻罪治理融入国家治理和社会治理体系。

结语

伴随我国第二个百年计划的稳步推进，轻罪时代下轻罪治理需求将日趋强烈，实现轻罪的妥当治理有利于缓和社会矛盾，有利于进一步解放和发展生产力，既是民心所向，也是社会发展必然。社会治理新常态下，轻罪治理能否顺应人民对轻罪治理的需求，适应转化后人民日益增长的对美好生活的期待，关系我国法律权威性和司法公信力建设，关系民心向背，更关系我党执政基础和执政地位的厚植。如何完善轻罪治理体系建设，实现轻罪的妥善治理，作为一个系统性命题，需要理论界和实务界的广泛关注。