率先构建“红头文件”全链条管理体系不断提升行政规范性文件法治化水平——江苏推进法治政府建设调研分析

江苏省司法厅

近年来，江苏省委、省政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记对江苏工作的重要讲话和重要指示精神，全面推进依法治省，鲜明提出“使法治成为江苏推进社会主义现代化建设的显著优势和核心竞争力”的目标要求，以加强行政规范性文件法治化建设为抓手，不断加强工作创新，积极推动行政规范性文件制定管理走在前列，在全国率先构建形成了行政规范性文件管理“1+1+1+N”全链条制度体系和“333”全生命周期实施体系，助推法治政府建设取得突破。

主题教育期间，江苏省司法厅组织人员先后赴无锡、常州、南通、连云港等地开展解剖式调研，切实摸清各地行政规范性文件制定管理工作现状，梳理做法成效，听取意见建议，思考如何提高“红头文件”制定管理的法治化规范化水平。

一、基本情况

制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，关乎人民群众切身利益和政府形象。近年来，各地、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。2018年，国务院办公厅先后出台《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，就行政规范性文件的制定、管理和合法性审核等作出具体规范、提出明确要求。

江苏省全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，加强建章立制，出台一系列制度规定，建成行政规范性文件制定管理全链条制度体系，实现全过程规范化管理，在提升行政规范性文件法治化水平方面取得明显成效，有力促进依法行政，推动法治政府建设。2019年以来，省、市、县三级司法行政机关共审核行政规范性文件5000余件，提出合法性审核意见2万余条，有效提升了行政机关公信力，全省行政规范性文件数量持续下降、质量不断提升，各种违法文件、“奇葩”文件、“任性”文件得到有效治理，严格依法制定“红头文件”在全社会形成共识，人民群众的法治获得感、幸福感、安全感不断提升。

二、主要做法

（一）坚持党政共抓、压实责任。江苏省委全面依法治省委员会将全面推行行政规范性文件合法性审核机制融入法治政府建设指标体系，列为法治江苏建设监测评价、法治督察的重点内容，并作为“依法履职”评价指标，纳入全省高质量发展绩效考核范围。省政府将合法性审核工作写入年度政府工作报告，接受人大监督；专门修订《江苏省人民政府工作规则》，明确将合法性审核作为研究重要议题、作出重大行政决策和制发行政规范性文件的必经环节，并在省政府办文单上增设合法性审核意见栏。省政府主要领导阅批合法性审核工作年度报告，并转发各地各部门，要求对照问题、举一反三、注意避免。各级政府主要领导切实履行第一责任人职责，带头推行和落实行政规范性文件合法性审核机制要求，及时听取合法性审核工作情况汇报，凡未经合法性审核或者审核不合法的文件、决策等，一律不上会、不研究、不签发。全省各级政府及其部门充分发挥法制审核机构的职能作用，着力健全制度、理顺机制、创新方式、强化保障，切实把合法性审核工作做深做实，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。省司法厅认真履行职责，在扎实开展行政规范性文件合法性审核和备案审查的同时，全面加强业务条线工作指导和人才培养。

（二）坚持探索总结、建章立制。江苏省司法厅认真贯彻党中央、国务院关于加强行政规范性文件管理的一系列文件精神，结合本省实际积极开展实践探索，并及时总结经验、建章立制、固化成果，形成了以1部地方性法规、1部省政府规章、1个地方标准和一系列文件为主体的“1+1+1+N”行政规范性文件管理全链条制度体系，促进全省行政规范性文件管理工作法治化、标准化、规范化。一是加强立法规范，推动行政规范性文件管理有法可依。2022年7月，省人大常委会通过《江苏省行政程序条例》，将行政规范性文件作为专章内容，以地方性法规的形式确立了合法性审核工作的基本原则和核心内容。2022年6月，省政府公布了《江苏省行政规范性文件管理规定》，全面规范了行政规范性文件制定管理的程序和要求，明确规定一般不少于10日的征求意见期限、不少于30日的施行间隔期和不超过5年的有效期等内容。二是制定地方标准，明确合法性审核“操作指南”。2021年，省司法厅起草并发布了《江苏省行政规范性文件合法性审核规范》，成为全国首份关于行政规范性文件规范管理的省级地方标准，有效统一了全省行政规范性文件合法性审核的基本流程、尺度标准和工作要求，为全省各地各部门提供了精细化的“操作指南”，得到相关部门的充分认可和普遍欢迎。三是出台系列文件，加强行政规范性文件管理制度保障。2015年，省委办公厅、省政府办公厅联合印发《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，明确规定省、市、县三级政府按照5人、3人、1人的标准配备审查专职人员，全面充实了专业人才力量。2019至2020年，围绕贯彻国务院办公厅文件精神，制定出台了《省政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》和《省政府办公厅关于做好省政府重大决策和规范性文件合法性审查工作的通知》等，有效建立了全省行政规范性文件制定及合法性审核工作规范。2022年，省司法厅联合省档案局、省档案馆在全国率先印发《江苏省合法性审查档案管理办法》，为合法性审查档案管理具体操作明确了标准，实现了合法性审核工作的全流程规范。

（三）坚持系统思维、综合施策。江苏省司法厅把握行政规范性文件的“全生命周期”管理，积极构建并全面推行“333”实施体系。一是把握三个环节，推动文件制定规范化。把握评估论证环节，建立健全事前审议机制，全面论证文件制发的必要性、可行性和合理性，对于照搬照抄或可发可不发的文件一律不发。把握征求意见环节，起草涉及人民群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的文件，通过政府门户网站等平台广泛征求社会公众意见，对于涉企文件主动听取相关企业和行业协会商会意见。把握集体审议环节，所有行政规范性文件都经制定机关集体审议决定。二是贯通三项机制，确保文件内容合法化。全面推行合法性审核机制，准确界定行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、标准和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。健全完善备案审查机制，综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查等方式，充分发挥社会力量作用，严格依法开展实质性审查，加强制度刚性，对于审查中发现问题的文件敢于亮剑、勇于纠错。稳步推进公民建议审查机制，依法受理公民、法人和其他组织针对行政规范性文件提起的审查建议，主动加强研究，依法稳妥处理，对于文件确有违法或不当，严重侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，坚决予以纠正。三是落实三项制度，实现文件监管常态化。落实定期清理制度，根据全面深化改革、全面依法治国相关要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对文件进行清理，清理结果向社会公布。2022年，省政府办公厅、省司法厅牵头对新中国成立以来省政府制发的文件进行全面清理，共筛选出行政规范性文件690件，经多轮审核、研究，最终保留311件、废止245件、修改134件，确保清理后的行政规范性文件同最新的法律法规及相关政策文件精神保持一致。落实日常巡查制度，定期或不定期地巡查下级政府及其部门的门户网站，及时发现各类应当纳入但未纳入行政规范性文件管理的“普通文件”，并通报给文件制定机关加以整改。落实督查考核制度，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核要素列入法治政府建设考评指标体系。

（四）坚持人民至上、为民服务。江苏省司法厅坚持以人民为中心的发展理念，努力实现行政规范性文件制定管理为了人民、依靠人民、服务人民、保护人民。对文件制定程序进行实质性审核，要求充分进行评估论证和征求意见，对可能引发社会稳定和公共安全风险的，要求进行风险评估；对涉及市场主体经济活动的，要求进行公平竞争审查；除依法需要保密的外，要求向社会公开征求意见，坚决纠正以征求部门意见代替征求公众意见。对于缺乏上位法依据减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务的不合法内容，坚决在审核意见中予以指出。同时，加强风险研判，及时向党委、政府报告审查中发现的倾向性问题，依法纠正或撤销违法违规文件，从源头上维护人民群众合法权益，防范化解社会矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定。各级政府和部门高度重视合法性审核程序和内容，未经合法性审核或审核认为不合法的不上会；会议研究过程中，起草部门要对合法性审核意见的吸收情况进行专门说明。认真办理针对行政规范性文件的公民建议审查和行政复议附带审查，对损害人民群众合法权益的，坚决予以纠正。2019年以来，省司法厅办理公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出的审查建议80余件，依法有效维护了行政相对人合法权益。

（五）坚持深入基层、调查研究。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。江苏省司法厅在加强行政规范性文件法治化建设过程中，始终坚持重心向下，以解决基层实际工作中遇到的难题为牵引，稳步提升行政规范性文件法治化水平。在如皋市开展专题调研期间，调研组以正在制定中的《如皋市历史文化街区和历史建筑保护管理办法》为案例，深入基层一线开展解剖式调研，走访如皋东大街历史文化街区，了解街区的历史沿革、规划编制、保护传承等情况，走进群众家中听取意见建议，并参加了如皋市组织的历史文化街区保护工作现场研讨会，切身感受、全面了解基层行政规范性文件制定的过程、存在的问题、面临的困难、遇到的困惑，掌握了较为详实的“第一手资料”。在此基础上，及时组织起草了《江苏省人民政府重大行政决策目录管理办法》和《江苏省司法厅合法性审查工作规程》，广泛征求意见，抓紧修改完善，争取尽快出台，进一步规范省政府重大行政决策目录管理和省司法厅合法性审查工作，并为省级各有关部门和市、县、乡镇政府开展相关工作提供参照。同时，全省各地也在加强行政规范性文件制定管理方面进行了有效探索，形成了可供推广的经验。如苏州市制定《文件合法性自查自审表》，将合法性审查的具体内容细化为5类39项指标；徐州市出台《徐州市政府行政规范性文件制定和备案流程图》，规范报请立项、合法性审查、发文登记、备案公开、归档解读等工作流程，构建全链条、闭环式工作体系。省司法厅及时调研了解相关情况，将其中的典型经验做法吸收进省级有关文件，集中多方智慧、提升整体水平。

（六）坚持信息引领、科技支撑。江苏省司法厅根据关于加快推进政务服务信息化平台建设的有关要求，积极推动信息技术与司法行政工作全方位深度融合，建设并完善全省规章和行政规范性文件备案管理系统，大力加强合法性审核信息化建设。探索利用区块链技术，打破信息孤岛、推进数据共享，实现行政规范性文件制定、审查、备案、清理、监督等各项工作自动留痕、精细管理。2019年年底完成规章与规范性文件社会公众查询评价平台的搭建，2022年进行了升级和改进。目前，省规章与规范性文件公众查询评价平台与全省规章和行政规范性文件备案管理系统数据库对接，所有备案的规章、行政规范性文件向社会公开，并提供下载服务。截至目前，累计公布规章和行政规范性文件8671件，并实时更新完善。在每件公开的文件后创新设定评价栏，接受社会公众对文件合法性、合理性、操作性等方面进行评价或提出意见建议，备案机关、备案监督机关综合公众意见，及时进行规章和规范性文件后评估。各地也积极探索利用信息化手段推进行政规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，推动电子审核一体化和平台互联互通，借助云技术和大数据，开发快速锁定敏感词汇、自然关联上下位法、自动识别疑点问题等功能模块，有效增强了合法性审核精准度。

三、经验启示

（一）必须始终坚持严格依法行政，切实把权力关进制度的笼子。2023年，重新修订了《国务院工作规则》，对国务院各部门制定规章和规范性文件提出“严格遵守法定权限和程序，严格合法性审查”的“双严”要求，并对省级政府行政规范性文件报送备案进行了部署。江苏省将进一步提高政治站位，立足江苏实际，深刻认识行政规范性文件法治化建设的深远意义，自觉从加强法治江苏、法治政府、法治社会一体建设的高度，科学完善行政规范性文件制定管理的相关制度体系，不断健全行政规范性文件合法性审核工作机制，严格为“红头文件”立规矩、明禁区，确保政府各项工作始终在法治轨道上有序开展。

（二）必须始终坚持以人民为中心，切实站稳人民立场。行政规范性文件一头连着各级政府的行政决策和管理，一头连着公民、法人和其他组织的合法权益。要把“红头文件”的制定作为收集民意、吸纳民智的重要过程，坚持“开门制规”，坚持全过程人民民主，确保所出台的文件不仅合法合规，而且“接地气”、可操作。要建立健全行政规范性文件信息化管理机制，打造全省统一、完整、权威、规范的覆盖省、市、县、乡四级的行政规范性文件库，切实为社会公共查询、监督提供便利。要善于通过信息公开、公民建议审查、行政复议和行政诉讼等，依法及时纠正违法违规文件，真正从行政行为的源头上解难题、办实事、求实效。

（三）必须始终坚持新发展理念，切实打造法治化营商环境。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握发展、衡量发展、推动发展。江苏省在牢记嘱托、感恩奋进，奋力扛起“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命，谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章进程中，要自觉把新发展理念融入立法制规之中，凡与上位法规定不一致、不符合国家改革发展新形势新要求的，都要坚决制止；凡不利于为企业“松绑减负”、违法增加行政相对人负担的，都要坚决纠正。要持续加大文件评估、清理工作力度，及时清除各类“僵尸文件”和不合法规定，依法把“红头文件”管住管好，切实打造更优法治化营商环境。

（四）必须锚定目标真抓实干，守正笃实久久为功。我们要始终锚定行政规范性文件法治化建设这个长远目标，全面推进“333”实施体系，实现文件监管全程化、常态化。通过对行政规范性文件制定、审核和监督全过程进行闭环管理，确保各项制度合法合规。要抓好《江苏省行政程序条例》《江苏省行政规范性文件管理规定》《江苏省行政规范性文件合法性审核规范》《江苏省合法性审查档案管理办法》等既有制度的贯彻落实，对标对表新的要求，始终保持扎实工作作风，一年接着一年干，一个文件接着一个文件规范，努力为谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章提供更好法治保障。