人民法庭助力法治乡村治理体系现代化的若干思考*

高星阁（西南政法大学法学院副教授、人民法庭研究中心研究员）

法治乡村治理体系的现代化建设不仅是加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要举措和关键环节，更是解决我国城乡二元结构发展不平衡、不均衡问题的关键所在。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。最高人民法院印发了《关于认真学习贯彻〈中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的通知》，明确要求各级人民法院要充分发挥职能作用，依法妥善处理乡村振兴战略实施过程中的各类矛盾纠纷，为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，书写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章提供有力的司法服务和司法保障。要高度重视和发挥人民法庭在乡村治理中的重要作用，完善矛盾纠纷多元化解机制，大力弘扬社会主义核心价值观和法治精神，努力将矛盾化解在基层，将纠纷解决在萌芽状态，促进自治、法治、德治三者之间的有机结合，有效服务和推进乡村振兴战略的实施。①袁荷刚：《乡村振兴战略背景下人民法庭的新需求与新定位》，《探索》，2018年第9期。

人民法庭处于人民法院面向广大人民群众提供司法服务的最基层，是人民法院联系和服务群众、回应广大人民群众对美好生活新期待的前沿一线，是化解基层矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要阵地，是树立司法权威、提升司法公信力的“窗口”，因此，作为乡村振兴战略的“排头兵”，为推动乡村振兴提供充分的司法保障、营造良好的法治环境，人民法庭责无旁贷。②肖迪：《深化人民法庭建设 服务乡村振兴战略》，《黄冈日报》，2018年10月17日，第006版。在新时代乡村振兴战略背景下，人民法庭面临着乡土文化断裂、自治空间压缩、法理礼俗冲突等诸多现实问题。人民法庭虽然具有在乡村社会治理中的地缘优势和专业保障，但是仍需要结合乡村振兴战略背景下对法治工作提出的新要求和新使命，充分融合中华优秀传统文化和治理理念的智慧和价值，助力法治乡村建设，提升基层治理体系和治理能力现代化建设水平。

一、时代变迁背景下乡村社会治理的新特点

（一）乡村社会纠纷主体的多元化

中国传统农村社会具有典型的乡土社会特征，人与人之间的社会关系相对简单，相对应的农村纠纷大多发生在作为乡村共同体内部的人与人之间。随着城乡一体化进程的不断加速，农村社会相对比较保守和封闭的社会格局被逐渐打破，人口流动的速度不断加快，农民的生产生活方式、思想观念理念等不断发生变化。③宫学芬：《当前农村社会治理面临哪些新问题》，《人民论坛》，2018年第9期。伴随农村社会的不断转型和发展，以往主要存在于村民之间的矛盾纠纷也在不断向村外扩展，企事业单位、外来投资者、基层政府等作为矛盾纠纷的另一主体是当前转型时期农村社会纠纷主体多元化的表现之一。

（二）乡村社会纠纷类型的多样化

伴随改革开放不断深入所带来的农村社会结构性变迁的加剧，农村社会的经济生产及日常生活当中出现了越来越多的新情况和新问题，群众的利益诉求日益多元，各种利益诉求不断涌现。而这种农村纠纷多元化的特征主要是由生活性矛盾纠纷和结构性矛盾纠纷两个基本类型所构成。生活性矛盾纠纷主要是指农民在社会交往或者人际互动过程中产生的普通民间纠纷，如感情不和、财产继承、子女教育、老人赡养等传统性纠纷；而结构性矛盾纠纷则主要是指社会关系结构或者利益结构的不均衡所导致的矛盾纠纷，主要包含农村环境保护纠纷、土地流转收益纠纷、小产权房纠纷、行政不作为纠纷、司法不公纠纷等多种多样的新型社会矛盾纠纷，覆盖农村居民生活的方方面面。④高波：《转型时期农村社会纠纷化解机制构建》，《农业经济》，2019年第4期。据北京市门头沟区人民法院的调研，乡村社会矛盾纠纷的演化趋势主要呈现出两个方面的特点，一方面是结构性矛盾纠纷发生的总体概率低于生活性矛盾纠纷；另一方面是在乡村结构性矛盾纠纷中，制度性相关的矛盾纠纷有缓和趋势，但是与资源相关的结构性矛盾纠纷则有上升和激化的趋势。⑤龚浩鸣：《乡村振兴战略背景下人民法庭参与社会治理的路径完善——基于法社会学、法律史学的双重视角》，《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，人民法院出版社2019年版。总之，农村社会矛盾纠纷呈现出民事纠纷、行政纠纷以及轻微刑事纠纷等相互融合、相互渗透的复杂情况，而面对这些纠纷，现有的纠纷解决机制的建设与广大人民群众的迫切需求之间还存在一定的差距。⑥宫学芬：《当前农村社会治理面临哪些新问题》，《人民论坛》，2018年第9期。伴随农村社会纠纷类型的多元化，一方面，农村矛盾纠纷的数量呈现出不断攀升的趋势，各类社会矛盾的集中爆发和纠纷数量的不断增加影响到了农村社会的稳定性；另一方面，结构性矛盾纠纷的不断发生和激化造成群体性事件发生的风险不断加大。我国现阶段处于经济社会的转型阶段，经济结构和利益调整之间的深刻变化，引起利益格局的多元化，各利益主体之间为了追求自身利益使得矛盾日益加剧，且某些地区因时间久远或者证据不足造成的遗留问题不能够及时得到解决，进而潜伏着较大危险，而这些危险因素的增加，往往容易引发群体性事件。⑦高波：《转型时期农村社会纠纷化解机制构建》，《农业经济》，2019年第4期。

（三）乡村社会纠纷中情、理、法的冲突

人民法庭代表国家行使司法权，体现的是国家的权威，国家法理权威和农村社会的礼俗权威之间发生冲突一般表现为两种形式：第一，当国家的法理规则与乡村社会的礼俗规则存在较大的分歧和对立时，特别是代表国家意志的法理规则在推行的过程中影响到乡村居民的重要利益和价值时，乡村居民多选择对抗国家的法理规则；第二，当某些乡村的礼俗规则与国家的主流意识形态和价值原则相背离时，法理规则就会通过国家的强制力来抑制或者取缔与主流意识形态相悖的“陈规陋习”。⑧龚浩鸣：《乡村振兴战略背景下人民法庭参与社会治理的路径完善——基于法社会学、法律史学的双重视角》，《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，人民法院出版社2019年版。例如，某些村规民约中所涉及的“外嫁女”集体土体分配权、集体收益权以及征地补偿款分配权等内容，由于与国家的法理规则相违背，最终被诉诸法律解决。上述冲突在少数民族聚居区表现得尤为明显。因此，由于各民族在礼俗、习惯、文化传承上的不同，人民法庭在纠纷解决的过程中经常面临人情和法理之间的冲突、宗教信仰上的冲突、民族习惯的冲突等多种情况，加剧了纠纷解决的难度。司法实践中，作为纠纷一方当事人的村民心怀对朴素的公平正义理念的理解只身进入法庭“打官司”，此时如果人民法庭只是机械套用对抗制审理模式，可能造成案件审理上的费时费力却并不能收到纠纷妥善化解的实效，因此，需要人民法庭法官因地制宜采取相应的措施来确保案件的审理效果。

二、人民法庭参与乡村治理的困境分析

（一）现有乡村社会纠纷解决机制的缺陷

从法律层面划分，我国现有的纠纷解决方式主要有诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制两种方式。一方面，受各种因素的制约，如人民调解、和解、行政调解等非诉讼纠纷解决方式，因其自身存在的局限性并不能充分和完全的实现农村纠纷彻底解决的目的。而在运用非诉讼纠纷解决机制不能充分实现纠纷解决的目的时，诉讼纠纷解决手段便成为当事人解决纠纷的一条权威途径。从司法实践考量，各种主客观因素的存在致使通过诉讼的方式解决纠纷成为农村纠纷当事人最后的选择：首先是由于农民群众法律知识上的匮乏导致的主观障碍，导致农民群众对诉讼比较陌生，甚至是在传统观念影响下的畏惧诉讼而不敢诉讼；其次是经济成本“高昂”所导致的客观障碍，在诉讼过程中所必然涉及的诸如案件受理费、律师代理费、因出庭应诉所导致的差旅费等，对绝大多数依靠土地为生的普通农民来说是难以承受的；最后是时间成本导致的障碍。根据我国的地域管辖原理，一般来讲，基层人民法庭通常要管辖上万以上的人口，而人民法庭法官数量的匮乏和案件数量的居高不下影响了诉讼的进程和问题化解的效果。另一方面，我国虽然存在诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制等多种纠纷解决手段，并且部分地区已经开始了两者有效衔接的试点，建立以诉讼、仲裁、调解为中心的“一站式”纠纷解决机制，但是，“一站式”纠纷解决机制的构建还不够完善，缺乏对纠纷解决机制与时俱进的升级和规范。而且，不同地区人民法庭之间经济、文化、地域差异较大，如何推动人民法庭在法律的大框架内因地制宜建立与其管辖地区纠纷特点相适应的纠纷“一站式”解决机制仍值得进一步探索和思考。

（二）诉讼纠纷解决机制的后置性

在农村社会中一旦纠纷产生，作为纠纷双方的村民一般是共同请出家族中的族长或者德高望重的长者等出面，并依据传统的“礼”或者习惯来调解纠纷。传统文化中的礼治文化因其巨大的历史惯性和稳定性，在一定范围内对于维持乡土社会自治秩序具有强大的生命力和影响力。此外，传统乡土文化中的重要内涵之一就是“无讼”“厌讼”。受其影响，在相当部分的农村社会中，民众通常会认为发生纠纷去法院起诉就是“无事生非”，提起诉讼的人们则会被周围的乡邻认为是“爱惹事”的人，而被诉一方村民更会认为这是对其的莫大侮辱而加深纠纷双方之间的分歧和隔阂。⑨林振通：《农村矛盾纠纷解决方式及其特点》，《人民法院报》，2019年7月24日，第002版。因此，诉讼在农村的纠纷解决方式中往往不是首要的选择。强调传统力量与新的力量有同等的重要性是必要的。一方面，我国农村乡土社会长期以来遵循的是经过数千年历史沉淀形成的“自下而上”的民间法规范体系，是长期扎根于基层、生长于农村乡土社会的符合其成员生活习惯和价值判断的内在融入型规范体系，因此，现有法律纠纷解决体系与传统文化的契合非常关键。另一方面，必须结合农村社会的乡土性特征，针对性发展和创设多元化纠纷解决机制，因地制宜解决农村社会的多元纠纷。

（三）司法解决纠纷的终局性难以保障

普法教育水平的落后和自身文化素质的欠缺，导致绝大多数农村居民维权观念不强，当纠纷一旦产生，其并不能够产生对化解矛盾纠纷的正确认识，容易失去理智，习惯性选择“以血还血、以牙还牙”等原始、传统、直接的暴力手段解决纠纷，而不知如何运用正确、合法有效的法律武器来保护自身的合法权益。在司法实践中，部分具有零碎法律知识和法律意识的农民群众容易曲解对自己有利的法律和有关政策，形成对法律法规的片面理解，并以此为据提出不合法、不合理之要求，反而会导致纠纷的扩大和激化。⑩高波：《转型时期农村社会纠纷化解机制构建》，《农业经济》，2019年第4期。同时，虽然近年来农村居民群众将纠纷诉诸法院解决的趋势正在上升，但不可否认的是村民对纠纷解决的理解更多是出于对所要解决的纠纷所涉及的利益上的“讨价还价”与协商精神，而且其所谓的“据理力争”更多的是夹杂着对农村乡土秩序重新调整过程中的人情、习俗以及伦理纲常，很难用法律术语上纯粹的、单一的权利义务加以简单区分。⑪栗峥：《国家治理中的司法策略：以转型乡村为背景》，《中国法学》，2012年第1期。因此，在农民群众纠纷解决的过程中，人民法庭的裁判并不意味着纠纷得到了终局性的解决，因为其并没有直接消除作为纠纷当事人的各方在心理上的对抗和敌视。在极端情况下，当事人对经过人民法庭审理裁判所确定的新权利义务关系不满时，不仅会加剧这种心理上的对抗和敌视，还可能在后期扩展或者演变为当事人之间长期存在的矛盾纠纷。

三、乡村治理体系现代化背景下人民法庭的新定位

（一）畅通“诉调对接”机制实现纠纷源头治理

人民法庭应当立足于农村乡土社会纠纷解决的实际情况与特点，针对性提供相吻合的多元化纠纷解决方案。而调解作为农村乡土社会纠纷解决的传统手段和有效举措，必须善加利用，充实到人民法庭多元化纠纷解决机制中。但是，必须明确的是，一方面人民法庭必须善于利用调解这种纠纷解决机制，在现代农村乡土社会变迁过程中所产生的通过乡贤或者族长解决纠纷方式衰退和缺失的情形下，及时填补不足，依靠国家的权威和力量为农村乡土社会的纠纷解决提供一个有效平台，但不能过犹不及，一味强调调解率，必须有效结合诉讼这种纠纷解决机制，以诉讼纠纷解决机制为后盾，充分灵活运用“诉调对接”多元化纠纷解决机制；另一方面，在转型时期各种矛盾持续多发的背景下，要求人民法庭充分运用好“诉调对接”多元化纠纷解决机制，将部分可能通过诉讼方式解决的纠纷在诉前、在源头上及时化解，从而做到多元解纷、优势互补。⑫袁荷刚：《乡村振兴战略背景下人民法庭的新需求与新定位》，《探索》，2018年第9期。这样将诉讼的权威性、引领性和专业性与调解的便利性、灵活性和低成本性有机结合起来，实现两者制度功能的最大化。因此，在农村乡土社会的纠纷解决实践中，人民法庭在“诉调对接”平台的建设和运营上，要凸显司法的专业性和权威性，为基层民众提供一种更具有亲和力的多元化纠纷解决渠道，为实施乡村振兴战略提供坚实的司法保障。

（二）优化纠纷解决路径保障纠纷妥善化解

人民法庭作为基层人民法院的有机组成部分，是按照“便于人民群众参加诉讼，便于人民法院审理案件”的“两便原则”和“面向农村、面向群众、面向基层”的要求所设立的。根据现行的《宪法》《人民法院组织法》以及最高人民法院颁布的《关于加强人民法庭工作的决定》等法律法规的规定，明确了人民法庭的核心职能为审判。根据农村乡土社会纠纷的特点，人民法庭应当在法律允许的框架内灵活采用多种形式的办案方式，不受固有的审判模式和审判思维的局限，更好为农村群众所接受，更好应对农村社会纠纷解决的多元需求。在司法实践中，“马锡五审判方式”在基层纠纷解决司法实践中的大受欢迎是一个明显的例证。人民法庭现有的职能设计应当以纠纷解决的成本和效率为导向，立足基层，化繁为简，为基层民众纠纷解决提供优质的法律服务。在现阶段，除了传统的离婚、继承等家事纠纷数量呈现多发势头之外，一些新类型纠纷也日渐增多，如承包经营权“三权分置”下的农村土地承包经营权确认和流转纠纷日渐增多；农产品网购网销、农村环境污染维权等新类型纠纷不断涌现。如何高效、快捷、公正处理好上述纠纷，是对人民法庭向基层群众提供充足有效司法保障的新要求。人民法庭作为向基层农村社会提供司法服务的第一线，其服务对象应当是转型时期的农村乡土社会以及相对特定的案件类型，其司法功能在于维护基层社会的长久稳定以及能够对农村居民生活秩序的建构产生积极的意义和影响。⑬高其才等：《人民法庭的乡土司法特征》，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2009年第1期。

（三）构建乡村治理体系法治化内核

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层；党的十九大报告进一步明确，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中将“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”作为乡村振兴战略的有机组成部分予以展开。新时代，农村乡土社会基层治理实践中坚持“自治、法治、德治”相融合的基层治理新思路，是有效实现乡村善治、稳步推进乡村治理规范有序的重点和关键所在，是乡村振兴战略顺利实施的坚强后盾。人民法庭以自身司法审判职能的行使为基础，通过多样化的手段和措施积极参与到农村社会治理，一方面有利于巩固人民法庭的判决实效，使已经裁决过的纠纷彻底案结事了；另一方面通过积极参与基层社会治理，能动性发现和解决各类纠纷，将纠纷消灭在萌芽状态，进一步减轻人民法庭的审判压力，充分发挥人民法庭在推进法治乡村建设中的重要作用。

四、人民法庭助力乡村治理现代化的方法路径

（一）人民法庭有效助力“诉调对接”多元化平台建设

在当前的司法实践中，逐渐形成了“诉前联合调解、诉中委托调解、诉后指导调解”的多元化纠纷解决机制。人民法庭应当在“诉调对接”矛盾纠纷多元化解平台建设上发挥积极作用，通过专项经费保障，在人民法庭设立联合调解室，除了法院自身主持调解时使用外，还可以开放给基层民众作为其“说理”和解纷的平台，促使其通过和解和“论理”等方式合理依法解决纠纷，维护自身合法权益。此外，人民法庭可以委托和聘请其所在基层农村社会的村干部、返乡精英、德高望重的乡贤长者等担任调解员，辅助人民法庭开展调解工作。并且，人民法庭可以结合基层调解工作实践，找准人民调解组织在法律适用能力上存在的不足，通过提供集中培训和日常指导，开展以案说法和个案指导，努力提高调解员的职业素养，不断发掘和提升人民调解员在基层纠纷解决中的潜力和价值。另外，人民法庭在“诉调对接”多元化纠纷解决平台建设中必须明确调解和诉讼的定位。为了更好服务于乡村振兴战略，为基层社会纠纷解决提供更加科学和成熟的纠纷解决方案，人民法庭在基层纠纷解决实践中应当将一味追求调解率转向对调解的自动履行率的保障。

（二）通过强化法治宣传功能创新人民法庭服务模式

在现实中，人民法庭一般是通过对具体案件的审理向基层群众宣传法治理念和法律知识，引导民众树立法治意识和法治思维，但是一味单方面的说教只会招致消极的抵制。一方面，人民法庭在审判职能行使过程中应当充分考量、吸纳乡土社会权威人士的意见，构建一个良性的双向沟通机制；另一方面，在人民法庭的建设上应当兼具当地乡土文化的特色以便更好弘扬法治精神。⑭陈建鋆：《回归与反刍：法治背景下，人民法庭参与乡土治理初探——以电影〈马背上的法庭〉为分析样本》，《第八届中部崛起法治论坛论文集》。就农村乡土社会的特点来讲，“熟人化”的乡土社会在传承和运用民俗习惯的过程必然是“情理”展现的过程，而伴随这个过程中往往也是“情理”和“法理”的碰撞过程，这一碰撞的过程和结果是农村社会法治信仰形成和建立的关键阶段。⑮王爱新、齐崇刚：《乡土环境下民俗习惯司法运用机制之构建——以人民法庭司法裁判情理法统一为视角展开》，《山东审判》，2015年第3期。因此，人民法庭在通过审判形式解决纠纷的过程中，可以将农村社会中德高望重、通晓民俗习惯的相关人士“请”进人民法庭，使人民法庭在裁判过程中运用民俗习惯进行论证和说理时能够更加广泛的吸收基层乡土社会群众的意见和观点，做到在裁判过程中“情、理、法”三者的有机结合，一方面有利于迅速高效彻底的解决纠纷，另一方面，通过与乡土社会文化和习惯的有机结合，通过通俗的语言以及基层群众能够接受的“接地气”方式进行法治宣传和教育，有助于更好培育基层群众的法治信仰。在农村乡土社会，上述人员一般包括德高望重的家族长辈或者村“两委”班子成员等能够影响乡村成员意志的人，他们的观点和思维是凸显乡村民俗习惯的重要元素和直接主体，是农村乡土社会民俗习惯的感知者与诉说者。人民法庭在通过审判进行纠纷解决的过程中，通过与上述人员为代表的乡村传统文化和习惯的借力结合，可以更加便利地将人民法庭通过审判权行使过程中体现的国家法治理念迅速有效的传播到基层社会之中，通过口口相传、示范引导，开辟新时期人民法庭法治宣传教育工作新路径。

（三）以“智慧司法”助推人民法庭信息化建设

通过信息化建设来辅助和便利人民法院审判工作的高效运行目前已取得了长足的进步，在人民法院的信息化、智慧化建设的过程中，人民法庭应当作为重点之一予以重点推进和建设。人民法庭身处基层乡土社会纠纷解决的第一线，与基层群众联系密切。而通过人民法庭的信息化、智慧化建设，使得现代社会信息传播手段的便捷性更好融入基层，使人民群众拥有更多的法治获得感。一方面，人民法庭应当加大对审判流程信息的公开，通过庭审直播、裁判文书上网、智慧法庭的建设，加强基层群众与司法的联系，揭开人民法庭通过审判解决纠纷的“神秘面纱”，拉近基层人民群众与司法的距离，通过公开促进公正在基层群众中的认识和实现；另一方面，通过“大数据”思维的运用和养成，更好掌握基层纠纷的现实特点和发展趋势，做到对纠纷的重点诊治和高效化解，进而建立基层社会纠纷解决的预警机制，改变纠纷发生之后再来寻求解决的传统实践，从源头上建立纠纷解决的预警机制，提高人民法庭防范和处置重大纠纷的能力，从而提高人民法庭审判工作的质效，通过信息技术手段更好参与基层社会治理。

（四）以法治助力乡村振兴优化乡村治理

人民法庭在参与基层社会治理过程中，必须牢牢把握“司法”这一底色不变，坚持司法审判这一核心职能不变，充分运用法治将司法服务和保障落实到基层社会治理的各个层面。首先，人民法庭要做好涉诉信访工作。做好基层社会的涉诉信访工作本身，就是人民法庭切实参与基层社会治理的有效途径。其次，要充分发挥人民法庭司法建议的功能。面临新时期基层社会纠纷中出现的新问题和新矛盾，人民法庭在通过审判权的行使予以妥善解决的同时，对于某些涉及基层社会治理中所出现的与广大基层群众切身利益紧密相关的政策性缺陷或者结构性不足，及时向地方政府提供相应的司法建议。尤其是在基层土地流转和宅基地确权、环境公益诉讼等与群众利益密切相关的新类型、群体性矛盾纠纷中，人民法庭应当充分发挥其司法建议功能，实现纠纷的前置性解决和重大基层社会矛盾纠纷的及时预警和有效化解。最后，人民法庭要主动通过职能延伸，在实施乡村振兴战略中推动培育法治信仰。人民法庭在通过审判等职能的行使服务乡村振兴战略的过程中，强化法律权威、树立法治信仰，是其推崇法治的职责所在；德润人心，通过人民法庭的审判工作促进形成以德为先的乡村风尚，以德治促进法治，是人民法庭服务保障乡村振兴战略的必要职能延伸。⑯马国伟：《充分发挥审判职能，服务乡村振兴战略》，《人民法院报》，2019年9月9日，第002版。人民法庭在职能行使的过程中要因地制宜推进法治乡村建设，一方面，推动乡村民俗习惯中的精华转化为村规民约的内涵和人民法庭司法裁判依据，促使法律秩序、乡村道德和村规民约三者相互配合，融入基层广大人民群众的内心，为乡村振兴战略打造安定有序的法治环境；另一方面，充分发挥人民法庭的地缘优势，着力培养农村法律人才，指导其进行乡村法治化管理建设，进而带动村民自觉尊法学法守法用法，增强其法治意识，提升其法治素养，为推动乡村振兴提供坚实人员力量保障。