《关于进一步规范暂予监外执行工作的意见》主要内容解读

庞 焱（司法部监狱管理局）

为学习贯彻习近平法治思想，落实党的二十大关于深化司法体制综合配套改革的要求，进一步完善刑罚执行制度，2023年5月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、国家卫生健康委联合印发《关于进一步规范暂予监外执行工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》分六部分内容，共32条，通过明确暂予监外执行实体标准、规范办案程序、强化监督制约、严格工作责任，对人民法院、公安机关、监狱办理暂予监外执行案件，以及检察院监督暂予监外执行执法办案作了进一步规范，对各部门依法准确适用暂予监外执行制度，确保严格规范公正文明执法，保障罪犯合法权益和实现社会公平正义具有重要意义。为便于实践中理解和把握，现就《意见》主要内容解读如下。

一、进一步细化诊查标准（第1～5条）

需要保外就医的患严重疾病罪犯、怀孕或哺乳自己婴儿的女犯、生活不能自理的罪犯等三类暂予监外执行对象分别对应病情诊断、妊娠检查、生活不能自理鉴别。诊断检查鉴别活动为证明罪犯是否符合暂予监外执行的法定条件提供了最直接、最核心的证据材料，直接关系暂予监外执行决定的合法性。《意见》第一部分内容主要是对近年在执法办案实务中各部门反映较集中的几个医学问题作了进一步明确细化。

（一）明确“短期内有生命危险”的认定标准

主要针对2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委《暂予监外执行规定》第6条第2款“职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪的罪犯”等“三种人”患“高血压、糖尿病、心脏病”等“三种病”的是否短期内有生命危险，以及第7条第3款罪犯患严重疾病且短期内有生命危险不受执行刑期限制的适用。实践中，对“三种人”以因患“三种病”办理暂予监外执行时，办案的关键是如何依法准确认定罪犯是否“短期内有生命危险”，但由于缺少统一明确的标准，各地宽严尺度把握不一致，造成执法中的困扰。对此，《意见》第1条作了明确界定，即短期内有生命危险是指“罪犯所患疾病病情危重，有临床生命体征改变，并经临床诊断和评估后确有短期内发生死亡可能的情形”。同时，明确了两种可视为“短期内有生命危险”的情形：一是诊断医院在《罪犯病情诊断书》上注明；二是诊断医院出具病危通知书。再者，规定“具有发生猝死的可能”一般不作为“短期内有生命危险”的情形。此外，对病危通知书可以作为病情诊断依据的时效性，以前各地具体操作中不一致，有的规定为3天，有的按照1个月、3个月把握，《意见》综合考量办案时限，以及办案实践中存在罪犯就诊医院与病情诊断医院不是同一家医疗机构的情况，专门将病危通知书可作为病情诊断依据的时限定为7 天，这样就避免了时段过长影响案件质量，或者时段过短徒增办案难度的情况。

（二）明确“久治不愈”的认定标准

一些严重疾病的恶化过程具有突发性，但在实践中，个别办案人员对“久治”的认识存在偏差，认为所有严重疾病都应经过半年以上的规范治疗过程才符合保外就医条件。对此，《意见》第2条实际区分了两种“久治不愈”的情形：一种是《保外就医严重疾病范围》明确需要“经规范治疗未见好转”的“久治不愈”，此类“久治不愈”应当符合“临床上经常规治疗至少半年后病情恶化或未见好转”的条件；另一种是未作“经规范治疗”限定的“久治不愈”，即只要符合经门诊治疗或者住院治疗并经临床评估后仍病情恶化或未见好转的情形，即属于“久治不愈”。此外，考虑到现实中确实存在罪犯病程进展迅速的情况，本条还明确了对经评估确认短期内有生命危险的即符合保外就医医学条件，不再受规范治疗时限的限制。

（三）明确“严重功能障碍”的标准

《意见》第3条明确“严重功能障碍”中的“严重”包含两方面内容，即“严重”的对象——心、肺、肝、肾、脑、胰腺等实质脏器，以及“严重”的程度——“中度及以上”功能障碍级别。

（四）规范患精神疾病罪犯的评估认定

主要针对《保外就医严重疾病范围》中“反复发作的，无服刑能力的各种精神病”。目前，监狱罪犯中有不少患有精神疾病，但由于评估依据不够明确，实践中只有很少能够保外就医，监狱医疗机构对精神病患的诊疗条件有限，且监禁环境本身不利于部分精神疾病治疗。①吕树合、郭永刚：《监狱精神疾病罪犯管理中的问题及对策》，《河南司法警官职业学院学报》，2017年第1期。罪犯出狱后，其人身危险性可能不降反升。实践中，对患病罪犯“反复发作”“无服刑能力”的认定主体、程序等存在不同认识。目前，法医精神病鉴定领域对服刑能力的评估工作已经较为成熟，而省级人民政府指定的医院可以对精神疾病是否反复发作作出相应诊断结果。对此，《意见》对患精神疾病罪犯暂予监外执行实体条件分段评估作出明确规定，由法医精神病司法鉴定机构和省级人民政府指定医院分别对“无服刑能力”“反复发作”进行认定，进一步增强了患精神疾病罪犯病情诊断和评估的可操作性。

二、进一步规范诊断检查程序（第6～10条）

通过2021年减刑、假释、暂予监外执行全面排查整治行动发现，违法暂予监外执行案件问题多出在诊断检查环节，有的是罪犯及其亲属与医师串通伪造病情或者对检测样本“偷梁换柱”，有的是医师按照有关人员指示造假。由于以往对参与诊断工作的医师责任规定不明确，在案件查处中，个别伪造病情、直接导致罪犯违法保外就医的医务人员认为自己不属于办案人员，无须承担相应法律责任。对此，《意见》第二部分（第6～10条）对病情诊断、妊娠检查的机构和医师资质、诊断意见内容和形式、司法工作人员和医师回避等作了进一步细化，将严格规范暂予监外执行工作的关口前移，确保依法公正办案。

（一）细化诊断检查的医师资质

相比专业性强、技术要求高的病情诊断，妊娠检查的难度和专业性要求较低，一般经过规范检查，可以准确判断是否妊娠。但《暂予监外执行规定》要求“病情诊断或者检查证明文件，应当由两名具有副高以上专业技术职称的医师共同作出”，在实践中既增加了办案部门委托检查的难度，也对医疗资源造成一定浪费。对此，《意见》第6条规定，妊娠检查由两名具有中级以上专业技术职称的医师负责即可，对实施妊娠检查的医师专业技术职称等级的要求进行适度降低，既符合对司法效率的追求，也符合《暂予监外执行规定》第9条关于“对罪犯的病情诊断或者妊娠检查，应当委托省级人民政府指定的医院进行”这一医疗机构属性的规定。

（二）规范诊断检查的流程和文书

在办案实践中，经常出现罪犯就诊与最终作出病情诊断结论不是同一所医疗机构的情况，出具诊断书的医师往往不是罪犯的主治医师，甚至在一些案件中存在诊断医师从未见过罪犯本人的情况，诊查与诊断脱节，成为问题易发环节。对此，《意见》第8条规定医师应当认真查看医疗文件，亲自诊查病人。同时，为防止诊断过程久拖不决，第7条明确规定医院接受委托后进行诊断检查、出具病情诊断书的时限。此外，在办案实务中，有的医师对罪犯所患疾病出具诊断意见的表述与《保外就医严重疾病范围》不同，给后续办案造成一定障碍，容易引起分歧，影响办案质效。对此，《意见》规定“诊断意见关于病情的表述应当符合《保外就医严重疾病范围》相应条款”，确保作为办案文书材料的病情诊断书与作为办案依据的《保外就医严重疾病范围》表述一致。

（三）明确病情诊断书时间效力

病情诊断书作为暂予监外执行办案的核心证据材料，设定一个合理的时效范围直接关系到案件质量。考虑到病情诊断在暂予监外执行办案中一般处于初期，有的案件后续还需要进行评估，时效过短可能造成审查过程过于仓促，不利于办案效果。同时，时效也不宜过长，否则有碍案件质量。经过综合考虑，《意见》将病情诊断书时效确定为3个月，超过3个月的，人民法院、公安机关、监狱应当重新委托诊断。

（四）规范分歧意见处理

在工作中，医师之间在病情诊断阶段有时会出现意见分歧，对罪犯具体病情存在不同看法，尽管此类分歧往往不属于病与非病的重大分歧，不会对案件结果是否合法造成实质影响，但在病情诊断书中，如两名签字医师没有达成一致结论，势必会有损办案的严肃性和公正性。对此，《意见》第9条明确规定，医师对分歧意见要写明分歧内容和理由并签名或盖章，如两名负责诊断的医师最终无法作出一致结论，则由办案机关委托其他同等级或者以上等级的省级人民政府指定的医院重新组织诊断检查。

三、进一步规范办案审查（第11～16条）

办案审查的内容包括决定批准审查和收监执行审查两方面，《意见》分别作了进一步规范。

（一）严格决定批准审查的方式和听证程序

人民法院、公安机关、监狱管理机关是暂予监外执行案件的决定批准机关，各部门在不同办案环节负有不同办案职责，办案审查工作的内容、方式也各有侧重。

1.明确审查方式。审查方式是由办案不同环节、不同部门职责决定的，法院司法技术部门、监狱、看守所是案件证据材料的形成部门，对证据材料真实性、完整性负责，对罪犯进行现场审查。人民法院、公安机关、监狱管理机关作为决定批准部门，基于司法技术部门、监狱、看守所提供的证据材料作出最终决定，对合法性负责，再加上实践中监狱与监狱管理机关大多不在同一地市，若对每一起案件进行现场审查，既会延长办案周期，也会耗费大量司法资源，故采用书面方式审查为宜。《意见》不仅对决定批准机关的审查方式进行了明确，而且同时规定对审查中发现的专业疑难问题，决定批准机关可以委托专家审核并出具意见，专家意见对是否暂予监外执行具有参考价值。

2.明确听证程序。听证在行政案件办理中有着广泛的应用，一般适用于案情较为复杂或者案件标的额较大、处罚较重的情形。近几年，个别地区在“减假暂”案件办理中也在探索引入听证程序，邀请法律工作者、社会工作者、人大代表、政协委员等参与听证，既是一种在办案中听取群众意见的方式，也是向社会展示办案部门依法规范公正文明执法的途径，有利于实现“三个效果”的统一。

在暂予监外执行办案中组织听证具有一定实践意义，但在具体操作层面还需要探索完善，需要更加丰富的实务案例支撑。因此，《意见》对办案听证作了原则性规定，在操作中应注意把握以下三点。首先，暂予监外执行是《刑事诉讼法》《监狱法》规定的刑罚执行变更制度，法定的决定或批准机关是人民法院、公安机关、监狱管理机关。从性质上，听证对办案仅具有参考价值，不能替代暂予监外执行决定或批准的效力。其次，听证程序是办理暂予监外执行的可选项，不是必经环节。从办案效率以及听证效果角度综合考虑，一般而言，一起案件只需组织一次听证。对在提请阶段监狱、看守所已经组织听证的，到审查批准阶段一般不宜再行听证。最后，在听证参加人员方面，考虑到不同犯罪侵害的对象不同，有的犯罪行为不存在明确具体的受害人，有的案件涉及个人隐私，听证参加人员范围不宜过广，因此《意见》对除应当通知参加听证的三类人员之外的其他参加人不作统一列举，由各部门在办案实践中结合案情具体把握。

（二）完善收监执行审查程序

《刑事诉讼法》《监狱法》《社区矫正法》都对暂予监外执行收监执行作了原则规定，《社区矫正法实施办法》规定了社区矫正机构提出收监执行建议的情形，《暂予监外执行规定》规定了收监执行的程序。但实践中，在收监执行环节仍存在一些需要进一步规范的程序问题。比如暂予监外执行期间因犯新罪、发现漏罪需要收监执行的程序，收监执行不计入执行刑期的程序，以及依法应当收监执行罪犯刑期届满的处理等。

1.因新罪、漏罪收监执行。按照以往规定，对罪犯暂予监外执行期间犯新罪或者发现漏罪的，人民法院在新罪、漏罪判决生效后将结果通知监狱、看守所，即监狱、看守所直到最终执行阶段，才能知晓相关情况。实践中，因法院审判环节工作量较大等原因，遗漏通知或者未将罪犯交付原服刑或接收档案监狱执行的情况时有发生，特别是在新判决地与监狱所在地不一致的情况下，容易造成一名罪犯同时在两所监狱建立服刑档案，损害了刑罚执行权威。对此，《意见》将通知环节前置，在第15条专门规定，社区矫正机构接到侦查机关关于罪犯被采取强制措施的通知后，即应当通知监狱、看守所，并进一步明确罪犯因犯新罪、漏罪被判处监禁刑罚的收监执行场所。这样，就确保刑罚执行机关提前知悉罪犯犯新罪、发现漏罪情况，明确了后续不同情形下罪犯收监执行的监狱、看守所，并对没有判处监禁刑罚的，社区矫正机构可以提出收监执行建议作了规定。

2.完善刑期届满的非法暂予监外执行罪犯收监执行程序。在办案实务中曾发生个别应当依法纠正的违法暂予监外执行案件涉案罪犯的刑期在被查处时早已届满的情况。罪犯通过拉拢腐蚀、贿赂执法司法工作人员获得非法保外就医，如果仅对办案部门责任人员进行处理，对非法保外就医、逍遥法外的罪犯不依法惩处，不利于维护司法公正和判决权威，也有损刑罚威慑效果。对此，《意见》第16条在现行法律规定框架内，在吸收具体案件处理经验基础上，对刑期届满罪犯收监执行作了专门规定。

在法律层面，原判刑期已经届满的罪犯，未经人民法院判决、裁定，监狱、看守所依法不能重新限制、剥夺其人身自由，因此，在执行第16条规定时应特别注意严格遵循法定程序，注重司法人权保障。在程序层面，《意见》作了明确限定，首先由原暂予监外执行决定或批准机关作出收监执行决定。随后，罪犯原服刑或接收其档案的监狱、看守所以收监执行决定为依据，向所在地中级人民法院提出不计入执行刑期的建议书。法院裁定后，对公安机关、监狱管理机关决定收监执行的，直接由罪犯原服刑或接收其档案的监狱、看守所收监执行；对法院决定收监执行的，由原暂予监外执行执行地公安机关将罪犯送交原服刑或接收其档案的监狱、看守所收监执行。同时，明确罪犯收监执行后应当继续执行的刑期自收监之日起计算。此外，针对实践中此类在逃人员申请上网追逃难的问题，明确收监执行决定可以作为公安机关追逃的依据，具体由罪犯社区矫正执行地公安机关负责追捕。

四、进一步强化监督制约（第17～23条）

完善执法司法监督制约机制是党的十八大以来一直重点强调的工作，对执法司法行为进行持续有效的监督也一直是中央政法各单位主抓的重要工作内容。《意见》第17～23条重点规定了对暂予监外执行的法律监督和社会监督。

（一）检察机关全过程监督

《意见》规定，在罪犯病情诊断、妊娠检查前，办案机关要提前通报检察机关，检察机关可以派员对诊断检查活动进行现场监督，将法律监督前移，实现诊断检查、审查提请、决定批准等办案各环节法律监督全覆盖，既有助于进一步提高检察机关监督刚性，保证办案质量，也有助于办案机关与检察机关互相配合，提高办案效率。

（二）社会力量参与监督

社会监督首先体现在办案公示上。《意见》改变了以往办案中仅在内部公示的做法，规定人民法院立案后、监狱管理机关收到监狱提请建议后，要对罪犯有关情况向社会进行为期3日的公示，将接受社会监督的办案环节向前延伸，形成事前公示机制。社会监督还体现在办案后公开上。《意见》规定了暂予监外执行决定批准后，要将决定书通过互联网向社会公开，对其中适用立即保外就医程序的，还要在监狱、看守所进行公告，确保监督实效。

（三）共同建立医院名录

审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关各有医疗、鉴定机构资源，但实践中资源整合水平较低，各部门往往各自为战，难以形成合力。对此，《意见》规定了省级层面“公检法司”几家要与卫健委共同研究形成暂予监外执行诊断检查医院名录。一方面是对名录内医疗、鉴定机构资源的“通用”，另一方面是对目录内医院诊断检查意见效力的“互认”。同时，“公检法司”应当及时向卫健委提供机构新设、变更、撤销等信息，既利于司法资源的有效利用，也便于卫健部门及时更新医院名录并向社会公开，增强监督实效。

五、进一步加强社区矫正执行（第24～27条）

《意见》主要根据《社区矫正法》，结合《社区矫正法实施办法》，对暂予监外执行期间各部门与社区矫正机构的沟通协调，以及社区矫正机构对罪犯加强监督管理等内容进行细化。特别是明确规定对于患严重疾病、久治不愈的，社区矫正机构可以结合具体情况延长罪犯复查期限，并通报执行地县级人民检察院，以减轻社区矫正对象暂予监外执行期间的经济负担。同时，社区矫正机构根据工作需要，主动组织对暂予监外执行的社区矫正对象进行诊断、检查、鉴别时，可以邀请相关部门参加，加强协同配合。

六、进一步严格办案责任（第28～30条）

《意见》在进一步严格工作责任部分主要规定了两方面内容。一方面是对严格办案责任的强调。重申“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”的办案责任制，即对办案中有玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为的，一律依法依纪追究责任。另一方面是对依法履职保护的强调。履职保护机制不够完善已经成为制约暂予监外执行制度功能发挥的重要因素，个别地区办案人员甚至不愿办、不敢办暂予监外执行案件。对此，《意见》明确规定，办案人员依法履行职责，没有故意或者重大过失的的前提下，不能仅以发生暂予监外执行罪犯死亡、丧失暂予监外执行条件、违反监督管理规定或者重新犯罪追究责任，最大程限度保护执法司法人员依法履职行为，激励担当作为。

总之，《意见》的出台是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、国家卫生健康委对暂予监外执行制度的重要完善，有助于各部门进一步准确适用暂予监外执行，维护司法公正，发挥制度功能，确保严格规范公正文明执法。