“枫桥经验”视角中调解协作机制的困境和完善——基于S 省实践的研究

房保国（中国政法大学证据科学研究院副教授）

邢文清（中国政法大学）

陈秋旺（北京师范大学）

一、问题的提出

当前，随着我国社会发展进入新阶段，矛盾纠纷也出现了新变化：其一，大量新兴纠纷不断涌现，尤其是互联网、医疗、金融消费等领域矛盾纠纷高发；其二，纠纷主体多元化；其三，在一些互联网纠纷中，纠纷当事方呈现出匿名化倾向；其四，传统类型诸如土地、婚姻家庭、借贷等纠纷依然多发高发。

以S省为例，实践中，为了应对矛盾纠纷发展的新变化，在调解工作中结合地域特色，优化调解机制效能发挥，坚持和发展新时代“枫桥经验”。第一，坚持“调解+”工作联动的基本策略。坚持调解与公证、信访、法律援助、诉讼等有效对接，妥善处理矛盾纠纷，确保矛盾不上交。例如，S省D市建立访调、诉调、检调、仲调、警调对接联调联动工作机制，截至2022年10月，共调解案件3768起，协议金额16.9亿元。S省Z市B区引入心理咨询服务，深挖当事人矛盾纠纷心理根源，做好心理疏导。第二，坚持提升调解工作水平。S省优化调解工作，通过队伍专业化、处置网格化、化解“一站式”、平台智慧化，采取政府购买服务、发挥乡贤作用、建设行业调解组织等方式，探索出一条践行“枫桥经验”的新路径。

由S省的例子出发，其调解工作实践中体现的网格治理、智慧治理等治理理论在实践中凸显价值。然而，现实中受制于诸多因素，当前调解协作机制的建立健全亟待关注与解决。S省在实践中引入行业调解组织，除了传统意义上的行政机关，社会组织和专家学者也可以参与调解，在特定行业领域中纠纷治理主体出现多元化的特色。同时，调解不仅包含人民调解组织，也包括司法调解、行政调解。

应注意到，调解工作参与主体的多元化要求构建沟通顺畅、衔接有序的工作机制。一方面，矛盾纠纷化解过程中产生了大量个性化的事件信息，包括利益冲突信息以及情感关联信息。另一方面，协作机制要求形成制度化的工作流程，但是实践中体系化不强成为制约调解工作发展的重要障碍。在对S省16个地市和32个县区政府信息公开的抽样统计中，截至2023年4月，有3个地市、15个县区未制定过与调解制度运行相关的规范性文件。此外，尽管部分地区形成了多方联动处置矛盾纠纷的工作机制，但是受限于人、财和物因素，在理论和实践上难以长期运行。

当前，纠纷治理中面临纠纷主体的多元化，也面临纠纷治理手段的多元化，亟待建立协作机制。调解工作的协同，即调解的定位、调解与非调解以及人民调解、司法调解和行政调解之间的关系亟待在理论层面上获得回应，以理论促进实践。

二、理论回应：社会共治解决纠纷

“枫桥经验”坚持以自治为基础、法治为保障、德治为先导，①褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》，2019年第1期。其蕴含的社会共治实践是我国治理智慧的重要组成部分。②曾哲、周泽中：《多元主体联动合作的社会共治——以“枫桥经验”之基层治理实践为切入点》，《求实》，2018年第5期。从社会共治的视角出发，调解是以法治为基础、综合运用情理以促进当事双方定分止争的重要工具，需要采取多元手段促成纠纷妥善化解。

（一） 调解在纠纷解决中的定位

中国古代有“非讼”“息讼”的传统，实践中对待民事案件中也将“息讼”作为最高原则。③邓建鹏：《健讼与息讼——中国传统诉讼文化的矛盾解析》，《清华法学》，2004年第1期。有学者针对调解的源流进行了考证，认为其贯穿了息讼、德化与和谐等原则。④胡旭晟、夏新华：《中国调解传统研究——一种文化的透视》，《河南财经政法大学学报》，2000年第4期。古代的调解建立在不平等的宗法制度之上，当事人之间的地位是不平等的。而社会主义社会中人与人之间的关系为平等的公民关系，依靠群众推进纠纷解决本质上就是以情理法去缓和当事人之间已激化的关系。“枫桥经验”中很重要的一条就是依靠群众推进治理，形成共建共治共享的局面。⑤金伯中：《新思想孕育新经验——对新时代“枫桥经验”的一点认识》，《浙江警察学院学报》，2018年第1期。调解采取了专业化与非专业化相结合，依靠当地诸如党员模范、乡贤以及发动其他群众开展纠纷化解工作。“枫桥经验”与古代纠纷处理措施的区别在于：古代以“息讼”为倾向的指导原则并不是“枫桥经验”所仅仅追求的，“枫桥经验”的精髓在于追求矛盾纠纷的实质性化解。

再有，当前的调解在定位上并不完全等同于替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，ADR），而是具有中国特色的多元化纠纷解决机制（Diversified Dispute Resolution，DDR）的一部分。在传统诉讼制度之外，各国纷纷探索推动纠纷解决的方法。在制度建构上，采取诸如综合立法、单行立法、融合立法等模式，建构与诉讼衔接互补的ADR立法。我国的调解与域外的ADR在程序设置、费用收取、与诉讼关系等均存在明显差异，加之国家结构的不同，域外的ADR尽管与我国的调解在追求善治的价值目标上存在一致，但是两者之间并不能完全等同。地方在立法中也倾向于认定是属于多元化纠纷解决机制，例如，《天津市矛盾纠纷多元化解条例》的名称便更强调矛盾纠纷化解中的多元性而不是替代性。2022年有效的11部地方性纠纷解决法规中也均使用了“多元”一词。在实践中，调解由于手段、程序和措施的灵活性而被赋予更大的能动性，进而也产生了与诉讼制度所不同的程序建构。纯粹的调解与诉讼法律效力存在差异，在理论上难以代替诉讼。

“枫桥经验”的基本精神是“矛盾不上交”，而不是压制矛盾。在实践中，要防止出现片面追求万人成讼率等指标的下降而通过多种手段去干扰本已无法在调解中得以妥善解决的矛盾纠纷：一方面，调解的目的是促进纠纷解决，而纠纷一旦无法在调解中化解，就说明了还需要寻求其他途径化解纠纷；另一方面，调解中的主体更多承担的是中间人的角色，有别于法院在诉讼中的审判和行政机关在执法中的裁决。为此，不仅需要正确看待“诉调联动”等“调解+”机制中调解的角色，还应当正确看待调解机制运行中各个主体的定位及其相互关系的问题，即如何推进调解实效化中的工作衔接问题。

（二） 调解机制中各主体的定位及关系

“枫桥经验”以其独特的时代价值指引了我国多元化纠纷解决机制的建构，尤为重要的是“枫桥经验”的共治是强调以善治为导向的、追求多元主体共同参与纠纷解决的治理路径。新时代“枫桥经验”坚持以人民为中心，深化拓展大平安目标，坚持“三治结合”“四防并举”，⑥李林：《推进新时代“枫桥经验”的法治化》，《法学杂志》，2019年第1期。具体而言，在调解机制中各个主体应当把握不同工作的特性，坚持以协作促实效。

第一，人民调解组织是坚持和发展新时代“枫桥经验”，贯彻群众路线，吸纳专业化调解，推动调解经验法治化的重要载体。其一，在措施上，人民调解组织依照《人民调解法》，通过采取说服、疏导等方法以促成当事人自愿平等达成调解协议，相比诉讼更为简便、灵活。其二，在细节上，以S省为例，S省部分地区开展了行业调解委员会的试点工作，实践中行业调解组织调解下达成的调解协议可以依照《人民调解法》的规定通过司法确认保证其法律效力。总体而言，人民调解组织在大调解工作格局构建中是坚持群众路线、推动矛盾纠纷就地化解的重要阵地，通过吸纳行业化专业化调解力量，可以拓宽其他社会组织参与纠纷化解的法治渠道。

第二，行政调解组织是坚持和发展新时代“枫桥经验”，及时疏解社会矛盾，体系化促成陌生人社会中当事人矛盾纠纷化解的重要机构。在实践中，S省广泛开展了不同类型的行政调解，有教育类、医疗类等。其一，行政机关往往是涉及公共利益的纠纷的第一发现人，并且聚集性的、扩散性的、以个人利益为基础的公共利益往往可能转化成大规模的当事人双方之间的对抗活动。例如，市场监督管理过程中发现的商品存在的瑕疵或者是平台企业提供的应用软件中对于个人信息的保护不力，需要行政机关主动去调和企业和消费者之间的矛盾纠纷。一方面，行政机关应当通过行政检查、行政处罚等多种行政措施去惩戒企业的违法违规行为；另一方面，找到纠纷源头后需要行政机关采取中立态度，促成企业与消费者保护协会、消费者之间的矛盾调解来推动纠纷的源头解决。其二，行政调解的达成仅是纠纷解决的手段，而不是纠纷解决的目的。例如，在轻微违法案件中，行政机关首先应当促成当事人之间的矛盾的消弭，一旦调解协议无法达成，行政机关应当坚持依法行政原则，该处罚的坚决予以处罚，防止当事人之间的矛盾转化为行政机关与当事人之间的矛盾。其三，行政调解可以为系统性矛盾中纠纷当事人搭建对话渠道。矛盾有大小程度和涉及范围的区分，系统性的、后果严重的矛盾有时并不适合仅仅依靠人民调解组织进行调解：一是调解组织的权威性与公信力偏低。例如，基层的人民调解委员会应对大型企业和公民个人的权利冲突时存在难题。二是调解组织代表的基层自治组织或是其组成人员本身可能就是矛盾冲突的实际或者潜在一方，在纠纷化解中中立性无法保证。

第三，人民法院是综合运用诉讼和非诉讼手段，坚持和发展新时代“枫桥经验”，在审判和非审判过程中实质性解决纠纷的重要机关。从职权上来看，人民法院主要承担审判职能，其目的在于通过诉讼对当事人之间的矛盾纠纷作出实质性解决，而纠纷的实质性化解不仅可以通过单一的审判途径得以达成，也可以通过多样化的非诉讼手段来实现。司法调解在诉前和诉中承载着减少诉讼量、确保当事人之间的矛盾妥善疏解的功能。人民法院在审判后可以对审判中的类案进行归纳总结，综合运用司法白皮书等非审判工具，形成体系化的关于纠纷解决中的要点、难点和痛点总结，以及提出相应的调解意见的建议。

第四，“调解+”机制中的非法定调解主体是坚持和发展新时代“枫桥经验”，采取工作联动机制，通过间接效力赋予调解以实效性的组织。实践中，S省通过调解与公证、信访、法律援助、心理咨询等的对接服务强化调解的实效性。一方面，诸如公证处、法律援助中心和心理咨询师等并不承担法定的调解职能，不属于行政调解机构，与各地的行业调解试点也存在差异；另一方面，上述机构及其工作人员在实践中又广泛面临着各种各样的矛盾纠纷形态。例如，公证处的公证业务有时可以遏制潜在的纠纷发生、信访局可以通过信访督促基层治理、法律援助中心可以服务于矛盾纠纷中的弱势当事人、心理咨询师可以通过心理疏导来化解双方矛盾。从积极的角度而言，上述机构和人员可以通过服务法定的调解组织去积极促成矛盾纠纷的化解，也可以通过运用专业手段去强化调解实效，切实保障纠纷中当事人的合法权益，避免矛盾激化升级。

三、实践完善：调解机制的协同

“枫桥经验”体现出社会共治理念，既是广大人民群众智慧的结晶，也推动了多元主体协同、以善治为目标引领的理论和实践发展。基于前文所述，“枫桥经验”中的共治思想为调解机制中的主体功能定位及其关系确立了基础，为了进一步完善调解机制的协同，达到整体最优，要求建构机制之间的协同安排，即协同治理。协同治理是指处于同一治理网络中的多元主体之间通过协调合作，形成彼此契合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现。⑦李辉、任晓春：《善治视野下的协同治理研究》，《科学与管理》，2010年第6期。

（一）调解工作机制的协同

聚焦完善多元化纠纷解决机制，构建大调解工作格局，需要构建匹配化、系统化、动态化和有序化的调解协同机制。

1. 构建党全面领导的调解工作体系。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，“枫桥经验”拥有不竭生命力的根本原因也在于中国共产党领导。构建多元化纠纷解决机制的主体多元的前提是以坚持党的领导为核心。在调解组织处理纠纷的过程中，要始终坚持党对调解工作的全面领导，明确党组织在调解协同机制构建中的领导作用，统筹社会多方资源，扎实化解矛盾纠纷，以积极能动的姿态去推进调解工作的提档升级。

2. 确保调解主体价值的一致性。调解组织处理不同的纠纷时可能会面临利益的冲突和利益权衡的难题，也会采取不同的应对策略。如果放任调解组织采取不一致，甚至是相反的调解策略，就会致使纠纷处理出现愈加繁杂无序的局面。为此，需要在价值层面上建构明确的关于调解的价值取向规范，并在具体个案中考虑纠纷当事人的家庭、生理和心理等情况予以适用。这种价值目标上的一致性，至少体现为两个层次：一是促成矛盾纠纷的一次性化解，从根源上杜绝当事人之间矛盾的激化或者升级；二是维护国家、社会和集体的公共利益不受矛盾冲突的侵犯，并适时在平等自愿的基础上保障当事人的合法权益，避免调解结果显失公平。为此，需要拓展相关调解法律法规中关于调解目的的条款的具体适用，可以以地方性法规或者规范性文件的形式去建构一套统一的价值规范，或者明确规定调解员工作中的价值准则。

3. 赋予不同调解组织以不同的主管范围。在纠纷解决上，主管指的是不同调解组织可以调解的不同范围。前文论述中区分了不同调解主体的不同功能，在实践中，可以通过地方先行试点探索再到建立地方性法规最后到确立相关法律来明确调解组织的主管范围。同时，可以在规范中采取先受理纠纷再具体移交的方式，以减少当事人的纠纷解决成本。

4. 构建一体化、协同性的调解体系。调解组织的多元化除了需要在目标价值上具有一致性，还需要建立常态长效机制去落实调解组织行动上的一致性，由此才能有效发挥多方优势，整合治理资源，促进善治的实现。其一，采取“府院联动”，共同指导人民调解组织建设。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。人民法院可以通过类型化纠纷处置措施采取司法建议、充实人民调解组织中的专业调解力量等手段来促进人民调解组织建设。其二，可以在“一站式”多元化纠纷解决的基础上，建立党委领导下的多元解纷调解协会，进一步推进调解组织的一体化建设。

（二）“调解+”机制中的协同

“调解+”机制中的非法定调解主体具有积极的能动作用，在“调解+”机制下的协同体现为：非法定调解主体应当严格恪守法定权限，对于应当依靠调解机制解决的潜在纠纷及时移交调解组织，或是配合服务调解组织调解工作。

1. 恪守法定权限。非法定调解主体依照法律规定，其主要的业务是从事本领域的专业活动。例如，公证处从事公证业务、信用惩戒体系从事征信业务、法律援助中心开展法律援助、心理咨询师开展心理咨询业务。矛盾纠纷的调解并非上述机构或人员的法定职责，加之各地实践中并未赋予上述机构和人员以人民调解组织地位或工作权限。在恪守法定权限的同时，上述非法定调解主体应与法定调解主体形成良性互动，在资源上合作联动，在人员力量上整体协同，创新多元化矛盾纠纷化解工作模式，提升“调解+”机制运行水平。例如，“调解+心理咨询”的联动模式在人员力量上协同合作，充分发挥心理专业人员心理疏导优势作用，化纠纷，解心结，达到“案结事了人和”的良好效果。

2. 服务一体联动。服务一体联动指的是“调解+”机制中的非法定调解主体在条件允许的情况下应当采取受理、调解与非调解业务、执行与后果处置等工作链条上的协同措施，并且尽量对外实现一次性受理，即在为当事人提供服务和帮助中表现为一体化，并且在工作机制上体现为联动协同，也就是在机构之间采取成文规制方式保证工作人员在工作承接转办的过程中事项交接的有序和顺畅。在实践中，各地可以通过地方性法规、政府规章或规范性文件等形式，依托政府购买服务、市场竞争等机制，引导各方面资源介入“调解+”工作，并可以采取物质激励措施来确保当事人愿意采用、其他主体愿意参与。例如，在“一站式”纠纷解决机制建设中，可以引入专业化的心理咨询和其他辅助调解人员参与，对纠纷当事人可以采取费用减免。同时，各地应当将实践中的成熟经验整理为成文规则，以此将试点成效转化为制度优势。

3. 绩效考核协同。绩效考核尽管更多体现为组织内部的奖励惩戒和工资福利待遇，是一种组织内部行为，但也是引导、激励个体采取措施配合调解组织工作的驱动力。在制度建构上，其一可以通过非法定调解组织的上级主管部门的行政指导去促成组织内部实现在绩效考核上与调解组织的协同；其二，可以在与非法定调解组织的相关契约中明确规定相应的调解成功后工作人员应当获取的以按件、按程度等来计算的劳务报酬；其三，对于其中工作表现突出的人员，不仅可以由行政机关予以表彰，还可以将相应的事迹通报其所在的工作单位和居住社区。

4. 模式创新衔接。“调解+”机制中的非法定主体参与调解机制，主要是为了促成调解的实效化，更多承担服务功能。服务模式的创新上，主要包括两种路径：其一，立足本土特色资源；其二，运用智慧网络采取智慧治理。一方面，各地在纠纷化解模式创新的过程中形成了诸如“家事调解室”“电商调解室”“集贸市场调解室”“旅游调解室”“船老大调解”等一批特色调解工作模式。另一方面，实践模式的创新会导致原有服务方式出现变化，要注意实践创新对调解机制协同的影响。具体而言，实践创新的核心在于应保障“调解+”机制具有时代化、地域化和智慧化色彩时，要积极促成社会资源之间有序配合，形成融合发展、多方协同的大调解工作格局。

5. 全程服务保障。“枫桥经验”强调实质性化解纠纷，不仅蕴含着对当下纠纷的处置，还包括对潜在矛盾的有效治理。回归到多元化纠纷解决制度构建，不仅要注重机制上的协同，还要确保调解的有效性。其一，优化调解协议执行的保障机制。例如，采取公证等手段促进调解协议的有效执行。其二，加强纠纷源头治理，对实践中的高发重点领域进行针对性研究，采取法律授权范围内的手段，促成对矛盾纠纷的源头性治理。其三，强化普法宣传，引导纠纷当事人及社会公众了解知悉相应的纠纷调解政策，促进矛盾纠纷的妥善化解。