打造一流法治化营商环境促进县域民营经济高质量发展——以江苏省江阴市为视角

余 江（江苏省江阴市司法局局长）

党的二十大报告明确提出：“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。”2023年7月发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，对于促进民营经济发展壮大作出了新的重大部署。习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。民营经济的健康发展离不开公平正义的法治环境。近年来，江苏省江阴市深入贯彻落实《优化营商环境条例》，围绕打响江阴“澄心办·办澄事”营商环境品牌，以切实增强市场主体和群众获得感、满意度为出发点，以法治化、国际化、便利化为导向，持续深化“放管服”改革，努力打造公平、规范、透明、可预期的法治化营商环境，持续推动民营经济高质量发展。

一、江阴民营经济发展现状

改革开放以来，江阴经济社会蓬勃发展，实现全国县域经济基本竞争力“二十连冠”，被确定为改革开放30年全国18个典型地区之一、改革开放40年“百城百县百企”重大典型之一，被誉为“中国制造业第一县”“华夏A股第一县”。一是综合实力县域领先。2022年，实现地区生产总值4754.2亿元、一般公共预算收入226.8亿元、规上工业增加值1411亿元。二是规模企业集群发展。拥有规上工业企业2336家、营收超千亿元企业3家、入库税金超亿元企业34家，拥有中国各类500强企业43家，继续领跑全国同类城市。三是江阴板块闻名全国。累计拥有境内外上市公司60家、新三板挂牌企业57家，上市公司总数名列全国县级市第一，累计实现直接融资1277.5亿元。截至2022年年底，江阴高新技术企业总数达831家，国家科技型中小企业入库2071家，高新技术产业产值占规上工业产值比重达37.8%。

二、法治化营商环境建设的江阴实践

坚持目标导向、问题导向和结果导向，把打造法治化营商环境作为服务全市经济社会高质量发展的大事要事来抓，积极加大各类政策、资源要素支持保障力度，为民营经济高质量发展提供了规范便利的政务环境、优质高效的法律服务、公正诚信的法治保障，用一流的法治环境保障最优营商环境城市建设，为高水平全面建成小康社会、加快建设全省民营经济高质量发展示范县提供强有力支撑。

（一）聚焦顶层设计，健全公平竞争的制度供给体系

坚持制度先行、统筹推进，建立健全涉企政策制度供给体系，为营造公平竞争的市场环境提供强有力的法律支撑。一是健全涉企政策制定程序和机制。建立立法民意联系区（点）制度，选择17个有代表性的企业、商会作为联系点，就涉及企业权益的地方性法规和规范性文件的起草和制定，充分听取相关企业和行业协会商会的意见建议。完善征求利害关系人意见程序，通过政府部门网站、政务新媒体等平台公开征求意见。二是健全合法性审核机制。坚持立、改、废并举，严格审查行政规范性文件和重大行政决策，从源头上防范“带病”文件出台。强化公平竞争审查刚性制度约束，制定出台《江阴市涉公平竞争审查投诉举报处理办法》，健全公平竞争审查举报处理和回应机制，完善政策措施抽查机制，及时纠正、清理妨碍统一市场和公平竞争的规范性文件和政策措施，营造公平竞争市场环境。三是健全涉企政策评估调整机制。常态化开展涉企政策评估清理工作，政策制定机关定期评估涉企政策措施影响市场公平竞争情况，及时废止或修改完善违反公平竞争的政策措施。完善政企沟通联系机制，畅通企业意见诉求渠道，建立企业家意见诉求受理、处置和反馈机制，推动形成企业家建言献策的良好氛围。

（二）聚焦改革创新，构筑规范便利的政务服务体系

坚持放管结合、优化服务，构筑“创新支撑+数字赋能+服务引领”的全方位政务服务体系，打造高效规范便捷的政务服务环境。一是推进企业“一件事”改革。制定《企业全生命周期“一件事”改革实施方案》，优化“一网通办”平台建设，公布20个“一件事”事项清单，将涉企服务事项集中到“一网一窗”，实施“全链条”全程网办。截至目前，企业开办、变更、立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收、招商、企业上市合规性审查“一件事”已上线运行，水电气网接入、多证联办“一件事”开发基本完成。二是深化“证照分离”改革。实施涉企经营许可事项清单全覆盖管理，落实清单动态调整制度，清单之外严禁设置市场准入门槛。持续深化“减证便民”，印发《江阴市实行告知承诺制的证明事项清单（第二批）》，解决办证多、办证难问题，切实减轻企业和群众负担，激发市场主体发展活力。2023年以来，共为企业、群众减少证明材料1000余份，办事材料平均精简20%以上，杜绝各类“奇葩证明”。三是提升政务服务效能。推进“不见面审批”“不见面开标”“远程异地评标”等立体式“不见面”服务，2022年以来全市完成“不见面”开标 363项，开具电子保函7199份。试点建设政务服务数字档案管理平台，推动电子证照、电子印章在“一网通办”中的运用，实现电子签名在市场主体开办、不动产登记、基本建设等领域应用。推行政银合作，举办“政银通办”党建联盟暨“澄事e站”品牌发布会，建设“政银通办”服务专区，前移政务服务窗口和平台，进一步缩短服务距离。

（三）聚焦统筹联动，构建精准有力的司法保障体系

创新司法机制，深化司法服务，充分发挥公正司法职能，构建护企、卫企、安企的司法保障体系，为企业干事创业提供坚实有力的法治支撑。一是高效统筹挽救出清。完善破产审判机制，充分发挥破产审判在挽救困境企业、加快市场出清等方面的优势作用，推动建立健康诚信的市场秩序。大力推行破产案件繁简分流，建立简单破产案件快速审理机制。推进“执破融合”改革，充分发挥执行的效率功能和破产的统筹功能，实行先执行拍卖、再破产清理的有机衔接。稳妥开展类个人破产试点工作，将创业失败的个人和担保人作为重点对象，确保“诚实而不幸”的债务人能够通过类个人破产摆脱困境。2021年以来，依法处置澄星系、海达系、倪家巷系等114 家困境企业，联动审执结相关个案2468 件，化解破产债权930 亿余元，妥善安置职工近4 万名；执行到位107 亿元，协助征税金额2.9 亿元。二是强化联动汇聚合力。构建行政机关与司法机关良性互动关系，促进依法行政、公正司法，汇聚打造法治化营商环境合力。强化“府院联动”，健全完善“政府+法院+银行”工作机制，深入服务“产业强市”战略，积极稳妥推进涉企财产处置工作，着力解决司法执行和企业破产衍生社会问题、法律问题，防范化解涉企金融风险。强化“府检联动”，完善行政执法与刑事司法衔接机制，有效发挥各自职能优势，联合工商联构建的“三同三联”机制入选全国100 对工商联与检察机关沟通联系机制典型事例。三是加大司法护企力度。依法从严从快打击涉企违法犯罪，对涉嫌恶意逃废债务企业主保持高压严打态势，2022年侦查涉重点民企和上市公司案件14 起。实行最严格知识产权司法保护，推进知识产权民事、刑事、行政“三合一”审判工作，维护企业创新利益。依法审慎办理民营企业涉罪案件，开展涉民营企业“挂案”清理专项活动，让涉案企业放下思想包袱，放开手脚发展。探索企业合规系统化办案机制，建成江阴市企业合规风险防控中心，目前，江阴检察院已督促22 家企业开展合规整改，并对其中已完成整改的10 家企业不起诉，对3 家企业作出从轻处罚量刑建议。国润机械公司经过合规整改，生产效率提高30%，该案成功入选最高检《涉案企业合规改革试点参考文件》，向全国推广。

（四）聚焦法治护航，打造多元高效的法律服务体系

坚持靠前服务、整合资源，以企业需求为导向，打通法律服务“最后一米”，构建全链条、全方位、多元化法律服务体系，不断满足企业日益增长的法律服务需求。一是打造“全链条”法律服务体系。实施科创江阴“法治固链服务工程”。围绕“创新链”，组织律师团队为创新型领军人才企业提供专项法律服务；围绕“成长链”，制定成长型企业法律服务路线图，编制企业法律服务手册2种，研发企业全生命周期法律服务产品30余项；围绕“产业链”，开展“产业链+法律服务”行动，梳理产业链服务项目和标准，组建产业法律服务联盟，推进法律服务进园区、进企业；围绕“风险链”，组织律师、法律服务工作者为重点民营企业提供“一对一”精准法治体检服务；围绕“金融链”，江苏首家金融“小微快贷区块链+电子公证赋强项目”落户江阴，有效解决小额贷款催收成本高、执行难问题。二是构建“全方位”法治宣传体系。充分发挥全媒体宣传优势，依托各类媒介平台开展涉企政策解答和普法宣传，及时回应企业和群众关切。常态化开展“普法宣传进民企行动”系列活动，组织律师、公证员、仲裁员等法律工作者走进企业答疑解惑，开展企业合规、安全生产、产权保护、风险防控等专题“以案释法”讲座。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，发挥典型案例普法宣教引导价值，建立涉企典型案例发布制度，运用检察建议、提示函等方式督促主管部门和企业加强管理监督、完善企业内控，增强企业合规意识和自我保护意识。三是健全“多元化”涉企矛盾纠纷化解体系。充分发挥人民调解、行政调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式的积极作用，健全诉讼与非诉讼纠纷化解对接融合机制，合力化解涉企纠纷。建好无锡首家“金融纠纷调裁中心”，推动金融纠纷高效专业集约化处理，推进金融纠纷多元化解。成立“江阴市人民法院劳动争议调裁中心”，建立“法院+工会”劳动争议多元化解机制，完善“法院+仲裁”联动调解模式，打造劳动争议调裁审“一体化”工作模式。成立“江阴市法联商会商事调解中心”，采取“商会调解+司法确认”模式，推动商会商事调解申请方式由企业申报向商会收集转变，引入行政机关参与商事调解。

（五）聚焦综合施策，完善公平审慎的市场监管体系

创新市场监管方式，提升综合监管效能，完善公平公正、包容审慎的现代化市场监管体系，进一步培育和激发市场主体活力。一是推进“双随机”监管。依托全市“双随机、一公开”监管联席会议，组织全市37个部门和18个板块使用江苏省市场监管信息平台，有效归集“双随机、一公开”检查和涉企信息，信用信息归集效率和质量在全省营商环境考核中连续四年保持满分。编制《部门联合抽查事项清单》《部门联合抽查计划》，推进跨部门综合监管，减少多头执法，减轻企业负担。联席会议成员单位由2021年的17个增至32个，开展校园周边经营秩序、校外培训、老年保健品经营场所等联合抽查。二是强化信用监管。建立和完善企业信息共享机制，加强对中国执行信息公开网、国家企业信用信息公示系统、信用中国等公示信息的交换与共享。开展企业信用信息排查工作，根据企业不同信用风险等级按可退出、可帮扶和严惩戒三类情况进行分类管理。建立信用激励约束机制，对守信企业提供优先办理、简化程序、容缺受理等便利服务，对失信企业在行业准入、项目审批、融资信贷等方面依法予以限制。分类施策帮助企业重塑信用，实施“两书同达”信用修复提示325家，完成行政处罚信用修复66家，移出企业经营异常名录1073家。三是实施包容审慎监管。广泛运用说服教育、警示告诫、指导约谈等柔性执法方式，督促市场主体依法依规经营。出台《江阴市涉企轻微违法行为不予处罚、一般违法行为从轻、减轻处罚清单》，梳理轻微违法行为不予处罚事项229项，一般违法行为从轻处罚事项157项、减轻处罚事项31项。编制第一批企业行政合规指导清单，涉及住建、交通、应急等14个领域共计225项。积极落实柔性执法，为各类市场主体作出不予处罚决定544件、减轻处罚决定811件，不予实施强制措施117件。在行政处罚领域引入合规审查机制，对5家企业开展执法“观察期”合规建设，并将合规评估结果作为对企业从轻、减轻、免予处罚的重要依据。

三、江阴市优化法治化营商环境的主要经验

江阴市通过推进法治化营商环境建设，初步构建了法护营商制度供给、政务服务、司法保障、法律服务、市场监管五大体系，打响了“澄心办·办澄事”营商环境品牌，“执破联动”“企业合规”“三同三联”等相关改革经验和亮点工程在江苏省乃至全国推广，为打造一流法治化营商环境、助力民营经济高质量发展提供了创新经验。

（一）坚持党的领导、制度推进是营造公平竞争法治环境的根本保证

营造公平竞争的法治环境，涉及多个行业和领域，牵一发而动全身，必须充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导作用，坚持用制度推进法治化营商环境建设。为此，江阴市把优化法治化营商环境作为“一把手”工程来抓，成立以市委书记、市长为组长的领导小组。建立专项工作体制，形成领导小组统筹推进、发改委牵头负责、相关单位具体落实的组织体制。建立考核评价机制，把优化营商环境纳入领导班子和领导干部实绩考核。强化涉企规范性文件和政策管理，制定实施《江阴市进一步优化营商环境实施方案》《2022年度江阴市深化“放管服”改革优化营商环境工作要点》《全市政法机关进一步优化法治营商环境的实施办法》等规范性文件，完善营商环境政策措施。创新完善公平竞争审查、行政执法、知识产权多元保护、纠纷多元化解等工作机制，加强政策引导，强化刚性约束，引导各类市场主体强化公平竞争意识、加快创新发展，全面优化和提升营商环境。事实表明，在党的领导下不断完善工作体制和政策措施，推动形成公平竞争的制度体系，是打造一流营商环境最根本的保证。

（二）坚持改革推动、多维赋能是激发市场主体发展活力的动力源泉

打造优质法治化营商环境离不开改革，改革既是第一动力，也是重要抓手。江阴市围绕经济高质量发展总目标，持续深化“放管服”改革，为优化营商环境“赋能加码”，积极探索法治化营商环境特色路径。深化政务服务领域改革。创新行政管理体制，构建权责匹配、科学规范的市镇街园新型权责体系，推进镇街、园区相关职能机构规范化建设。制定出台《江阴市深化政务服务改革三年行动方案》，解决体制机制难点，应用大数据、人工智能等新技术，重点推进“一网通办”、企业“一件事”、“证照分离”、综合执法等改革事项，推进政务服务扁平化、数字化管理。深化司法领域改革。依托智慧法院、智慧检务和智慧法务建设，开辟涉招商引资、重大项目建设等案件的绿色通道，实现涉企案件快立、快审、快执。创新司法举措，构建长效机制，深入推进执破融合改革和企业合规改革。综合运用预重整制度、类个人破产制度、企业信用修复等多种创新制度，为创业者焕装赋能，助“诚信人”轻装更生，实现企业拯救、债权清收、产业升级、城市更新、社会稳定等多项目标的统一。无论是政务服务领域改革还是司法领域改革，都坚持以“放管服”为核心、以制度创新为引领、以数字赋能为突破，大力破除体制机制障碍，激发市场主体发展活力。

（三）坚持联动融合、凝聚合力是构建法护营商工作格局的题中之义

在推进法治化营商环境建设过程中，单靠一个单位或部门难以实现流程优化、效能提升，只有部门协同、联动融合，才能优势互补，凝聚强大工作合力。江阴市围绕打响“澄心办·办澄事”营商环境品牌，以要素整合、联盟联动、融合融通为主要抓手，推动营商环境全社会共建、共治、共享。整合要素资源，围绕“创新链”“成长链”“产业链”“风险链”“金融链”，加强法律服务信息流、人才流、业务流的整合，打造“全链条”法律服务体系。构建联动机制，建立健全联席会议、联合调研、联合宣传、案件会商等联动机制，如在信用领域建立突出问题专项治理联动机制，充分发挥相关部门、单位职能作用，统筹协调解决企业失信惩戒、信用修复等问题。强化融合思维，通过多领域、宽视角的融合融通推进营商环境一体化发展，如江阴法院通过府院联动机制，将司法审判职能与政府招商战略深度融合，助力澄星系企业困境重生，实现了拯救危困企业、助推产业升级、挽回债权损失的统一。通过要素重组、相互渗透、加乘借力，推动全链条、多领域、多方位深度融合，着力破解单个部门难以解决的突出问题，形成同向发力、同频共振的法护营商“大格局”。

（四）坚持平台驱动、集约发展是护航民营经济健康发展的重要抓手

引导民营经济走好集约发展、高质量发展之路，平台作用至关重要。江阴市坚持把握好“服务+联动+创新”三个关键词，加强各类涉企平台建设，推动企业步入良性健康发展轨道。在政务平台建设方面，通过搭建“一网通办”“澄策之窗”“苏小登”等服务平台，深化一体化在线平台建设，打破“信息孤岛”和“政策壁垒”，从政务流程、系统、数据等方面为数字政务提供“一揽子”解决方案，为企业和群众提供高效、便捷的政务服务。在法律平台搭建方面，建立府院联动平台，聚合政府、法院两个专班职能，统筹解决破产审判工作中维稳、危废处置、办税、产权过户等难题；搭好法企共建平台，借助民营企业司法保护实践基地、企业合规风险防控中心、江阴市青年金融人才司法实践基地等平台，为企业提供优质法律服务。在创新平台打造方面，在全省率先建立江阴长三角数字人才公共实训基地，启动高新区生物医药创新港、江阴集成电路设计创新中心、秦望山循环经济科创园、武汉大学长三角科技创新中心等载体建设，为江阴“智改数转”企业提供产研一体智能化服务。通过科学构建“三大平台”，打造集聚资源要素的强大磁场，激发市场主体创业创新活力，为民营经济健康发展注入澎湃动力。

（五）坚持信用筑基、智慧管理是打造全链条市场监管体系的活力支撑

以信用手段为基础、以大数据技术为支撑，既为打造全链条市场监管体系提供了全新视角，也为提升监管效能插上了腾飞的翅膀。江阴市以基础数据、公共信用评价、行业管理数据为基础，探索信用和监管融合新路径，推行“互联网+信用监管”新模式，构建起具有江阴特色的全链条信用监管体系。围绕市场主体全生命周期，加强信息归集共享，实施信用承诺、双公示、信用分级分类监管、联合惩戒、信用修复等措施，建立贯通全流程、覆盖各领域的信用监管机制。比如，江阴法院建立涉企信用信息相关的司法大数据归集共享和使用机制，实现失信企业调查、税务登记、不动产等情况定期反馈，失信企业工商登记信息随时可查。2022年，经过对纳入治理范围的失信企业进行梳理、核查、界定，完成江阴市1791家失信企业的屏蔽工作，屏蔽比例达78.6%，向符合条件的企业和个人分别发放《企业信用修复证明》和《个人信用修复证明》。江阴“互联网+信用监管”模式既发挥了大数据在助推智慧监管方面的积极作用，又通过信用评级为企业全生命周期运营和政府全链条监管提供了创新思路，为增强企业信用意识、营造诚实守信社会环境提供了强有力支撑。

四、打造法治化营商环境助力民营经济高质量发展的深度思考

新时期，江阴市如何推动优化法治化营商环境工作做深做实，进一步激发市场主体活力和社会创造力，推动全市经济社会高质量发展，还需进行深度思考。

（一）改革再深化：靶向发力持续激发新动能

改革开放只有进行时没有完成时。江阴“放管服”改革虽然取得了突破性、阶段性成果，但依然面临许多难啃的“硬骨头”，要在重点领域和关键环节纵深推进、破冰前行。比如，在政务服务领域，要持续推进“一事联办”改革，对“一件事”既要“回头看”更要“向前看”，加快推进企业全生命周期“一件事”项目建设；要持续推进“证照分离”改革，进一步完善江苏省市场监管信息平台信息共享和推送机制，实现登记与监管业务闭环。又如，在行政执法领域，要全面公开行政执法部门权责清单，强化涉企行政执法监督，提高涉企行政复议质效；要深化跨部门综合监管改革，加快建立多层次、立体化联合监管机制。再如，在司法领域，要深化执破融合改革，规范执行转破产案件审查程序，创新破产审判工作机制，推进简单破产案件简易审，推广预重整制度；要深化涉案企业合规改革，充分发挥企业合规风险防控中心作用，推动知识产权保护和企业合规深度融合，积极探索特色路径，打造企业合规“江阴品牌”。

（二）制度更优化：完善高效便捷的制度体系

制度创新与制度供给是法治化营商环境的重要基础。目前，江阴市在优化法治化营商环境方面的制度供给不足，相关制度缺乏系统性、统一性和连贯性。要严格依法制规。加强产业强市、科技创新、民生保障、产权保护等重要领域制度供给，推动规范性文件“立、改、废”工作，加快办理涉及企业发展的合法性审查事项，对民营经济发展“不适用、不适时”规范性文件及时予以纠正，清理公平竞争审查、知识产权、改革创新等领域不合法不合规的政策文件。要护航发展大局。围绕“南征北战、东西互搏”战略，为全市重大工程、重点项目建设提供制度保障。取消制约群众办事难的循环证明、重复证明等无谓证明事项，深入开展证明事项告知承诺制试点，打通政策制度“最先一公里”。要充分尊重民意。健全立法民意联系区（点）制度，对相关企业、行业协会商会等开展调研、听取意见，深入挖掘企业法律诉求，查找补齐法律法规漏洞，促进法律法规与企业发展需求动态适应。积极探索企业违法容错、违规修复等制度创新，将执法对企业发展带来的负面影响降到最低。

（三）服务增效能：提供优质高效的法律服务

当前，江阴对全市千亿级产业、战略性新兴产业和未来产业法律服务供给不够，服务匹配江阴“345”现代产业体系发展的契合度还不够高，公共法律服务知晓率、首选率、满意率有待进一步提升。要推行公共法律服务“一站式”办理。整合司法行政系统各项服务职能，加强平台建设，推行网上办理，通过“前台统一受理、后台分流转办”，实现请律师、求法援、寻鉴定等涉企法律服务事项“一站式”办理，降低企业法律服务成本。要开展企业全生命周期法治体检。梳理企业法律服务需求，组织律师对具有运营价值、申请破产的企业进行破产重整，研制重整计划，减控经营风险。深入开展“百律千企”专项行动，帮助企业排查风险、审查合同、化解矛盾纠纷。要拓展公证服务企业渠道。深化推广“公证顾问”服务模式，为企业劳动合同、重组重整协议、债权债务协议等提供菜单式、多层次、全方位公证服务。深入推进“区块链+电子公证赋强”项目，丰富“惠企公证码上通”产品，加大对中小企业融资贷款的公证服务力度。

（四）数字化建设：打造融合型“数字法治”体系

数字经济时代是科技创新赋能高质量发展的新阶段，只有加强数字化建设，以数字赋能营商环境建设，才能为高质量发展注入强劲动力，提升区域经济发展的核心竞争力。一方面，要持续推进数字政府建设。进一步完善项目管理平台，持续汇聚项目招引、审批、建设、达产过程的各类数据资源，拓宽项目全生命周期应用场景。持续夯实“一网通办”基础支撑，强化统一支付、统一物流、统一消息等能力，推动“一网通办”平台与入驻大厅线下业务系统、不动产集成平台和“苏小登”“一件事”平台的集成融合。另一方面，要加快推动数字化与法治化营商环境深度融合。加强部门联动、资源融合和数字协同，形成平台互联互通、信息资源共享。开展“数字法治”融合助企专项行动，深化公共法律服务“三台融合”，强化“12348”热线与政务服务热线对接联动。深化“智慧法治”建设，加快推行“区块链+法治”模式，优化“12309检察服务中心”功能，切实提升人民群众的法治获得感。