机会格局与“打包式治理”

王小章

提 要：作为一种非正式的治理思维，“打包式治理”既不同于“属地化管理”，也有别于“项目制治理”。传统上那种权力掌控在地方领袖、乡村头人手中的地方自治可以看作是“打包式治理”的历史渊源，而改革开放早期我国社会治理所面临的一系列新挑战与我国体制的某些重要特征的结合，则构成了促使“打包式治理”作为一种流行的治理思维得以产生、形成的直接动因。地方或部门发展中的“机会格局”，特别是“增量发展型机会”的变化，是制约“打包式治理”影响和功能的关键因素。随着“打包式治理”负面效应的日益显露，这种不符合国家治理体系和治理能力现代化要求的治理思维本身已成了亟需加以治理的对象。

一、何为“打包式治理”？

作为一种具有鲜明中国特色的治理手段，“项目制”已引起了许多学者的关注。而另有一种与“项目制”治理手段看起来颇为相似，但实则不同的治理方式，或者说治理思维，还没有引起足够的注意，那就是“打包式治理”。何为“打包式治理”？就是将一揽子社会治理事务以一定条件一起打包交付给某个治理主体，治理主体在具体治理事项、治理手段和经费筹措使用的方式上，均有相当“灵活机动”的自主权的治理方式。在这种治理方式下，一方面，交付给治理主体的治理事项通常既包含相对明确的一系列主要事务，又包括不确定的、不明确的、可由治理主体自行确定的其他事务（在一些相关文件中，这常常体现为在列举一系列基本事务之后，再加上一句诸如“其他相关事务”之类的表述，或者直接以“等”来表示其他未尽事宜），因而具有治理事务上的灵活伸缩性；另一方面，在如何实施治理，特别是在治理所需经费的筹措使用方式上，治理主体同样具有相当的自主性、机动性（在一些相关文件中，这常常表现为在陈述了比较明确的经费配套规定以后，往往会再加上一句要求治理主体自行积极开拓经费筹集渠道、增加经费来源的表述）。由此，“打包式治理”的治理主体在“事”和“权”两个方面，均具有相当程度的灵活性、伸缩性、不确定性，或者说是模糊性。在更多的时候，“打包式治理”与其说是一种正式的制度，不如说是一种非正式的、不言而喻的治理思维。而诸如“大事归属街道（乡镇），小事限于社区（村）”之类，正是这种治理思维的典型体现。

有人可能会将这种“打包式治理”等同于“属地化管理”。但实际上，“打包式治理”既可以发生在作为“条条块块”中“块块”的地方治理中，也可以发生在属于“条条”的特定的治理领域中，如：残疾人事务、青少年事务、妇女工作事务等。而且，即使发生在作为“块块”的地方治理层面，“属地化管理”也不一定就等于“打包式治理”。划归“属地化管理”的事务，完全可以是在“事”与“权”两个方面都是明确而清晰的。只有当上级部门从地方治理中退出而“属地化管理”的管辖权责存在模糊不清的地带时，“属地化管理”才会演变为“打包式治理”。在此意义上，“打包式治理”有点接近于传统上那种权力掌控在地方领袖与乡村头人手中的、奉行“民不告官不究”的村族自治，所不同者只在于，在以自给自足的自然经济为基础的传统简单社会中，基层社会的社会治理事务或者说需求从根本上讲是稀少的，因而，“超于地方性的权力”本就没有积极加以动用的需要，但今天我们的社会已不复是那样的简单社会，“现代生活中我们必须动用政治权力才能完成许多有关人民福利之事”。①参见《费孝通全集》（第五卷），呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009 年版，第37-38 页。

如上所述，“打包式治理”与近年来引起不少学者关注的“项目制治理”也不同。表面看，“打包式治理”和“项目制治理”都是有关（上级）部门将某些事项以一定条件交付给某个责任主体，但实际上，两者是相当不同的。除了所交付的事项一者一般为单项、一者则是“一揽子”的事务，一者权责清晰、一者则权责模糊之外，还有一点重要的区别在于，“项目制治理”的盛行，主要发生在“分税制”使财权、财力上移之后，下级部门申请、争取“项目”的基本动机，在于争取与项目配套的经费；而“打包式治理”则相反，它在初期的发生，恰恰是由于作为“发包方”的上级财力以及其他治理资源紧张匮乏而无力实施有效的治理，从而采取了一种在很大程度上以“给政策”代替给经费的方式将治理责任转交给“承包方”，而“承包方”之所以接受这种一揽子式的责任“转交”，除了压力体制下人所共知的原因，很大程度上则是看到了通过争取到的“政策”而获得的自主权——也即上面所说的模糊地带中所包含的各种机会。换言之，如果说在“项目制治理”中，核心的因素是“经费”，那么，在“打包式治理”中，核心因素是“机会”。随着机会格局在经济社会发展进程中的变化，“打包式治理”也相应地发生变化。

二、“打包式治理”的成因

如上所述，当“打包式治理”发生在作为“块块”的地方治理层面时，有点类似于传统上那种权力掌控在地方领袖、乡村头人手中的地方基层自治。很大程度上，我们确实可以将传统上的那种地方基层自治看作是“打包式治理”的历史渊源。由于财政能力、组织能力的局限，以及交通、通讯、信息等技术落后的限制，一方面，传统上的国家（官府）不得不将地方基层治理交由地方领袖、乡村头人（乡绅、耆老、族长等）来负责，从而使后者掌握了地方社会治理的主导权，即“他们决定村庄特性，并被期望管理公共事务，解决居民之间的争端，处理与他村之间的事务，代表村庄回答县官的问题”；“职权甚大，催缴田赋，排难解纷，综理…一切事务”①萧公权：《中国乡村：19 世纪的帝国控制》，张皓、张升译，北京：九州出版社，2018 年版，第659-660 页。。而国家（官府）自身，除了徭役、赋税以及命案等之外，对于大多数治理事务，一般都抱持“民不告官不究”的态度。另一方面，同样由于这些局限和限制，国家（官府）无法准确地了解和掌握地方基层社会的具体实情和治理需求，甚至连最基本的人口、田亩状况及其变化的数据都常常不能真切掌握，由此，不可避免地造成那些掌握着基层社会治理主导权的地方领袖、乡村头人们在实施治理、使用权力时具有相当大的自由空间，甚至是“任意空间”，他们既可以用这个自由或任意空间为地方社群谋利。当然，也可能，甚至不可避免地会利用这个空间为自己谋利，比如：打压异己、包揽税赋，乃至鱼肉乡民。

如果说传统上的这种权力掌控在地方领袖、乡村头人手中的地方自治可以看作“打包式治理”的历史渊源，那么，改革开放早期我国社会治理所面临的一系列新挑战与我国体制的某些重要特征的结合，则构成了促使“打包式治理”作为一种流行的治理思维得以产生、形成的直接动因。

在改革开放之前，我国虽然置身于现代世界，但从社会治理的角度看，实行的基本上依然是静态的简单社会的治理模式。在严格的户籍制度下，农村确立了政社合一的人民公社制度，城市则确立起了“单位制”和“街居制”，总体上城乡分割分治。农村一些简单的社会治理事务在“三级所有队为基础”的人民公社制度下主要交由生产队负责，城市则主要交由“单位”负责，居民委员会则发挥辅助的作用。从由“公社”或“单位”负责一揽子的社会治理事务这一点看，与“打包式治理”似乎没什么区别，但实际上，两者根本区别在于：改革开放之前，在农村的集体农业经济和城市的指令式计划经济的基础上确立起来的、权力高度集中上倾、社会治理事务又依旧相当单纯明确的治理体制下，作为基本治理单元的生产队和“单位”，无论在“事权”还是“财权”上，都没有多少真正的自主性，因此，也就没有构成“打包式治理”的突出特征的那种灵活性、伸缩性、不确定性，或者说，模糊性。

改革开放从根本上改变了这种治理格局。先是在农村，联产承包责任制一方面大大地影响弱化了原先建立在集体经济基础上的集体权力；另一方面，则增加了农村社会治理的复杂性、不确定性。首先，一些原先建立在集体经济基础上的公共事业，在集体经济解体之后纷纷开始遇到困难，诸如：水利失修、道路坍塌、教学经费不足、鳏寡孤独失去必要照顾等问题纷纷出现；其次，原先在集体经济下普遍存在的隐形失业问题，在实行联产承包责任制后变得显性化，而当时的城市还根本无力接纳农村剩余劳动力的转移（这从当时把私下进程务工的农民工叫作“盲流”即可看出），于是出现了剩余劳动力的出路以及与此相联系的一系列问题；第三，社队企业（乡镇企业）的兴起以“离土不离乡”的方式在一定程度上帮助解决了农村剩余劳动力的出路问题，但同时也带来一系列新的农村社会治理问题，如：工厂用地问题、收益分配问题，环境污染问题、工伤事故问题等；第四，农产品统购派购制度的改革（1985 年的中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》决定，除了少数农产品实行合同订购外，其余全部放开，实行国家计划指导下的市场调节），使得农产品购销体制也走向“双轨制”，由此也带来农产品购销领域中以前不曾有过的矛盾纠纷。所有这些，都大大增加了农村基层社会治理的复杂性，增加了原先的治理格局下所未曾遇到过的、治理事务上的巨大不确定性。正是这种复杂性、不确定性，迫使原先的治理体制不得不作出调整。一方面，乡镇以上的上级部门不可能再像社会治理事务相对单纯的以前那样，通过大致明确的任务清单而轻易掌控基层治理，而不得不将日益复杂的一应治理事务交托给基层治理主体，这些治理事务既包括某些明确的责任，比如计划生育，更包含大量不确定的、可由基层治理主体自行确定的事务；另一方面，由于改革开放初期政府财政的紧张，上级部门在将一揽子治理责任交付给基层治理主体的同时，并不能相应地在财政上给予足够的治理经费支持，而集体经济的解体则使乡村集体权力也因失去了原先经济基础而大大弱化，由此便催生了一种变通的办法，即以“给政策”代替给经费，也就是上级部门在将一揽子社会治理事务交付给基层治理主体的同时，许诺基层治理主体具有灵活变通的自主权，以此代替直接给予财政支持。这种灵活变通的自主权包括治理事务上的伸缩性（除了像计划生育这样明确而刚性的事务，其他不少事务既可管也可不管）、治理手段上的灵活性（比如：计划生育的指标必须达到，但为达到这个指标而采用的手段则具有相当的灵活性，从一般的劝说，到罚款、到扒房，甚至到强制引产）、治理经费筹措和使用上的自主性（从经营企业到摊派，到罚款提留，甚至在诸如征地补偿等等上的扣留）。①当然，这并不是说财政完全断供。比如：以乡镇来说，从1984 年开始，中央试行在乡镇建立一级财政，乡镇级财政来源包括预算内财政收入，预算外财政收入，自筹收入。所谓经费筹措上的自主性，主要发生在自筹收入部分。而事实上，这自筹收入部分，不少地方，特别是在乡镇企业比较发达的地方，常常占了乡镇财政收入的大头。这与当时实行的财政包干制有关。在财政包干制下，乡镇在完成了上级的财政税收任务后，可以不再上缴，且可以将资金留在乡镇。而乡镇企业的迅猛发展，使得留在乡镇这部分资金变得非常可观。当然，这当中，包含了许多乡镇在与上级部门博弈过程中所采用的“手脚”，最常见的就是为了防止上级部门过快地逐年提升上缴的财税数额而瞒报乡镇的实际经济产值。而税务部门无法真切地了解分散的乡镇企业的实际经营状况，也为这种“手脚”提供了条件。（参见刘世定、周飞舟：《田野调查的洞察力和想象力——刘世定教授访谈录》，《清华社会科学》，2021 年第2 期）基层治理主体在使用这种灵活变通的自主权时，只要不发生引发民变、影响“稳定”的事端（甚至，即使发生了，只要能“摆平”），很少其他实质性的约束（这在某种意义上乃是传统上“民不告官不究”的当代变式）。总而言之，改革开放所带来的基层社会治理事务的复杂性、不确定性，使得上级部门难以直接而具体地掌控基层治理主体的治理行为，而政府财政的紧张又使其不得不以“给政策”（给灵活变通的自主权）代替给经费（实际上有些基层治理主体常常自觉不自觉地以那种复杂性、不确定性为砝码来争取自主权），这是“打包式治理”这种治理思维产生的基本动因。而随着改革开放由农村转向城市，这种治理思维也从农村进入到城市基层治理（所谓“社区是个筐，什么都往里装”即是这种治理思维的一种体现）以及某些作为“条条”的治理领域。只不过，就复杂性、不确定性而言，城市的情形无疑又要大大超出农村。

三、机会格局与“打包式治理”的影响

作为历史转折处在特定经济社会条件下应对社会治理新情况的一种应变策略，“打包式治理”的产生自有其可理解之处，并且在当时确实不可否认地解决了一些基本的社会治理问题，包括社会秩序的维护、社会事业的开展，公共服务的提供等。不过，“打包式治理”作为一种治理思维，一旦形成，便会在实践中形成某种惯性，也就是说，即使在当初产生它的经济社会条件已然发生改变的情况下，依然会延续（当今的所谓“属地化管理”一定程度地蜕变为“打包式治理”，即是这种治理思维延续的一个表征）。而随着经济社会条件的改变，“打包式治理”的功能，或者说所产生的影响，也相应地发生变化。而在这些制约“打包式治理”影响的经济社会因素中，如上所述，“机会格局”的变化是一个核心的因素。

前面提到，有些基层治理主体常常自觉不自觉地以日益上升的社会治理的复杂性、不确定性为砝码，来争取社会治理中的自主权。之所以如此，一个关键的因素就是基层治理主体看到了在这种自主权中所蕴含着的、能够为自身谋取利益的机会，最基本也是最简单的，如创收的机会。不过，需要指出的是，从性质上讲，这种为自己谋取利益的机会可以分为两类：一类不妨称之为“增量发展型机会”，即通过自主地开发、利用以前尚未利用的各种资源，做大地方（或特定领域）经济社会发展成果的“蛋糕”而使自身获益的机会，这种机会通常不仅使基层（或特定领域）治理的主要责任主体获益，而且也会使基层社会（或特定领域）整体上受益。第二种则可以相应地称之为“存量提取型机会”，即从既有的经济社会发展成果中提取资源的机会，这种机会的直接获益者，通常主要只可能是治理的主要责任主体，而作为整体的基层社会（或特定领域）则较难从中获益，甚至还可能受到伤害。而问题是，在经济社会发展的不同时期，“机会格局”是在变化的，特别是，上述这种“增量发展型机会”，在不同的经济社会发展阶段是不同的，由此，“打包式治理”在不同的阶段相应地也产生着不同的影响。

生产力，特别是科学技术的革命性发展，会创造出“增量发展型机会”。不过，在既有的社会科技水平之下，影响机会格局的因素主要有两个。第一，国家政策的特征，这又包括两个方面：一是，政策整体上的开放度，越开放，基层治理主体就越能寻找到发展的机会，反之，如果像在“文化大革命”中那样，在荒滩上种一点经济作物也要被当作“资本主义尾巴”割掉，则就根本不可能有任何“增量发展型机会”存在的可能；二是，政策的统一性、严密性，当国家的有关政策不那么统一、严密时，基层（或特定领域）治理的责任主体相对比较容易在政策的空隙或断裂处寻找到发展自身的机会，这方面最典型的例子，就是当年的价格双轨制为乡镇企业的发展所带来的机会。第二，在既有的社会科技水平下社会经济发展的充分程度，越充分，也就是说，各种机会越是已经被充分地开发利用，则“增量发展型机会”也趋于收缩；而考虑到某些发展方式的不可复制性，对于“块块”的地方来说，这还应该包括与周边地区的关系，举例来说，当义乌已经建立形成了一个“小商品市场”，周边地区也就没有了建立同类市场的机会。

在改革开放的初期，由于以前被指令式计划经济和极左政策所抑制的各种机会，特别是“增量发展型机会”，得到了释放，“打包式治理”的责任主体能够通过自主地开发、利用以前尚未利用的各种资源，做大地方（或特定领域）经济社会发展成果的“蛋糕”，从而在使基层社会（或特定领域）整体受益的前提下，使自身获益。在这种情况下，“打包式治理”在当时产生了比较积极的影响。除了在一般的意义上激发了地方（或特定领域）的经济社会活力，从治理的角度说，由于治理的责任主体在完成受托的治理事务时，不仅不需要剥夺治理对象，而且还可以使对象同时受益，因此在履行责任的过程中，一般能够维系良好的官民关系和正常的社会秩序。

但必须看到，在随后的历史进程中，基层社会（或特定领域）治理的责任主体能够寻求的“增量发展型机会”在总体上是不断收缩的。这一方面是因为在改革开放推向纵深的过程中，国家的相关政策变得日益统一和严密，留下的空隙或断裂越来越少（比如：双轨制的终结、农业税的取消）；另一方面则是因为在社会经济不断发展的进程中，各种机会已被日益充分地开发利用，剩下的能够被基层社会（或特定领域）治理的责任主体比较容易地发现和利用的机会日益减少。随着机会格局的这种变化，“打包式治理”的影响也相应地开始发生变化。原先积极的影响逐步消退，而一些消极的后果开始呈现。就可以观察到的实际情形而言，有两种消极后果是比较明显的。第一，随着“增量发展型机会”的减缩，“打包式治理”下的一些责任主体开始转向“存量提取型机会”。最明显的例子，就是以完成什么治理事务为名而向治理对象进行乱摊派、乱征收，进而影响官民关系、干群关系，导致官民冲突、干群关系紧张。第二，利用治理事务上的模糊性、伸缩性，缩减基本公共服务，在一些社会事业上偷工减料。典型的，如有的学者观察到的那样，在农业税取消以后，一些乡镇乡村干部由原先经常与农民“打在一起”的“乱作为”，转变为对农民不闻不问的“不作为”；①参见贺雪峰：《乡村的前途——新农村建设与中国道路》，济南：山东人民出版社，2007 年版，第225 页。而当今在诸如扶贫、城乡社区建设等事务上的某些“形式主义”则不过是不作为的另一种形式而已。

四、“打包式治理”的治理

上面的分析表明，随着经济社会条件在社会发展进程中的不断改变，一方面，当初在特定历史时期催生“打包式治理”的特定因素已不复依旧（如：政府的财政总体上已大大改观），因而继续维持这种治理方式的理由已不复存在；另一方面，“打包式治理”的负面效应则日益显露，而且，它也不符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。于是，“打包式治理”本身已成了亟需加以治理的对象。那么，该如何纠正这种治理方式或治理思维呢？着眼于国家治理体系和治理能力现代化的目标，特别是对于公共权力运行的制度化和规范化、治理体制的民主化、治理手段的法治化、服务的标准化等要求，笔者以为，以下几点是十分重要的。

第一，着眼于保障和促进公民的正当合法权利（citizenship rights），建设打造责任明确的真正服务型政府。为公民服务，向公民负责，是现代国家政府的基本职能。所谓服务型政府，实质就是责任政府。问题的关键在于，政府的基本责任必须是明晰的，即它必须提供的服务以及这些服务所要达到的水平标准都是明确的。属于基本责任范畴的每一项服务，每一种公共产品，它必须不折不扣地按标准供给到位，而不能任意伸缩。实际上，基本责任的明晰性也意味着政府责任的有限性，即它没有必要将所有的社会事务都统揽于自身，更不能把自己当作公民幸福的代理人。政府的行为一旦逾越其明确的基本责任，而将手脚伸向越来越多的社会和公民生活领域，就很容易产生以服务创新为名而行牟利扰民之事的情形。就此而言，政府基本责任的明晰化就是为了防止政府“不作为”和“乱作为”这两种在“打包式治理”之下常常见到的情形。而为此，在具体制度上，就必须严格正面清单制度，让每一个公民（包括政府官员）都明确知晓政府对自己负有哪些责任。当然，这里的关键又在于，根据什么来确定政府的基本责任？笔者以为，只要我们承认，从理论上讲，政府的权力归根结底来自公民的授权，政府的能力归根结蒂来自公民的支持（如：纳税），那么，保障和促进公民的权利——这是他们之所以授权、支持政府的原因——就是政府的基本职责，因此，那些写进了法律，或者在我们国家具有与法律同等效力的文件的公民正当合法权利，就是形成政府责任清单的根本依据。

第二，切实做到钱随事走、权随责行，确保治理主体权能与职责的匹配。上面所说是，政府作为整体必须对应赋予它以权能的公民的权利，来明确自己的服务责任。但在实际的运行中，政府是分为不同层级、不同部门的，它的总体上对公民负有的服务职责，必然要分割交付给不同的具体层级和部门。在这个分割交付的过程中，就有可能会发生事权与财权、权力和责任不匹配的问题。而在压力体制下，几乎不可避免的态势是，上级部门会权大于责，而下级部门（包括虽不属于一级政府但事实上拥有公权力并受政府委托履行公务的村、社区）则相反，也就是说，上级政府部门在将责任交付给下级（特别是县市一级的党委政府在将有关社会治理的任务、责任委派给乡镇党委政府）时，并没有同时赋予足以完成这些责任的权能（钱与权）。①参见杨华：《基层治理的形式主义何以发生——从乡镇职能部门关系反思治理问题》，《文化纵横》，2019 年第2 期。如上所述，“打包式治理”的一个根本性的特征，就是上级部门在将一揽子具有伸缩性的治理责任交付给基层（部门）治理主体的时候，由于当时政府整体上的财政紧张而无力给予足够的治理经费，变通的办法就是给予基层或部门设法自行筹措经费和一定范围内自行决定治理事项的“自主权”，但这个“自主权”的不规范行使所带来的负面效应，正是现在要对“打包式治理”加以治理的重要原因。而治理的方式，就是上面所说的以正面清单的方式明确基层治理（部门）责任主体的任务责任，不允许任意伸缩。而要基层（部门）治理主体不折不扣履行和完成那些明确规定的责任和任务，就必须赋予充分的、足以履行和完成这些责任和任务的权能，特别是充分的财政配套，否则，必然又会重复“打包式治理”的弊端，特别是那种表现为“形式主义”的“不作为”。好在如今政府的财政在总体上已经大大改观了。

第三，借鉴“辅助原则”，推动和实行基于公民个体自主、自决权的社会自治。学习借鉴国外政府治理和社会治理的好经验，政府治理和社会治理的改革创新，是一种世界性的趋势，各国在这方面既有许多成功的经验，也有不少深刻的教训，中国应当借鉴和汲取。笔者以为，“辅助原则”（the Principle of Subsidiarity）即是值得借鉴的治理经验。辅助原则本是罗马教廷认为处理个人、社会、国家，乃至国家内部各级政府之间复杂关系所应遵循的基本原则，“二战”后，该原则逐渐地世俗化，转化为一般公法原则。辅助原则的基本观念是，个人首先要对自己负责，在个人无法解决所遇到问题的时候，可以通过自愿合作来解决共同的问题；在自愿合作无法解决的时候，才需要公权力的介入；而进入公权力的范围之内，也应当由较小的共同体承担解决共同问题的责任；只有在下层共同体需要更高一层支持的时候，更高一层才能予以干预，个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间形成递升的辅助关系。显然，辅助原则的基本精神，就是要尊重个人、初级共同体优先的自主自决权。在社会治理中借鉴这一原则，一方面可以促进基于公民个人自主自决权的、权力掌控在“社会”手中的真正有活力的基层社会自治；另一方面则可以在确保（基层）政府不折不扣地履行其责任的同时，有效防范政府或者说公权部门，将各种社会事务和相应的权力包揽于一身，进而防止“打包式治理”下的那种乱作为的弊端。

当然，上述三点都只能在民主和法治的基础上展开。民主使权力建立在人民同意的基础上，这是权力向人民负责的前提；法治使权力规范地行使，这是权力既“有为”又不“乱为”的保障。