我国国家公园特许经营管理机制比较与构建

吴迎霞 徐鹏 张林 许佳明 章永侠

[关键词]自然保护地;国家公园;特许经营;管理机制

国家公园特许经营是指在坚持生态保护的前提下，为提高国家公园管理效率和公园访客生态体验服务质量，通过竞争及其他特定方式优选受许人，依法授予其开展与国家公园建设和管理目标相一致的规定范围、数量和质量的经营性服务活动。运转良好的特许经营有助于提高保护地的保护与利用效率，被认为是一种政府管理、企业经营的高效资源利用方式[1]viii。但是现阶段，自然保护地特许经营在我国国家公园及自然保护地体系的实际应用尚在起步阶段，存在法律體系不完善[2]、落地项目不多[3]35、没有规范的管理经验[4]等一系列问题。诸多学者对国外国家公园特许经营的体制机制进行了分析研究，并为我国自然保护地体系特许经营开展提供了启发和建议[5-8]，部分学者围绕我国的特许经营立法进行了探讨[9-11]，部分国家公园等保护地的管理者也相继开展了一定的特许经营探索[12-14]，但国内关于自然保护地的特许经营相关研究总体数量较少，以往研究通常只针对单个保护地展开，尚缺乏国家公园特许经营建设发展的系统性回顾和不同国家公园特许经营制度之间的对比。针对这一问题，本文回顾总结了我国国家公园特许经营制度的发展现状及存在的问题，同时也对10个国家公园（试点）的特许经营制度进行了比较分析，以期为今后国家公园乃至整个自然保护地体系建立特许经营制度提供参考和借鉴。

1 特许经营管理机制

1.1 特许经营发展现状

在国外，1950年美国国家公园管理局出台首份特许经营官方指导原则[15]，拉开了国家公园特许经营的序幕，美国的国家公园和其所在的国家公园体系不仅历史最为悠久，各项体系也都较为完善[16]。法国在2006年针对国家公园体系中不断暴露出来的人地纷争、社区抗议等各类问题，开始了国家公园的体制改革，逐步建立起以国家公园产品品牌增值体系为重点的绿色发展体系以及特许经营机制，构建起规范化、精细化且能增值的特许经营机制，极大程度地实现了保护和发展的双赢[17]。德国非常注重当地居民参与国家公园治理和特许经营，形成“当地居民参与广、特许经营项目品质高、导游业务精湛”的特色经营机制[3]99。新西兰根据土地的性质对特许经营活动的内容实施差异化特许，通过分类管理形成了良好的网络外部性，强化了制度均衡[18]。

在我国，特许经营起源于20世纪90年代风景名胜区及自然遗产地内出现的经营权出让现象[19]。2013年，党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，截至2019年4月，我国先后建立了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林等10处国家公园试点。国家公园体制试点历经3年多时间，各试点区均在特许经营体制的构建上取得了不同程度的进展，相继制定了各自的特许经营管理规章制度，三江源和东北虎豹等部分国家公园还编制了特许经营专项规划。

1.2 特许经营的特点与优势

特许经营分为政府特许经营（concession）与商业特许经营（franchise）两种，学界普遍认为，国家公园特许经营属于政府特许经营[20]。在我国，国家公园等保护地特许经营机制建立以前，各类自然保护地的经营和合理利用活动以承包或政府及管理机构自主经营为主，经营权的获得及转让并不公开透明，经营内容和经营质量在符合保护地相关政策规范的要求下参差不齐，加上监管缺失、效率低下，导致把保护性变成开发性、公益性变成私有性、展示性变成经营性[21]。特许经营机制与传统经营方式相比（表1），过程更加公开、公正、透明，经营内容有着特定约束和要求，拥有完整的监督考评机制，更有利于生态补偿机制的建立，能够有效实现经营权和管理权的分离，让管理者更加关注国家公园的保护事业，避免因过度商业化导致的“公地悲剧”，同时还有助于自然保护地实现收入创造、生物多样性保护、自然资源及生态环境改善、促进农村及社区经济发展，改善保护地周边百姓经济状况等多重目标，对于国家公园等自然保护地具有极大的正面意义。

国家公园具有国家代表性和全民公益性两大显著特点，是自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域，其所包含的自然生态系统分布范围大、各类资源综合性强、生态过程完整，是国家象征，国民认同度高。因此，国家公园与其他自然保护地在特许经营方面更应注意体现国家权力、国家形象和全民利益（表2）。表现为特许经营活动的组织实施更应该符合统一、权威的国家公园标准，特许经营的流程与设计更能经得起多部门、全国人民乃至国际社会的考评，特许经营活动要直接接受国家行政机关部门的监管，特许经营的公益性和补偿机制更加完善并行之有效，特许经营活动的质量更能够全面彰显国家实力，为其他自然保护地的特许经营开展作出示范和表率。

2 各试点国家公园特许经营比较

2.1 特许经营管理内容比较

截至2021年底，我国10个国家公园（试点）均出台了各自的特许经营管理办法或专项规划等相关管理政策，本文围绕10个国家公园（试点）的特许经营机制设立，进行分析和比较（表3、图1），以揭示我国国家公园的特许经营机制体制的设立发展情况。由表3可知，在共性方面，我国10个国家公园（试点）的特许经营机制全部考虑了特许经营范围、授权方式、项目监管、社区反哺等4个方面的内容与要求，说明特许经营的范围，在规定的特许经营范围的基础之上，部分国家公园（试点）细化和明确了特许经营的项目清单，规定了禁止开展特许经营的内容范畴;绝大部分国家公园（试点）都明确了特许经营费用的缴纳和用途;部分国家公园（试点）明确了候选人的资格要求;少数国家公园在自己的特许经营管理办法中明确了特许经营相关扶持政策。

由图1可知，在经营范围、经营授权、责任约定、监督管理、社区反哺及政策扶持等6个方面，钱江源国家公园（试点）和三江源国家公园的特许经营机制建立较其他国家公园（试点）更为均衡、全面，三江源是国内最早开展特许经营的国家公园，澜沧江源园区及黄河源园区在特许经营方面均取得了丰富、显著的成绩，很好地兼顾了保护与发展之间的关系，保护当地居民的利益，极大地吸引当地居民投身到国家公园保护与管理工作中，而钱江源国家公园（试点）特许经营管理办法较好地融合了其他几个国家公园（试点）的优势，管理内容相比而言更为全面。

2.2 特许经营管理机制比较

通过对我国10个国家公园（试点）的特许经营管理及组织结构进行梳理（图2）可知，各国家公园（试点）在管理体系和管理流程上形式各异、不尽相同，这主要表现在以下4个方面：（1）在管理主体上，各国家公园的管理机构是特许经营活动的管理主体，国家公园管理局、人民政府及各行政部门、社会公众及特许经营者是特许经营机制中的重要组成部分。但各国家公园的管理方式又各不相同，绝大部分国家公园是以自身管理机构为主体，人民政府及有關部门协调、配合，而大熊猫国家公园和祁连山国家公园（试点）则提出了由国家公园主管部门备案审查制度，管理层级更加纵向化。（2）在特许经营活动组织上，绝大部分国家公园（试点）均需要开展特许经营实施方案/规划/计划，但特许经营实施方案/规划/计划的编制主体却又不尽相同，大部分编制主体为国家公园管理机构，而少数如南山国家公园（试点）则是由候选经营人来编制，并以此来参加特许经营活动的公开竞争。（3）在特许经营方案审查方面，各国家公园更是表现出了形式多样，有些由政府有关部门审查，有些成立专门的审查机构审查（如大熊猫国家公园成立共管理事会，钱江源国家公园（试点）成立了项目审查委员会），有些是专家论证，有些是第三方机构，有些是管理机构本身。（4）在监管机制上，绝大部分国家公园都以管理机构为监管主体，人民政府、有关部门、社会公众联合监管，也有部分国家公园创立了特有的监管模式，如：三江源国家公园提出了成立由领域专家、社区居民代表和所在地政府共同组成的第三方监管机构，共同监管国家公园管理机构、特许经营者和特许经营活动;钱江源国家公园（试点）提出建立综合行政执法队，来监测评估特许经营活动所带来的社会及生态环境影响。

综合分析我国10个国家公园（试点）的特许经营管理机制，可以看出，目前我国国家公园的特许经营机制各成体系，缺乏明确的指导和要求，没有统一的规范和标准。但可以看出，我国国家公园（试点）的特许经营均呈现比较一致的系统化组织管理方式：合理规划→公平分配→有效监管。进一步细分，可以将其归类为前置型管理和后置型管理两大类。前置型管理主要以大熊猫、三江源、祁连山等国家公园（试点）为代表，这类特许经营管理机制强化了特许经营活动开展前期的特许经营范围、项目及实施方案的选取、编制、论证、可行性评估及多部门的反复监管审查环节，为中后期的特许经营者遴选及特许经营活动的落地实施奠定了更为坚实的政策导向保障，能够更好地引导和规制特许经营者的经营理念和经营方式。后置型管理以普达措、武夷山、海南热带雨林国家公园（试点）为代表，这类特许经营管理机制则更加重视特许经营活动落地实施后的评估、监督和管控，能够更为严格地监督管理特许经营活动中的各个环节，及时发现并纠正特许经营活动的各种问题，并能高效、全面地对其经营活动的社会效益和环境效益开展评估。针对上述特许经营管理机制的梳理，可归纳出我国国家公园特许经营的实施路径：国家公园管理机构应当是国家公园特许经营活动的管理及授予主体，特许经营者是特许经营活动中的经营主体。首先，管理主体负责制定特许经营的活动内容，其应该是符合国家公园及自然保护地相关管控要求且与国家公园主体功能定位相一致的盈利性经营活动，鼓励创新自然教育、生态体验、三产融合等高端业态，而门票、解说、基建等管理职能、非营利公益活动以及当地居民自给自足的传统生产活动均无须特许经营。其次，获取特许经营授权均需要通过公开、公平、公正的竞争模式，坚持优胜劣汰，以不断提高特许经营的内容与质量;应坚决杜绝国家公园管理机构作为经营主体，避免企业、社区、个人垄断式经营。最后，要建立健全特许经营的监督管理，强化事前、事中、事后的多环节考核与监督，明确特许经营活动的奖惩、续约及退出制度，从而为特许经营活动的稳步健康发展保驾护航。

3 中国国家公园特许经营管理机制存在的问题

3.1 经营范围不明确

国家公园等自然保护地特许经营在我国仍然是一个全新的领域，在缺乏专门法律法规及制度规范的前提下，国家公园或自然保护地关于特许经营的范围限定并不明确。在这之前，许多自然保护地都是边摸索边开展，业界对特许经营的具体范畴没有清晰的界定，甚至混淆商业特许经营和政府特许经营，将门票、导览、医疗救护、道路基建等公益性项目也纳入了特许经营的范畴[22]，更有地方把特许经营机制视为一种“特权式”“排他式”的开发盈利手段之一，而忽视其促进保护的本质。

3.2 经营目标不清晰

目前，国内各类自然保护地特许经营机制的建立和实施，很多都是为了出让经营权而出让经营权，甚至为了开展旅游和服务而设立，在特许经营机制设立之初，往往没有考虑清楚特许经营的目标，仅片面考虑自然保护地的开发建设与实施运作，而忽视其设立保护地的初衷。这方面，与国外有较大的差距。以纳米比亚的特许经营政策为例，其确立的目标包括：（1）加强和促进保护;（2）控制和监督商业活动;（3）提高国家公园经济价值;（4）提高当地弱势群体的收入;（5）促进可持续发展、减轻贫困、创造就业;（6）支持纳米比亚人在能力、技能、融资渠道各方面的发展[1]11。没有正确目标导向的特许经营机制往往效率低下，访客体验难以长久，难以产生积极、正面的辐射带动效应，无法实现国家公园设立与发展的初衷。

3.3 经营方案有偏差

自然保护地特许经营起步阶段，社会大众对于特许经营的概念和认知有限，甚至不能较好地区分保护地特许经营与其他领域特许经营的不同，同时具备保护地特许经营实力和经验的个人、企业/机构数量也非常有限，在特许经营方案的编制过程中，往往容易过度放大特许经营活动的收益、特许经营活动的形式，过度关注特许经营的经济效益和对游客的吸引力，而忽视其方案内容是否适合该自然保护地，对环境、文化、景观和周边百姓的影响以及给访客呈现和解说保护地的能力等这些本质要求。

3.4 经营项目同质化

当前，国内自然保护地内部开展的合理利用，基本以餐饮、住宿以及内容雷同的生态科普知识介绍为主，国家公园特许经营机制如果继续沿袭这些内容、裹足不前，极易造成不同保护地特许经营项目的同质化。特许经营作为难能可贵的经营权出让行为，应当识别不同自然保护地的自身优势，提供差异化的产品，努力为访客创造一种保护自然的同时享受自然的乐趣，展现、挖掘国家公园与众不同的特殊保护价值、特色文化和特色体验，提供与国家公园核心价值相一致的有价值的访客服务。

4 中国国家公园特许经营制度建设的建议

国家公园是政府向公众提供的公共产品，特许经营机制的设立首先要体现其全民公益性目的[23]。特许经营的目的不应该只是为了获得最大的经济效益[24]，开展特许经营也不是遴选能够带来最大投资额度、最大经济效益的企业/团体/个人来参与国家公园的建设开发，在特许经营机制的设立和运行中，更需要兼顾社会公平、公众利用、全民福祉以及如何发挥国家公园本身所具有的正面效益和辐射带动作用。为高质量推动国家公园以及各类自然保护地特许经营活动，让特许经营机制少走弯路，使其能够真正成为国家公园乃至自然保护地体系保护管理的高效工具，游客群体及社会公众体验自然与感悟生态的最佳窗口，传播生态文明和美丽中国的有效途径，本文认为可以考虑从以下几个方面着手。

4.1 制定顶层法规政策，完善特许经营政策体系

日本在1957年出台《自然公园法》，明确了特许经营的具体范围及其他事项;新西兰在1987年的《保护法案》中明确、详细地规定了特许经营的授权和管理;美国1998年完善了《改善特许经营管理法案》。而在我国，国家层面的自然保护地特许经营相关立法尚未出台，关于在国家公园等自然保护地内具体如何开展特许经营尚未有统一的规范和标准，绝大部分自然保护地特许经营机制的建立均参考国外的特许经营机制，但对我国特有的自然保护地体系和特许经营市场环境缺乏针对性和全面指导性。建议尽快在国家层面制定和出台统一的自然保护地特许经营法或管理办法，同时在《国家公园法》中明确特许经营的地位、管理层级、组织方式，明确国家公园管理局、国家公园管理机构与政府之间的具体关系、权利和职责，用以规范、明确并引導地方进一步细化各地的自然保护地特许经营活动的范畴和过程，避免特许经营机制五花八门、形式各异，杜绝特许经营机制流于书面化和形式化，确保特许经营机制的公开性、公正性和公平性，促进其能够真正成为管理者的有力管理工具。

4.2 挖掘国家公园特色内涵，细化特许经营活动目标

在我国，自然保护地体系分类众多，各类自然保护地的保护管理要求也不尽相同，这使得特许经营的规划设计过程在整个自然保护地的特许经营活动中起到了非常重要的引领作用。在特许经营活动的规划设计过程中，更应该在对大众常规的自然资源知识普的基础之上，细化特许经营目录清单，强化生态补偿机制和资源利用机制，挖掘国家公园独特的精神内涵、文化传承，实现自然资源和精神文化的水乳交融，提炼并升华其成为自然保护地的独特之处、珍贵之处和价值所在，通过特许经营体验激发访客、受众对自然遗产、文化遗产和国家民族的高度认同感、高度荣誉感和责任使命感，彰显国家公园等自然保护地设立的国家和区域的身份象征，从而深化特许经营活动在助推生态保护、绿色发展、生态补偿等方面一系列的生态、社会、经济目标内涵。

4.3 转变特许经营思路与理念，充实特许经营活动内涵

目前，我国国家公园特许经营仍在起步阶段，相关机制、体制尚不成熟[25]，特许经营活动的价格形成机制、公开性与透明性、经营活动的风险和不确定性都是影响和制约特许经营活动有序开展的主要因素。因此，有必要加强社会引导与宣传，积极传递特许经营所具有的一系列正面意义和内涵，培育孵化一批具有专业实力与技术储备的特许经营运营团队，使其特许经营活动的开展能够更好地与自然保护地的环境保护、野外防火、生态救助、生物多样性保护等领域相融合，并能够与管理机构在保护事业方面达成共识，形成利益共同体和长期合作关系，从而强化提升特许经营方案的生态价值引领作用，为保护珍稀自然资源携手构建起牢固屏障。

4.4 围绕保护地文化资源，实施差异化特许经营

针对各类自然保护地经营项目同质化严重的现象，要深度提炼和挖掘不同自然保护地内部稀缺和特有的自然、人文、历史资源，鼓励探索、挖掘、弘扬保护地内部及其周边居民的精神文化内涵，围绕“天人合一”的思想，依托得天独厚的自然资源禀赋，在保护优先的基础之上，展现并深化当地居民长期形成的对自然的观察和感知、对自然的探索和利用以及与自然和谐共处的方式方法，从而设计和开发因地制宜、独具特色、彰显内涵，兼具体验休闲与教育启发于一体的特许经营项目，提升特许经营活动的产品、服务质量和活动内涵，提供差异性和特色化的特许经营活动，为受众提供丰富的高质量生态产品，充分彰显自然保护地设立的核心价值和宝贵意义。