河湖长制理论基础与制度优势探析

张小丽

武汉大学环境法研究所

随着全球气候变化和环境恶化的趋势日益加剧，河湖的生态保护和治理问题引起了广泛关注。为了实现河湖生态系统的可持续发展，河湖长制作为一种创新的治理模式逐渐成为国际社会共同关注的焦点。河湖长制的产生与发展，既有现实的需求，也源于理论上的支持。随着河湖长制的深入实施，学者们在水资源和水环境等方面提出了一些关于河湖长制的理论观点[1]。但河湖长制理论基础和制度优势的研究仍然存在许多需要深入探讨的问题，如对碎片化治理的理论解答、跨部门协同治理的责任落实等。通过这些理论问题的研究，为制定相关政策和法规提供理论支撑，确保法规的科学性、严密性以及可操作性。

一、河湖长制的建立

河湖长制经历了地方初创、全国试点到全面推广三个阶段。2007 年爆发的无锡太湖“蓝藻”事件引发了全国关注。为化解河湖环境问题，地方政府开始探索河湖长制。在河湖长制全面推广之前，中国在部分地区开展了试点工作。基于试点工作的成功经验，自2016 年起开始在全国范围内实施河长制。

2017 年《水污染防治法》进行了重大修改，明确了河长制的法律地位；2018 年初，两办印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》；2020 年《长江保护法》颁布，规定了长江流域地方各级河湖长职责。至此，我国河湖长制的政策框架体系在全国范围内初步形成。

二、河湖长制的理论基础

（一）生态环境整体性治理理论

条块分割、九龙治水等治理碎片化问题是流域环境治理长期面临的问题[2]。英国学者Patrick Dunleavy 和Petty Hicks 提出的整体性治理理论，通过提倡各部门间协作，以解决管理过程中的碎片化问题[3]。河湖长制在制度设计和实践中对这一理论进行了有效应用。具体来说，第一，河湖长制通过构建整合式组织结构，实现了各部门之间的无缝对接，使得水资源管理的各个方面得以紧密结合，避免了资源浪费与政策冲突。例如某市实现了市级层面的“四办合一”，提升了河长办的统筹协调能力。[4]第二，河湖长制在实施过程中强调机构间协同，确保了各相关部门在制定和执行水资源管理政策时，能够共同协作。第三，河湖长制的治理方式也开始从分散管理转向整体性治理。主要体现在部门治理层面联合执法以及政府机构和公众参与相结合这两个方面。首先，河湖长制通过整合各级政府和部门的资源与力量，建立了跨部门的协同工作机制，有效提高执法效率；其次，河湖长制着力推动政府与民间的合作与互动，比如民间河长机制。

（二）生态环境责任政府理论

责任政府理论[5]强调政府需要回应大众的需求，应担负法律，道德和政治责任以及接受内部和外部控制来履行这一职责。[6]

河湖长制对该理论的应用主要表现为：一方面，推行河湖长制，体现了政府在环境事务管理方面的义务和职责。政府具有对环境现状的维持甚至完善、抵抗危险和风险防范的义务[7]。另一方面，河湖长制是地方政府环境责任体系的落实。地方政府保护地方环境质量的职责在新《环境保护法》中已进一步明确。这表明我国环保工作已从“谁污染”转向“谁治理”。首先，政府作为保护环境的主要主体，要在法律授权范围内行使行政职权和职责。当地环境质量是否良好，与当地政府履职情况有着直接的关联。其次，各级地方政府要采取积极的措施，提高当地环境质量。在此基础上，建立以环境行政问责为核心的问责体系。再者对环保目标的责任机制、对权力部门的汇报机制等进行规定。

（三）生态环境问责制理论

政府机构旨在服务大众，其所有活动都需向大众承担责任。行政问责制作为一种核心机制，强调政府官员应对自己的执法行为负责，为解决水资源管理领域中的问题，需要构建完善的问责机制体制，明确责任主体、责任对象和实现责任的手段等[8]，从而提高政府治理能力和公信力。河湖长制在问责主体范围和追责原则上实现了创新，主要体现一下两方面：

一方面，河湖长制拓宽了问责主体的范围。在传统的行政问责机制中，主要针对行政部门及其负责人。然而，在河湖长制下，党组织系统主要负责人同样需要承担相应的责任[9]，这种创新有利于强化政府对水资源管理的重视程度。另一方面，河湖长制在追责原则上提出了“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求。“党政同责”要求各级政府及其负责人在履行行政职责的同时，还需要承担党内责任，确保党的方针政策得到贯彻执行。“一岗双责”原则要求，领导干部既要对分管业务工作负责，也要对分管业务范围内的生态环境保护工作负责。[10]这有助于将政治责任和行政责任紧密结合，提高水资源管理的整体效能。“失职追责”原则要求对于在水资源管理中失职、失责的河湖长进行严肃处理[11]，强化责任心。

三、河湖长制的制度优势

（一）发挥党的领导作用

河湖长制作为党的意志和中国特色社会主义生态文明的重要组成部分，在国家生态保护和水资源管理方面具有举足轻重的地位。自2016 年起，河长制在全国范围内得到了迅速推广和落实，各级河长的职责也得到了明确。河湖长制充分发挥我国党政体制优势，体现党的领导作用，通过抓住关键少数，让地方党政主要领导牵头治理，形成一股强大的力量，解决现有部门难以解决的问题。

河湖长制的成功实施不仅得益于党的坚定领导和正确决策，还受益于党在河湖长制的实施过程中发挥的组织协调作用。党领导下的政府部门通力合作，协调各方资源，为河长制的顺利推进提供了有力保障。中国共产党具有统揽性特点，能够“集中力量办大事”，青藏铁路、港珠澳大桥、奥运会、北斗开通等奇迹的涌现就是有力证明。实践证明，只有河湖长制各方面全过程坚持党的领导，才能充分发挥集中力量办大事的制度优越性。在中国只有强化公共政策“党的领导小组”才会有凝聚力和集体行动产生[12]，进而突破河湖治理的“碎片化”痼疾。河湖长制的制度优势就在于能发挥党的领导作用，落实党政领导责任，形成分工明确、协调有序的治水格局。

（二）激发部门协作合力

Derek Thompson 、 James McCuaig 等加拿大著名环境管理专家认为，在执行阶段，部门间协作能够充分调动各个主体的资源、形成共同负责的机制。[13]具体到河湖治理保护，这种协作的重要性更为明显。河湖治理保护涉及多个政府部门，每个部门根据法律法规承担着不同的职责，这就需要一个上下左右协调统一的一体化机制，整合各部门的资源，提高决策的效率和质量。河湖长制就具有这样的特征，它可以激发部门间的协作合力，以实现河湖治理保护的目标。

这种协作首先通过打破部门主义，确保各个部门能够跨界协作，共享资源和信息，而非各自为政、争利推诿。部门主义是指各个部门过于关注自己的职责和目标，而忽视了跨部门的合作和协调。这种偏见和隔阂可能会导致资源的浪费和效率的低下。面对河湖治理保护的复杂性，不同的部门往往拥有不同的资源和能力。例如，环境保护部门承担着改善水质和保护河湖生态环境的职能，而水利部门则对水量、水库和排水系统有深入的理解，此外，财政部门掌握着项目的资金。这些部门间的协作，可以通过整合各自的资源和能力，为河湖治理提供一个全面和深入的方案。其次，部门间的协作还体现在整合各个主体的资源和能力，借此形成一种共同负责的机制，以此最大程度地发挥各自的优势。河湖的保护与治理是一个跨区域和跨领域的综合问题。为了解决这些问题，我们需要建立一种共同负责的机制，让各个部门在河湖治理中承担起相应的责任。这不仅可以确保资源的有效利用，还可以使各个部门的职能得到充分地发挥。最后，河湖长制使部门间的协作成为推动河湖治理体系和治理能力现代化的重要手段。通过协作，各个部门汇集各自的智慧和力量，形成一个更高效、更有影响力的治理团队，共同解决河湖治理面临的复杂问题。

（三）保证人民广泛参与

习近平总书记强调“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业”。河湖作为公共资源，其价值不仅仅体现在经济层面，更是关系到生态环境和人民生活质量。因此，河湖治理不能仅依赖政府的行政手段，而应该是一个全社会广泛参与的过程。河湖长制作为治水的新制度，通过建立河湖“长”负责制，将政府、社会和公众的力量结合起来，共同参与河湖的保护和治理。

从制度层面来看，《关于全面推行河长制的意见》明确要求，要在信息公开、河湖管护、监督评价和舆论宣传中纳入公众参与。各地出台的地方性法规和规范性文件也进行了更为详细的规定。如《青海省实施河长制湖长制条例》规定了通过聘请社会监督员的方式，对河湖管护效果进行监督和评价。

从实践层面来看，公众参与也是河湖长制的一大特色。人民的广泛参与主要包括以下几种类型：一是“民间河长”模式。在这一模式下，社区成员、志愿者和其他非政府组织的代表被任命为民间河长。民间河长作为行政河长的补充，他们的职责包括协助行政河长进行流域治理工作，监测水质，巡查河道，及时发现并上报问题。以2020 年湖南省永州市为例，该市招募了241 名民间河长，他们积极参与河流巡护工作，并向相关部门反映了许多环境问题。[14]这种方式有助于弥补行政资源的不足，并增强了社区对水资源管理的参与和责任感。二是“民间督察长”模式。民间督察长模式则更侧重于对行政河长的监督。民间督察长负责河湖的巡视，发现问题，并监督河湖长的履职情况。他们也可能负责向公众传达有关河流管理的信息，并激发公众的参与。三是“互联网+河长制”模式。该模式利用互联网通信技术，实现信息共享，达到公众意见表达、政民互动的目的。如广大民众通过河湖问题“随手拍”参与治水，弥补河长监管盲区。

习近平总书记强调的河湖治理作为全民参与的过程，在河湖长制的实践中得到了生动体现。河湖长制不仅动员了政府的资源和力量，更通过广泛的公众参与，实现了河湖治理的社会化。河湖长制的成功经验为中国乃至全世界的水资源保护和管理提供了宝贵的借鉴，展示了一个国家在生态文明建设方面的责任和担当。