环境健康风险评估法律制度运行情况调查

2023-09-17张妍

华章 2023年2期

[摘要]近年来，人们越来越重视环境保护问题，在环境保护方面已经取得一定进展，但大多侧重于环境资源保护方面，以公众健康为核心的环境健康保护还存在缺失。这一问题已经引起了国外的重视。虽然我国的经济已经达到了世界领先水平，但环境所带来的健康问题依然突出。因此，急需对我国的环境健康风险评估制度的运行情况进行调查。文章以西宁市环境健康风险评估制度运行情况为调查对象，分析影响西宁市环境健康风险的因素，为环境健康风险评估法律制度的建立提供新的思路，完善我国的环境法律规范体系。

[关键词]环境健康；风险评估；法律制度；调查

一、环境健康风险评估制度的内涵

环境健康风险评估制度是基于生态环境管理需求，针对人群暴露于环境污染因素产生的风险进行评估，以确定健康风险水平，为相应的风险管理决策提供科学依据的制度[1]。

（一）环境健康风险识别

环境健康风险评估制度需要对环境中潜在的危害因素进行识别和分析，以确定它们是否可能对人类健康造成威胁。环境健康风险识别的几个步骤：第一识别环境危险因素，根据环境特点和人类活动模式，识别可能对人体健康产生不利影响的因素；第二确定接触途径，确定人体与环境危险因素接触的途径；第三评估暴露程度，评估人体接触危险因素的频率、剂量、期限等可能对健康造成的影响；第四确定致病机制，了解暴露的危险因素对人体的影响，确定它们进入人体后可能引起的疾病类型和机制。

（二）环境健康风险评估

基于风险识别的结果，环境健康风险评估制度需要对潜在的健康风险进行评估，以了解其严重程度、发生概率和影响范围。在对潜在的健康风险因素的数据进行收集后进行评估，评估的类型主要分为以下几种：第一人体接触评估。确定人们可能暴露于污染物的途径，并估计暴露水平。这需要度量人类暴露于环境污染物的水平，例如，在空气、水或土壤中测量化学物质的浓度。第二健康效应评估。评估污染物对人体健康的影响，包括急性和慢性效应、暴露时间和剂量的关系、易感人群等。第三健康风险评估。需要根据暴露和健康效应的评估结果，评估潜在的风险，制定控制和减轻健康风险的策略和方案，同时监测其实施效果。

（三）环境健康风险反馈

环境健康风险评估制度需要将评估结果及时反馈给相关部门和公众，以便采取必要的措施来保护公众健康。环境健康风险反馈时要注意以下几点：首先，要使用易懂的语言。为了让公众更好地理解环境健康风险，有关部门提供的信息应当使用简单明了、易懂的语言来表达。其次，提供可靠的数据。相关部门要确保公众需要了解到的是真实的环境健康风险信息，提供可靠的数据和科学证据，以及预防措施或方案。相关部门除了发布公众存在的环境健康风险信息之外，还应该提供正确的预防措施或方案来帮助公众避免风险。第三，保证良好的沟通渠道。相关部门还要与公众保持良好的互动，进一步了解公眾的需求和关注点。

二、以西宁市为例分析我国环境健康风险问题分析

给人们健康带来安全隐患的环境健康风险因素主要为水污染、大气污染和土壤污染，本文针对以上影响因素，以西宁市居民面临的环境健康风险进行调查、统计及咨询相关专家意见。本次调查共发放调查问卷200份，回收200份，主要调查从环境因素以及法律制度因素对环境健康风险的影响。进一步分析造成我国环境健康风险问题的原因。

（一）环境因素

首先是水污染问题。西宁市现有县级以上饮用水源地8个。通过对西宁市居民用水安全的调查得知，20.4%的公众反应非常安全，31.5%的公众反映比较安全，39.1%的公众反映比较危险，9%的公众反应非常危险。由此可以看出，大部分西宁市居民反映自身的用水健康问题是存在安全隐患的。通过对西宁市医院的专家和医护人员进行咨询，得知水污染引起的疾病主要有三种类型：第一生物地球化学疾病；第二是水传播的传染病；第三是物理和化学疾病。经过调查得知，患以上疾病的本地居民每年占西宁市各大医院接诊量的10%左右。

其次是大气污染问题。通过对西宁市过去五年的空气质量比较分析可知，西宁市过去五年时间内平均空气质量如下：空气质量优良率达到90.1%；轻度污染达到4.7%；中度污染率达到4.2%；重度污染率达到1%。空气质量优良率逐年提高，空气质量明显改善。通过对西宁市医院的专家和医护人员进行咨询得知，大气污染引起的疾病主要来源于大气中的一些悬浮颗粒包括尘螨、灰尘，甚至大量病原微生物，容易吸入到气道导致发生疾病。

最后是土壤及固体废物问题。过去五年时间内西宁市平均受污染耕地安全利用率达98.7%；处置率平均为98.53%；工业危险废物利用处置率为99.35%；市区及县城医疗机构全年医疗废物处置率平均达到100%。由此可以看出，西宁市土壤是较为安全的。通过对西宁市医院的专家和医护人员进行咨询，得知土壤引起的疾病主要来源于生物性污染、重金属污染、农药污染、放射性物质污染。

（二）法律制度因素

我国解决环境风险问题主要通过两个方面入手，一是建立了环境与健康风险管理制度。《中华人民共和国环境保护法》第39条规定，国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。法律首次确认和阐述了环境与健康风险管理制度，为下一步政策出台推广开拓了思路。二是实行了环境健康影响评价制度[2]。

首先，针对水污染问题。2013年，青海省人大常委会颁布了《青海省湟水流域水污染防治条例》，强化了环境保护主管部门在建设项目环境影响评价、执行“三同时”制度、排污许可、重点水污染物总量控制、排污申报登记以及水污染环境监测等方面的政府职责都做出了详细的规定。西宁市人大常委会对《西宁市水资源管理条例》进行修改，将水资源管理和监督工作的职能赋予县级以上人民政府水行政主管部门，同时提高了罚款的金额。

其次，针对大气污染问题。2020年，青海省人大常委会将《青海省大气污染防治条例》的十八条第二款“未经所在地生态环境主管部门批准，不得擅自拆除或者闲置大气污染防治设施”删去。2021年，西宁市人大（含常委会）对《西宁市大气污染防治条例》进行了修改，对执法办法作出具体规定，加大处罚力度，并对政府权力部门进行细化，厘清各政府部门的权责。

最后，针对土壤污染问题。青海省生态环境厅发布了青海省2019年和2020年《土壤污染风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审情况》，西宁市人民政府印发的2017—2020年《西宁市土壤污染防治工作方案》。以上规定均体现了强化风险管控，分类管理；强化源头预防，减少污染产生；建立和完善土壤污染责任机制；严惩重罚理念，对违法行为设定了严格的法律责任。

（三）存在的问题

1.环境健康风险评估法律规范体系缺失

我国现存的关于环境健康风险的相关法律有《环境保护法》《国家环境保护与健康工作办法（试行）》《化学物质环境与健康风险表征技术导则（试行）》，但并未出台关于环境健康风险评估的法律。我国2007年发布的《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》為建立环境健康风险评估制度提供了一个较为全面的框架[3]。我国制定环境标准的部门涉及环保、卫生、农业、标准化等多个部门，部门间缺少密切协作，职权交叉重叠的现象比较严重，在涉及相同内容时可能会因为缺乏统筹安排和统一平衡而存在规定不一致的情况，标准之间甚至存在冲突[4]。

2.监管手段及技术应用相对落后。

环境监管手段及技术的落后可能会影响监管效果。环境监管手段及技术落后包括：一是技术更新缓慢。涉及环境监测、污染源排放监管等方面的技术不断更新，监管机构如果不能及时了解和掌握最新的技术进展，就难以进行有效监管。二是数据收集和处理不充分。在环境数据的收集、处理和评估过程中存在缺失或者不准确的情况，容易导致问题的错误评判。这也会使得监管工作无从下手。三是监管手段传统。许多环境监管手段仍然停留在传统的操作方式上，如在环境监测建设中过度依赖人工方式，缺乏自动化和智能化的环境监管系统。

3.政府对环境健康风险评估的监管不足

政府对环境健康风险评估监管不足会导致环境问题得不到有效解决或恶化。具体表现为：一是环保执法标准不能统一。相关部门自由裁量权过大，导致同样的环境问题，在不同地方的处理方式和处罚标准都有所不同。二是监管部门不作为或失职。环境监管部门的工作效率低下，监管不到位，执法不力，环境违法行为没有及时果断处理，使得环保执法难以起到震慑作用，使环境破坏行为难以得到有效的制止或处罚。三是资金和人力不足。政府投入的环境保护资金不足，导致监管部门缺乏相应的设备和技术支持，部分地区环境管理人员数量少，无法实行有效的环境治理。

4.政府与群众之间联系脱节

政府与群众之间联系脱节会导致许多环境问题得不到及时解决，造成更大环境损害。具体表现如下：一是缺乏沟通传达。在环境治理过程中，相关部门缺乏与群众进行充分沟通和信息传递的渠道，导致群众不了解当地环保情况、政府工作进展情况、自身所面临的环境卫生问题等。二是群众参与渠道单一。政府和环保部门仅倾向于通过简单的问卷调查或公众听证等形式来收集信息，没有引导公众积极参与到环保行动中，缺乏具体操作性。三是缺乏顾及群众意见。环境治理过程中，相关部门往往缺乏考虑群众意见的机制，没有充分听取群众的建议和意见，导致治理措施不能兼顾群众利益和环境保护需求。

三、完善环境健康风险评估制度的建议

（一）构建环境健康风险评估法律规范体系

制定《环境健康法》和《环境健康风险评估法》，并且将《环境健康风险评估法》向《环境影响评价法》看齐。同时《环境健康法》的制定后属于上位法，制定的过程中要考虑三个问题：首先是上位法和上位法的衔接；其次是上位法和下位法的衔接；最后是法律与实际社会情况和社会需要的衔接。那么《环境健康法》和《环境健康风险评估法》规定的内容必然要和已有的法律相衔接，不能与其背道而驰，要考虑各地方已有的现行有效的地方性法规运行情况，即上位法在制定的时候要避免对下位法过多的修改，保证下位法的稳定性和司法的公信力。

（二）建立国家环境健康风险评估数据平台

我国在环境健康领域还没有建立实时的大数据平台，可以结合《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》等法律中所涉及的“数据安全风险评估”“安全评估”等内容进行建构。可以结合《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》等法律中所涉及的“数据安全风险评估”“安全评估”等内容进行建构[5]。在实际执法的过程中，由相关政府部门监测各项涉及环境健康风险的数据，在保证人民生命健康的同时，也为执法提供了执法依据。实时的数据监测的方式也是一种创新，不仅可以改变相关政府机关传统的年检或抽查式的检查执法方式，还可以提高执法的效率。

（三）落实政府环境健康评估监管责任制

在环境风险法律规制中应进一步发挥市场主体在环境保护中的优势作用，通过程序性保障与实体性规范的协同作用，明确行政机关监管职责和私人主体法定责任，并在此基础上构建公私合作模式的环境风险法律规制机制[6]。《环境健康法》和《环境健康风险评估法》制定后的实施必然离不开政府各部门的监管。应当对以上规定也加入对相关负责人的追责机制，并将监管的结果作为相关工作人员年终绩效考核的一部分，这样一方面保证了执法的质量，一方面也可以让相关负责人作出相关处罚决定的时候能更加慎重，避免过度执法的问题。

（四）加强公众参与形式和沟通渠道的多样性

传统环境规制中所推行的听证会、研讨会等公众参与模式存在其局限性，如参与形式单一、范围较小及参与效果有限等[7]。应当拓宽监管途径，将公众纳入执法环节当中，包括舆论监督、社会监督、民间组织监督，等等。可以设立线上和线下等多种公众参与形式；在政府和公众沟通方面可以在环境健康风险较大的区域设置流动的意见箱、增加群众举报热线，建立网站平台，加大宣传力度等拓宽沟通渠道，让公众直接参与到执法工作中，发现问题能够及时和相关工作机关沟通反馈，提高执法效率。

结束语

环境健康风险评估是连接科学研究和风险管理的桥梁，是制定风险管理决策的重要依据，同时也是完善我国环境法律规范体系的重要一步。对我国的环境健康风险评估制度的运行情况进行调查并提出规制建议，有利于我国环境健康风险评估法律制度的建立以及丰富我国的环境法律规范理论体系和实践内涵。

参考文献

[1]张衍燊，只艳，窦妍，等.关于建立健全我国环境健康风险评估制度的思考[J].环境监控与预警，2021，13（5）：1-7.

[2]王志鑫.完善中国环境与健康关系的法律制度：基于健康权视角[J].环境污染与防治，2020，42（9）：1176-1181.

[3]孙佑海，朱炳成.美国环境健康风险评估法律制度研究[J].吉首大学学报（社会科学版），2018，39（1）：15-25+145.

[4]王旭伟.实然与应然：环境与健康标准的法律地位分析[J].江西社会科学，2019，39（9）：171-182.

[5]吴勇，黎梦兵.新兴信息技术赋能环境治理的风险及其法律规制[J].湖南师范大学社会科学学报，2022，51（2）：76-85.

[6]朱炳成.面向公众健康保障的生态环境法律规制转型[J].吉首大学学报（社会科学版），2019，40（5）：100-108.

[7]黎梦兵.新兴信息技术赋能下环境法律规制的革新[J].理论月刊，2022（11）：130-140.

作者简介：张妍（1995— ），女，汉族，山东菏泽人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：环境法。