终身教育理念下湖南职业教育经费保障机制研究

[摘 要]经费保障是职业教育发展的经济基础和基本前提。通过对湖南职业教育经费投入、使用的现状及不足进行分析，借鉴发达国家优秀经费保障经验，进一步完善湖南职业教育经费保障机制：加大职业教育经费投入力度，建立多元化经费保障机制，全方位服务湖南省“三高四新”战略，做大做强做优湖南省职业教育事业；健全法律法规，明确各社会主体责任义务，用制度保障职业教育经费的投入和使用；组建职业教育经费保障专业机构，建立绩效评价与反馈机制，统筹协调职业教育发展，保障职业教育经费使用效率；设立个人职业教育账户，健全职业教育终身支持机制。

[关键词]职业教育；经费保障机制；终身教育

经费保障是职业教育发展的经济基础和基本前提。职业教育经费保障机制是确保职业教育经费稳定、持续、充足的基石。湖南职业教育起步相对发达国家较晚，经费保障机制尚不健全。通过借鉴发达国家职业教育经费保障成功经验，结合终身教育特征，进一步完善湖南职业教育经费保障机制，促进湖南省职业教育现代化发展。

一、湖南职业教育经费保障机制现状

我国2014年出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》、2022年出台的《国家职业教育改革实施方案》以及湖南省2021年公布的《“十四五”教育事业发展规划》均提出要大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济发展提供人才支撑。2019年湖南省各级各类教育机构总投入18636269.0万元，其中职业教育机构总投入3885039.7万元，占比20.85%，职业教育机构总投入中财政拨款2887472.8万元，占比74.32%，民办学校中举办者投入28128.3万元，占比0.72%，社会捐赠2561.5万元，占比0.07%[1]。2020年湖南省各级各类教育机构总投入19714535.7万元，其中职业教育机构总投入4052366.6万元，占比20.56%，职业教育机构总投入中财政拨款3012899.8万元，占比74.35%，民办学校中举办者投入65900.1万元，占比1.63%，社会捐赠1626.5万元，占比0.04%[2]。

由此可见，湖南职业教育经费主要来源于财政拨款、个人、社会办学投入以及社会捐赠，其中财政拨款占比最大，个人投入其次，社会投入和捐赠占比微乎其微。近年来湖南省职业教育经费投入呈逐年增长趋势，这说明湖南政府部门对职业教育的重视度和认知度皆有提高，但职业教育经费投入总额在湖南各级各类教育机构总投入中占比依然偏低，职业教育经费逐年增长比例较低，企业投入和社会捐赠活力相当不足，经费投入总额相比东南沿海发达地区也相对较少，整体经费保障机制存在着投入短缺、管理无效、保障不连贯、执行不到位等一系列问题，严重制约了湖南职业教育的发展。

二、发达国家职业教育经费保障经验分析

（一）财政拨款占比最大，且呈逐年上升趋势

发达国家职业教育经费保障较有代表性的国家为美、澳、法、德四国。其中美、澳、法三国职业教育经费保障机制中政府财政拨款占主体地位，德国双元制职业教育机制中政府财政拨款和企业社会投入呈双主体现象。如美国2019年州政府、联邦政府和地方政府对社区学院投入192568.6万美元，2020年投入196068.6万美元，2021年投入272326.5万美元，2021年美国职业教育政府拨款较上年增长38.89%[3]。澳大利亚2016年联邦政府和州地区政府拨款占职业教育总经费的76.30%，2017年财政拨款占职业教育总经费的73.64%，较上年略有下降，但始终保持职业教育经费保障主体地位[4]。法国2021年在教育部门设立的职业教育学校中，政府拨款占总经费的78%，2018年在学徒制职业教育中，政府拨款占总经费的63.3%，亦是所有经费来源中占比最大的。

（二）多元化经费投入机制

发达国家中美、澳、法职业教育都是以政府财政拨款为主，个人、企业社会力量多元化投入机制。美国职业教育经费保障机制以州、地方政府拨款为主，兼多种渠道多元主体投入。社区学院是美国最重要的职业教育实施机构，其经费来源主要包括州、地方、联邦政府拨款、学杂费、社会投入、社会服务收入[5]。澳大利亚职业教育经费保障机制是以政府经常性拨款为主、项目招标为辅，兼多种渠道多元主体投入。其中TAFE，技术与继续教育学院，是其最重要的职业教育实施机构。法国职业教育经费保障机制采用以中央政府财政拨款为主、地方政府财政拨款为辅、企业缴税补充的运行模式。法国职业教育经费支持中除政府财政拨款外还有一定比例的企业投入和家庭个人支持。德国职业教育是双元制管理，故其经费保障机制是政府和企业双元保障，经费来源主要为政府拨款和企业投入[6]。德国双元制职业教育机制中政府拨款和企业投入占比二者几乎持平。多元化经费投入机制不仅拓展了职业教育经费来源，也加强了职业教育教学与社会实践的联系，提升了企业和个人的职业教育培训社会责任感，也可促使职业教育高质量发展。

（三）完善的法律法规保障

用强有力的法律法规保障职业教育经费来源的稳定性、多样性和资金使用效率的高效性。美国1917年颁布的《史密斯·休斯法》和1946年的《喬治巴登法案》奠定了联邦政府对职业教育经费支持的基础，1963年颁布并于1968年修正的《职业教育法》更是大幅提高了职业教育经费保障的额度和力度。同时，美国还针对个人职业教育账户专门出台免税或税收优惠等有关税收条例，并要求政府、企业对该专项账户资金进行补助，账户户主可利用该账户资金支付职业教育培训有关费用，大幅调动了受教育者参与职业教育培训的积极性。澳大利亚则陆续颁布了《拨款学校资助法》《拨款技术与继续教育资助法》《职业教育与培训资助法》《培训保障法》等一系列法律法规，强制要求符合条件的企业主应将一定比例的职工薪酬用于员工的职业教育和培训。德国政府于1969年颁布《联邦职业教育法》，则明确企业作为双元制职业教育体系主体地位之一，应承担相应的经费投入责任。1976年又颁布了《扩大职业培训场所促进法》，促进了职业教育培训软硬件基础设施、环境的发展，同时明确规定接受职业教育的学徒应享受一定的津贴待遇。法国则是将职业教育经费来源纳入税法条例，要求企业依法缴纳职业教育相关税费，长期性、可确定性、强制性保障职业教育经费来源，支持职业教育和培训发展：一是学徒税。所有的企业和法人都应缴纳工资总额的0.68%税额以保障职业教育经费投入。二是交替制培训税。企业通过缴纳工资总额一定比例的税款以支持交替制职业教育与培训活动。三是继续教育税。根据企业性质、规模划分设定了差异化缴纳税率，当前法国继续教育税税率为员工应税工资0.15%、1.05%或1.60%。通过税款调节消除法国发达和不发达地区之间职业教育经费不平衡的情况。

（四）注重经费使用绩效和教育均衡发展

美国注重以结果为导向对职业教育进行绩效评价，采取以职业院校教育产出为导向的财政拨款模式，对职业教育资金使用绩效考核评价较低的机构进行问责以促进该国职业教育的改革发展。德国通过对职业教育资金的使用进行成本核算和绩效考核，核定下一年度财政拨款额度，其年度预算方案具备法律效力，不允许超额使用资金。澳大利亚TAFE机构对职业教育经费统一进行统筹管理和绩效评价考核，绩效评价结果直接影响来年职业教育经费的投入，并对职业教育发展薄弱地区进行经费调剂投入。法国注重职业教育经费的统筹调配，尤其关注不发达地区的职业教育经费统筹投入，通过税款调节机制消除地区间职业教育经费不平衡现象。一方面通过国家学徒税调节基金（FNPTA）下拨资金给地区，为学徒培训中心提供经费，达到国家层面调节。另一方面若某地区学徒制职业教育资金超过规定的函数限额，超额部分要返还给地区，再由地区重新划拨给税额收入未达到最低门槛的学徒培训中心以实现地区层面调节。

三、对湖南职业教育经费保障机制构建的启示

（一）加大职业教育经费投入力度，建立多元化经费保障机制

2021年湖南省高职毕业生达21.35万人，比2015年增加69.44%，本地就业率达62.82%。每年培训企业职工、下岗失业人员、退役军人、农村劳动力520万人次以上，由此可见，职业教育人才为湖南省经济发展做出了重要贡献。《国家职业教育改革实施方案》也明确指出，职业教育与普通高等教育分属不同类型的教育，应大力促进职业教育的发展。行业的发展离不开人力、物力、财力的支持。

要紧密对接“一核两副三带四区”区域经济格局，全方位服务湖南省“三高四新”战略，需解决职业教育中区域间、城乡间、校际间、学段间教育发展不平衡不充分问题，以及进一步促进职业教育产教融合发展，协同推进职业教育终身学习机制，加大职业教育经费投入力度，做大做强做优湖南省职业教育事业。

同时拓宽职业教育经费来源渠道，大力促进校企合作、产教融合，鼓励企业、社会资本出资办学设立职业教育机构，或与中高等职业院校合作，提供实训场地、实践项目、师资力量、薪资补贴等，促进湖南省职业教育发展。关注职业教育终身性特点，分阶段侧重经费保障主体责任，建立多元化经费保障机制：学历职业教育经费以财政、个人投入为主，企业投入为辅；非学历职业教育中在职人员经费以企业投入为主，财政、个人投入为辅，无业者、灵活就业者、农民等群体经费以财政、个人投入为主，企业投入为辅。

（二）健全法律法规，明确各社会主体责任义务

美、澳、德、法四国均对职业教育经费保障出台了较为完善的法律法规，既规定了有关单位、部门、组织的经费保障义务、职责，也明确了职业教育经费使用效率的考核、监督实施细则。当前湖南省有关职业教育的法律法规还不够完善，未出台专门的职业教育经费保障法律法规，只是有少量职业教育经费保障条例融入到一些财经法规中，且条例内容比较宽泛，主体责任不甚明确，未用法律形式规定各级政府部门、企事业单位、社会以及个人在职业教育经费保障中应尽的权利和义务，对未依法依规保障职业教育经费投入和使用效率的有关部门、机构、责任人也无相应的约束惩戒条例，因为导致有关经费保障规定执行效果大打折扣。故此，湖南省有关部门应出台有关职业教育经费保障专项财税政策法规，明确各类社会组织（各级政府、企业、个人）的经费投入和使用权责，并出台相应的惩治条例，提高违法成本，用制度保障职业教育经费的投入多元性、持续性、增长性及使用高效性。

（三）组建职业教育经费保障专业机构，建立绩效评价与反馈机制

参考澳大利亚TAFE机构管理模式，建立湖南省职业教育经费保障专业机构，统一管理湖南职业教育经费，对职业教育经费投入或者执行不到位的政府部门或企业有经费保障执行权和监督评价权。

参考法国税款调节机制，由该专业机构统筹协调职业教育经费的投入，将保障充裕的地区或部门经费统筹到经费保障薄弱的地区或部门，尤其是湖南省西部地市以及农村职业教育领域；建立多部门合作机制，对社会底层人员、特殊人员等提供免费或廉价的职业教育。此外，建议参考德国的发展专项资金，设立西部欠发达地区职业教育资助专项基金和农村新型农民职业教育资助专项基金，大力扶持湖南省西部欠发达地区和农村地区的职业教育事业发展。

同时，由职业教育经费保障专业机构履行经费保障监督评价义务，组织实施经费使用绩效评价，从教育效率公平角度衡量经费的投入—产出比，由评价结果决定下一次的职业教育经费投入；对职业教育经费保障不到位或执行效率不高的地区或部门，湖南省职业教育经费保障专业机构可依法依规削减当地或该部门来年职业教育经费投入，并定期将经费使用情况公布于众，接受公民的监督，以此促进职业教育经费使用公开、公平、公正，也进一步促进湖南省职业教育高质量发展。

（四）设立个人职业教育账户，健全职业教育终身保障机制

结合职业教育终身学习特征，建立个人职业教育投入账户，参照医保终身保障功能，设定职业教育投入达到法定年限及金额后，可免费参加湖南省职业教育经费保障专业机构提供的职业教育学习活动，或可向该机构报销个人到达法定年限后参加职业教育所付出的经费，以保障职业教育经费投入的终身性、稳定性。同时给予个人职业教育投入账户税收减免，政府、企业职业教育补贴，个人与企业按照一定比例共同缴纳职业教育学习基金等一系列优惠政策，降低个人职业教育投入成本，扩大职业教育经费来源，促进广大民众全过程积极参与职业教育终身学习，提高湖南省职业教育现代化水平。

结束语

《国家职业教育改革实施方案》和湖南省《“十四五”教育事业发展规划》均把职业教育放在教育改革创新和经济社会发展的突出位置。为深入服务建设现代化经济体系，满足广大学生高质量就业需求，顺应科技发展和市场要求，应大力保障职业教育体系完整性和经费投入持续性，确保全民终身学习中职业教育经费的普惠性和多元性，以及职业教育经费运用的效率性和公平性，进一步提升技能型人才的就业市场吻合度和终身教育广泛度。

参考文献

[1]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴2020[M].北京：中国统计出版社，2020.16.

[2]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴2021[M].北京：中国统计出版社，2021.1.

[3]冯映辉.美国社区学院多元化教育经费投入研究[D].郑州：郑州大学，2016.

[4]石伟平.比较高等职业教育：发展与变革[M].上海：上海教育出版社，2006：244.

[5]张翌鸣.澳英两国职业教育研究[M].成都：四川出版集团，2013：224.

[6]王直节，許正中.中德职业教育公共财政支持机制的比较研究[J].教育研究，2013，34（6）：123-129.

作者简介：杨燕（1988— ），女，汉族，湖南衡阳人，湖南信息职业技术学院，中级会计师，硕士。

研究方向：区域经济与教育管理。

基金项目：本论文为课题项目研究成果。课题名称：湖南省社会科学成果评审委员会课题“终身教育理念视角下湖南职业教育经费保障机制构建研究”（编号：XSP22YBC235）。