养老服务的实践探索、主要问题和对策建议

张可佳　王宇凡

[摘 要]发展养老服务业，提高老龄产品和服务质量，是经济社会发展的重要方向之一。我国养老服务存在服务标准不健全、服务体系建设不完善、服务供需不平衡、消费环境不友好等问题，文章从建立健全养老服务政策制度和标准、加大养老市场监管力度、完善养老服务信用体系建设、健全养老服务体系、支持企业创新发展、加强行业自律等方面，提出了推进我国养老服务业发展的对策建议。

[关键词]养老服务；实践探索；对策研究

近年来，随着人口老龄化进程加快，老年消费对消费支出以及经济增长的影响日益凸显，发展养老服务业成为经济社会高质量发展的重要方面。党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”养老服务业进一步发展成为新兴朝阳产业，完善养老服务市场监管体系建设，建立健全养老社会服务体系，提升老年商品和服务水平，促进行业适老化转型升级，为老年人口配置更多公共资源，切实保障老年合法权益，成为经济健康发展的重要方向之一。

一、国内外养老服务发展的实践探索

（一）国外实践

自20世纪中叶以来，英美德日等发达国家开始步入人口老龄化阶段，持续探索出养老服务领域先进做法。学习借鉴国外先进经验，有助于加快我国养老服务体系建设的步伐。

1.完善的政策保障制度

1963年，日本颁布《老年人福利法》，被誉为老年宪章，是日本开展养老服务的根本指导方针。1999年12月，日本政府相继颁布了《今后五年老年人保健福利政策的方向》《推进老年人保健福利10年战略》等重要政策文件，陆续颁布的各种法律法规也促使日本政府的养老服务逐渐趋向规范化，目前日本政府已对养老制度需求进行了广泛覆盖。瑞典法律规定由国家承担老人的赡养义务。瑞典94%的老人选择居家养老，国家为老年人建立了覆盖所有日常所需的全时段家政服务网。瑞典在公共服务供给中突出市场化机制，大部分老年照料服务逐渐由地方政府外包给私营公司经营[1]。

2.健全的医疗养老保障制度

日本采取养老服务和医疗保障一体化的服务体系，制定了《护理保险法》，推出“护理保险制度”，要求40岁以上的公民，按年龄差别费率强制缴纳保费。该项政策直接拉动日本对老年人护理服务的巨大需求。德国采取长期照护保险制度，为老年人提供安全有效的全面照护服务。通过立法改革改为强制性社会保险，采取“照护保险因循医疗保险”原则，制订相应服务评估标准和流程规范[2]。

3.积极培养养老护理人才

德国法律规定，负责培训老年护理人员的学校在成立3年后，由各州政府承担培训学校教师93%的工资，同时积极推进养老护理企业员工再培训，当企业组织员工培训时，可以得到相应补助。通过护理资格考试的人员可获得培训学校的毕业证书和护士执业许可证，在欧盟各国均被认可。法国为提高养老服务政策的可操作性出台了相应措施，包括提高养老服务培训计划满足社会需求程度，细化不同服务岗位，制订专业考试大纲；政府和企业为培训人员的学费给予相应补贴；将护理人才的培养计划与大学教育相結合。

（二）国内探索

1.规范发展养老机构

养老机构规范化管理是完善养老服务业发展的核心，也是老年服务管理现代化的重要标志。1999—2002年，国家先后发布了《老年人社会福利机构基本规范》和《养老护理员国家标准》，中国养老机构服务体系逐步向体系化标准过渡[3]。

2020年9月，民政部发布新修订的《养老机构管理办法》，进一步破除养老服务发展障碍，健全市场机制。在为困难老人提供基本生活服务方面，新修订的《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》于2022年1月1日起正式实施，将促进养老驿站的基础服务设施正常运行，既得到政府基础保障，也为困难老人的后续服务敞开大门。

2.探索医养结合新模式

推行医养结合的医疗服务方式是改善老年人身体健康和医疗服务供给的重大措施。2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意

见》[4]和《关于促进健康服务业发展的若干意

见》[5]，明确了“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”，充分探讨了医养结合的新业态，反映出了我国老年人对健康服务业蓬勃发展的迫切需要。

3.健全养老服务体系

2013年9月，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，做出了“鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，开展老年人口住房抵押养老保险试点”的决定，促使“以房养老”的政策措施逐步进入了国家规划范围，并于2014年在各地进行试点[6]。

二、我国养老服务存在的主要问题

随着家庭结构呈现小型化特征和空巢化现象，老年人对社会养老服务和产品质量的需求逐年增加。当前，我国在养老服务发展过程中，积累了一定的实践经验，但还处于发展起步阶段，养老产品和服务的有效供给严重不足，在发展过程中面临诸多问题和挑战。

（一）养老服务标准不健全，监管执法难度大

由于我国养老服务相关政策措施和法律法规还不够完善，国家、行业、地方间养老服务技术标准缺乏有效衔接，缺乏全国统一标准和行业服务质量标准，标准配套规定不健全、标准覆盖范围不全面和实施效果有待提升，对失信机构和从业者约束力度不够，养老服务标准、信用信息不够公开，惩戒措施和力度不到位，造成养老服务不规范、监管和执法困难、服务质量参差不齐等问题。

（二）养老服务体系建设不完善

养老服务体系整体呈现出社会化服务供给不足、医养结合落地难、资金筹措难、专业人才供给不足等发展不平衡不充分问题。养老服务机构仍存在较多安全隐患，突出表现为从业人员存在专业知识不足、服务意识不强、服务不到位问题，不时出现欺老虐老等现象。社区和居家养老服务机构发展不平衡，护理服务系统不健全，专业护理服务人员待遇低、总量少，适老服务意识缺乏。养老服务体系建设跨部门协作格局难实现，医养结合服务边界不清，医院、养老机构、社区和居家间缺乏相互联系的服务机制。

（三）养老服务供需不平衡，老年群体被科技“边缘化”

目前我国老年经济发展规模较小，滞后于快速发展的人口老龄化形势，存在有效供给和需求不足，养老用品和服务类型单一，养老服务能力滞后，质量效益不高、缺乏专业老年心理辅导人员等问题。此外，智能技术的迅猛发展和快速应用，使得老年群体受到技术歧视，适老化产品和服务不足，难以满足老年群体高质量、高层次、多样化的实际需要。老年群体在出行、就医、消费等日常生活中面临越来越高的门槛，甚至成为科技时代的局外人。日常使用的科技产品，很少考虑中老年使用者的用户体验，与青年用户相比，老年人则更需要智能终端适应其听力、视力、记忆力的变化。

（四）老年消费环境不友好

许多商家向老年群体组织虚假宣传和实施欺诈行为，尤其在老年食品药品、养生保健等方面，价格偏高，不重视老年产品质量，过分夸大产品和服务功效，误导老年人消费。更有甚者，有的养老服务机构利用现场参观、私下签订合同的形式组织非法集资活动。面对商家利用老年人专业知识匮乏等因素欺骗老年群体的不法行为，社会公众参与监督的程度差、力度弱。老年群体维权意识薄弱，维权渠道单一、程序繁琐，使得老年人放弃维权比例较高。由中国社科院发布的《社会蓝皮书》指出，有68.3%的老年人表示“不寻求帮助”，仅有0.6%选择报警求助。

三、养老服务规范发展的对策建议

随着我国老龄化程度加深和“放管服”改革深入推进，今后将会释放更多养老服务需求，会有更多社会资本进入养老市场。规范养老服务市场秩序，高质量发展养老服务就显得日益重要和紧迫。

（一）建立健全养老服务政策制度和标准

一是健全养老服务政策制度。建立健全养老服务相关法律法规和制度规范，对非法会议营销、虚假宣传及高价销售进行定性、细化，明确老年产品质量安全要求，为养老服务市场规范运行提供政策支持和制度保障。二是统一养老服务监管标准。建立养老服务全国统一标准和行业服务规范，实施全国统一养老机构质量认证和等级评定，建立失能评估、护理需求认定和护理服务等标准体系和管理办法。

（二）加大养老市场监管力度

一是加强市场主体监管。加大对面向老年人的非法集资组织、虚假注册公司、发布违法虚假宣传广告等行为的整治工作和查处力度，做好养老服务机构“双随机、一公开”监管工作，全面摸清质量安全状况。二是加强价格监管。扎实开展养老服务领域反不正当竞争执法专项行动，密切关注养老服务领域投诉举报情况，及时查处养老服务机构不执行政府定价和不按照规定明码标价等价格违法行为。三是加强信息共享。利用大数据、云计算、区块链等互联网技术，畅通相关部门与养老服务机构的信息共享，提升风险监测与预警能力，通过数据共享及时发现安全隐患。四是加强联合执法。强化市场监管、消协、公安等相关部门联合执法，严格查处保健食品等领域违法犯罪行为，全力维护消费者合法权益。有效利用各级养老服务部际联席会议制度，加强在养老服务标准制订、实施、监督及执法中的联动作用。

（三）完善养老服务信用体系建设

加强信用监管是新形势下改革创新监管方式、提高重点领域监管效能的重要抓手。一是完善信用风险分类管理。推进养老服务机构信用分级分类监管，积极推动出台加强信用风险分类管理相关文件，做好先行先试地方工作经验总结，针对不同信用风险类别的重点领域企业，进行差异化监管。二是加强信息公开。开展全国养老服务领域公开信用评价，将养老服务机构的行政许可、行政处罚、抽查检查结果、信用承诺等信息全面归集到公示系统，并依法向社会公示。三是发挥失信约束和联合惩戒作用。加快出台统一严重违法失信机构和欺老虐老从业人员名单管理制度，明确失信惩戒措施，实施联合惩戒。

（四）构建养老服务体系，规范养老市场行为

统一规划养老机构布局。统一规划整合城区养老机构，以核心企业为主体构建居家养老服务供应链，整合上下游资源。发展智慧养老模式。相关部门加强政策引导，鼓励更多智能设备进社區，加快构建规范统一、互联互通的养老服务信息平台，通过设备将数据及时传输到社区系统中，有助于社区实时了解老年群体的身体状况。重视医养结合服务体系。打造医养、康养、护养相结合的综合服务体系，推动养老机构与医院紧密合作，缩短就医流程，提高就诊便利性。推进养老服务专业人才队伍长效机制建设。建立健全养老服务教育培训制度和职业技能等级认定，建立科学合理的工资分配机制，提升养老服务岗位吸引力。

（五）支持企业创新发展，增强适老转型升级

一是引导企业扩大适老化智能设备供给。政府部门从技术创新、产品服务供给、应用试点示范等产业环节着力，积极扶持老年健康辅助器具研制，鼓励企业加大研发力度。二是提升老年产品质量。鼓励领军养老企业扶持弱小企业，整合上下游企业共同组建创新联合体，推动智能技术适老场景与新兴业态融合发展。开展老年产品质量提升行动，采取质量监测、质量分析等措施，建立全面质量管理协同机制，形成品牌效应。三是推动养老服务提质增效。深化养老机构改革，引导社会力量兴办低中高收入家庭的多样化养老服务机构，重点为经济困难的失能失智老年人、空巢老人提供托养服务。

（六）加强行业自律，推动养老服务社会共治

充分发挥政府部门、行业协会、养老服务机构和消费者等社会力量凝聚监督合力。引导行业自律。引导行业协会发挥其在行业内对养老服务机构的组织、管理和监督作用，收集提供行业内违法失信机构情况反馈相关部门，组织权威专家积极发声，推动业界互相监督。畅通消费者反馈渠道，落实12315热线等投诉渠道24小时工作人员值班值守，开设老年消费者投诉举报绿色快速通道，按照“及时受理、高效流转、及时反馈”的工作原则及时调查处理。强化宣传引导，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，普及相关专业知识，组织相关专家走进社区为老年人答疑解惑，积极营造养老服务消费的良好社会氛围。

结束语

当前，人口老龄化进程逐渐加快，开展老龄经济产业是支撑中国式现代化和促进经济循环的有力武器。从长远来看，全面发展老龄经济潜力巨大、前景开阔，针对老龄经济领域，重点解决发展过程中存在的难点问题，打造老龄化社会下的中国模式和核心优势。

参考文献

[1]刘庆斌.国外养老服务体系建设的经验借鉴及对我国的改革建议[J].社会福利（理论版），2021，575（3）：26-33.

[2]林丹梅.发达国家老人长期照护经验及启示：以法国、德国为例[J].黑龙江医学，2021，440（6）：667-668.

[3]王成，周玉萍.国内养老机构标准化建设：边界、实践与展望[J].西南石油大学学报（社会科学版），2021，117（3）：9-17.

[4]国务院.关于加快发展养老服务业的若干意见.（2013-09-06）[2022-04-29].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.

[5]国务院.关于促进健康服务业发展的若干意见.（2013-10-14）[2022-04-29].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-10/14/content_2506399.htm.

[6]姬媛媛，鞠长龙.养老服务体系建设：国际经验与中国特色[J].现代商贸工业，2016，37（8）：135-136.

作者简介：张可佳（1994— ），女，汉族，北京人，国家市场监督管理总局发展研究中心，助理研究员，硕士。

研究方向：宏观质量政策等。

王宇凡（1992— ），女，汉族，吉林长春人，国家市场监督管理总局发展研究中心，助理研究员，硕士。

研究方向：市场监管国际比对分析等。