食品安全监管执法难点及对策措施研究

陈雯

摘 要：食品安全监管执法是保障食品安全、维护人们饮食安全和身体健康的重要屏障。长期以来，我国对食品安全问题都非常重视，为了加强食品安全监管、提高监管效率，国家不断修改完善相关法律体系，优化改革机构设置。然而，食品安全监管执法在实践中仍面临着不少问题。因此，还需要加强对食品安全监管执法的改进和优化，以提升食品安全监管执法的效率，为人们的健康饮食保驾护航。本文对食品安全监管的执法难点进行了分析，提出了破解食品安全监管执法难题的对策措施，以期为进一步提高食品安全监管工作水平提供助力。

关键词：食品安全；监管执法；难点；法律制度；队伍建设

Abstract： Food safety supervision and law enforcement are important barriers to ensure food safety， maintain people’s dietary safety and physical health. For a long time， China has attached great importance to food safety issues. In order to strengthen food safety supervision and improve regulatory efficiency， the country has continuously revised and improved the relevant legal system， and optimized the reform of institutional settings. However， food safety supervision and law enforcement still face many problems in practice. Therefore， it is necessary to strengthen the improvement and optimization of food safety supervision and law enforcement to enhance the efficiency of food safety supervision and law enforcement and safeguard people’s healthy diet. This article analyzes the difficulties in food safety supervision and law enforcement， and proposes countermeasures to solve the problems in food safety supervision and law enforcement， in order to provide assistance for further improving the level of food safety supervision work.

Keywords： food safety; regulatory enforcement; difficulties; legal system; team building

近年来，各级政府不断加大食品安全监管力度，但食品安全形势依然比较严峻，从源头、生产到流通的各个环节都存在不同程度的安全隐患，食品添加剂超标、食品中毒事件等时有发生，导致人们对食品缺乏足够的信任。一些不法商贩为了追逐短期利益，生产出有害食品，给广大消费者带来了巨大的伤害，食品安全问题逐渐受到社会各界的关注和重视[1]。因此，加强对食品安全监管问题的研究对整个社会的发展都有极其重要的现实意义。

1 食品安全监管执法难点分析

1.1 基层执法队伍素质和能力有待提升

从目前的实际情况来看，基层执法队伍的整体素质和能力与当前食品安全监管执法目标要求还存在较大差距。突出表现为人员结构性矛盾突出，执法队伍缺乏活力。尽管在食品安全监管执法机构改革后，执法队伍不断壮大，但实际上很多地方都存在人员不足的情况，背后的根本原因是存在人员结构性矛盾。①基层政府食品安全监管人员配备不足、技术装备落后。例如，很多乡镇食品监管执法队伍均为兼职人员，这使得基层食品安全监管队伍素质参差不齐，行政执法能力和观念有待提高[2]。食品安全监测设备及配套设施不足，监管技术投入力度不够，造成食品安全事故应急处置、流行病学调查开展等工作成为基层政府食品安全监管的短板。②人员素质不能适应当今基层食品监管形势需要，缺少专业化的人才。食品监管执法队伍老龄化严重，年轻力量补充不及时，尤其是基層执法队伍素质和能力不高。③缺少激励机制，一些监管执法部门中，工作做得多的人员不一定能得到晋升，易导致监管执法工作人员的工作积极性不高，执法队伍缺少干劲和活力。

1.2 食品安全监管相关法律制度不够完善

食品安全监管执法是依据相关法律制度开展的强制性执法活动。法律制度不够健全、执法风险问题突出，主要包括以下两个层面。①缺少对相关法律法规的细化，容易导致执法空间过于宽泛。例如，销售农药残留超标农产品处罚方面的规定，对食品价值金额不足1万元的，处罚款5万～10万元。

从基层执法的角度看，这一规定过于宽泛，缺少可操作性。在执法实践中，多数情况下当事人经营规模较小，销售的食用农产品备货量也较少，货值一般在几十元至几百元。在这种情况下，即使按最低罚款额度5万元执行，也有违过罚相当的法律原则。如果当事人提起行政诉讼，以目前公布的法院判例看，食品安全执法机关面临败诉的风险极高。②缺少对法律法规的细化还会造成执法人员对自由裁量权的滥用风险。例如，在执法过程中发现存在农药残留超标、违规使用添加剂的大量商品时，由于其涉及金额较大，容易造成权力寻租，滋生腐败问题，还可能会造成监管部门的执法尺度不一致，难以服众。③食品安全信息透明度督查力度不够。例如，很多网上食品的信息透明度严重不足，在2021年新修订的《中华人民共和国食品安全法》第一百三十一条中，对网络食品交易没有具体的信息透明细则要求。面向消费者公开的食品安全信息透明发布与共享机制没有落实。另外，对于面广量大的一般商家和小卖铺的食品安全信息透明监管几乎为空白，一些进口食品无中文标签，产地、厂名、日期等重要信息严重缺失，埋下食品安全的重大隐患。

1.3 食品安全执法机制不合理

现行食品安全的行政审批权、行政执法权在横向上仍存在职权不明、职权交叉的问题，即在政府部门之间，容易导致交叉执法、执法标注不统一的问题。食品安全执法采用行政命令、突击性的运作方式，管理成本偏高，效能偏低，反复性大，缺乏活力[3]。不少地方食品安全监管执法甚至陷入“突击整治-情况好转-问题重现-突击整治”的低水平循环，缺乏科学性、经常性、规范化管理，食品安全监督管理成本增加。总体上来说，现行的食品安全执法机制已经无法对日益繁多复杂的食品安全形势进行完全有效的监管，现有行政执法资源亟需整合。

1.4 食品安全监管执法信息孤岛效应急需破解

目前，全国虽然建立了食品安全监管信息系统，但地方食品安全监管执法相关部门之间还存在相互独立、数据不能共享的信息孤岛问题，不仅造成了食品安全监管数据资源的浪费，还可能导致监管漏洞，给不法食品生产厂家、销售商家以可乘之机。部门间和地区间的条块分割和各自为政等问题导致了信息共享平台的覆盖面不广，重要食品安全信息交流不够迅捷，致使许多食品安全隐患未能及时发现和处理[4]。“大数据+互联网+物联网+人工智能+政务服务”的监管体制并未真正实现，尤其是在一些偏远落后地区和基层一线，往往受制于经费的不足和监管辖区的地域面积较广，监管难度大，对农产品、小摊点、小制作、小门店的监管往往不能到位，一线信息员往往形同虚设，不能及时将一线食品安全警情上报。

2 破解食品安全监管执法难题的对策措施

2.1 加强基层队伍和能力建设

食品安全监管执法工作的具体执行依靠基层广大执法队伍。因此，要加强基层监管执法队伍和能力建设。①减少机关科室设置和人员编制，将职能相近甚至重叠的科室删减合并。将富余的人员全部充实到基层所队等一线执法单位中，弥补人员不足的问题。②将专业对口、有能力、有干劲的人，特别是年轻人，充实到食品监管执法一线，优化执法队伍年龄结构，加强一线执法队伍人才梯队建设。③在新招收或者考录过程中，有针对性地吸收一些具备食品安全法律、食品专业知识的人才，加强对现有的食品安全监管执法人员的专业培训，鼓励其参加职业司法考试等专业化考试，提高专业素养，逐步提高队伍的专业化水平，让专业的人干专业的事。④探索适应当前食品安全监管形势的人才激励机制。建立更加科学的奖惩激励约束机制，给更年轻、更有能力的人才更广阔的上升空间，让那些想干事、会干事、敢担责的优秀人才进得来、留得下、上得去。

2.2 进一步健全完善食品安全执法法律法规

①完善法律配套制度，让执法有法可依。修订完善我国食品安全信息透明的相关法律法规，让执法有法可依，让消费者明白消费。例如，针对网上食品售卖商家、一般商家和小卖铺等信息透明度不高的问题，建议尽快对《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》和《食品安全信息公布管理办法》等法律法规进行修订，增加食品安全信息透明强制披露的内容、对象、格式、时效性、规范性等要求，增加信息透明监督检查的相关条款，国家相关部门应尽快制定网上统一的食品安全信息公开法律法规条文，为食品安全监管执法提供更加完备的法律依据[5]。②细化法律法规，提高依法行政效率。建议对《中华人民共和国食品安全法》等法律法规中有关行政处罚幅度进行细化，出台一批更加细化的处罚规则，压缩食品安全问题处罚的自由裁量空间，规范统一处罚的标准和尺度，从而减少食品安全执法过程中的随意性，不留权力寻租空间。通过更加细化的法律法规，提高食品安全监管执法效率。

2.3 推动监管部门联动，形成监管合力

食品安全问题涉及面广，涉及的部门多，市场监管部门只是其中一部分，一个部门无法管好所有的食品安全问题，因此需要多部门间的协调配合。①提高各级食品安全委员会办公室层级，目前食品安全委员会办公室与市场监管部门合署办公，这实际上削弱了职能，弱化了其统筹协调功能的发挥。②深化行刑衔接制度，针对目前在食品安全领域行刑衔接中存在的案件移送难、证据衔接规则不明确等问题，应考虑建立移送案件审查中转制度，成立专门机构负责涉嫌犯罪案件审查、移送、监督。③构建以政府负总责、相关部门和居（村）民委员会各负其责的监管体制，将食品安全监督管理纳入目标考核，监管任务细化到网格，监管责任落实到人。④探索引入“吹哨人”制度，建立源头治理体系。引入在美欧发达国家常用的“吹哨人”制度，用道德良知的力量和高额的奖励鼓励食品企业内部员工或知情人勇敢地揭露食品安全违法违规的黑幕，从而提升食品安全执法效率，降低食品安全执法成本。

2.4 打造食品安全监管信息“天网”

①构建多方联动模式，共筑食品安全信息透明的“天网”。提升食品安全信息透明的共享传播速度与效率，构筑广大消费者参与的食品安全信息透明的“天网”。可以借鉴社会管理中的“网格化”模式，构建广大消费者参与的、线上线下共同传递食品安全信息的“天网”，增强食品安全监管信息透明预警功能，尽可能将食品安全事故消灭于萌芽之中[6]。②充分运用“大数据、云计算、物联网”等先进技术提升食品安全监管效率。协同企业商家、第三方机构以及消费者等各方力量参与，共同打造食品安全信息透明的“天网”。整合现有网络、数据和应用系统，加强数据综合分析，推进监管信息资源共享和广泛应用，实施食品生产经营企业监督检查规范化管理，推动食品安全监管“机器换人”。

3 结语

食品安全已经成为我国政府十分关注的重大问题，食品安全监管工作的开展是一个长期、系统的工程。因此，必须要清晰认识到食品安全监管执法面临的难题。笔者认为当前食品安全监管执法主要面临基层执法队伍素质和能力有待提升、食品安全监管相关法律制度不够完善、食品安全执法机制不合理等问题，本文从加强基层队伍和能力建设，进一步健全完善食品安全执法法律法规，推动监管部门联动、形成监管合力等方面提出了具体的对策建议，有利于提高食品安全监管工作水平，为食品安全提供更加可靠的保证。

参考文献

[1]徐建华.质量强国建设的“推进器”食品安全监管的“加速器”[N].中国质量报，2023-06-19（1）.

[2]李曦.整体性治理视角下网络食品安全监管创新机制研究[J].食品與机械，2022，38（12）：70-72.

[3]马小红.食品安全监管执法难点及应对措施[J].中国食品工业，2022（15）：59-61.

[4]巩红峰.食品安全监管体制在综合执法改革背景下的实践与探讨[J].现代食品，2020，12（24）：159-161.

[5]刘钢.刍议农产品和食用农产品与食品监管执法之无缝衔接问题[J].中国品牌与防伪，2022（11）：33-35.

[6]倪豪杰，邵子健.冷链食品的监管何以强化：以连云港市G区为例[J].产业创新研究，2022（19）：81-83.