山西省乡村治理绩效评价

□文/ 高玉娟 牛牧原

（东北林业大学经济管理学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 在乡村振兴战略及公共部门绩效评估研究文献基础上，提出构建山西省基层政府单位乡村治理效果绩效评价指标构建框架。依据统计年鉴及问卷调查数据，利用关键绩效指标法对评价指标进行初步筛选，并应用隶属度概念对最终指标进行确定。运用层次分析法为各项指标进行权重赋予并构建模糊评价模型，对已构建指标体系进行检验，以期构建完整的山西省基层政府乡村治理效果绩效评价指标体系。

据《2022 山西省统计年鉴》发布的数据，至2021 年山西省仍有农村人口1，273 万人，占全省总人口比率36.58%。尽管自2017 年来，山西省城镇化速率保持稳定，农村人口占全省总人口比重由41.41%下降至36.58%，然而其人口总数依旧占全省人口总数的三分之一，具有农村人口基量大、占比高的特点。从农村人口收入与物质生活层面看，2021 年山西省农村居民人均可支配收入仅为15，308 元，低于全国平均水平；乡村地区医疗、教育单位、文化单位数较同人口规模省份低。提升山西省农业人口物质生活水平，改善乡村基础设施建设和公共服务供给能力仍然是提升山西省经济社会发展程度与人民生活满意度的必由之路。二十大报告中指出，“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”，为山西省乡村发展建设指明了方向。乡村振兴战略的全面实现、宜居乡村的建设发展需要基层乡镇政府扮演主导角色，统筹协调乡村建设的各方主体力量共同实现。为促进这一长期性、战略性工程早日实现，将乡村治理效果纳入山西省基层政府单位的绩效评价考核目标中，形成专门化的乡村治理工作绩效评价指标体系，以考评手段焕发基层乡镇政府单位乡村治理方法优化，是本文的重点思考方向。绩效评估作为改进政府管理和服务水平的实用工具和有效手段，在公共管理领域日益得到实践和应用，评价结果也成为检验一个地方、一个区域核心竞争力的重要标志。作为绩效评估中的关键工作，评价指标体系的设计合理与否关系到绩效评估工作的效果是否得以落实。但由于乡村振兴工作的特殊性，鲜有学者将研究目光聚焦于基层政府单位乡村工作领域的评价指标设计研究中。

一、文献梳理

对于公共部门管理及绩效评估机制在公共部门中的应用研究源起于西方国家，并在主要工业化国家经历了效率导向至效率与公平并重的变迁。20 世纪初期，由于西方国家工业革命所带来的“追求效率”的社会风气导向，以及主要工业化国家存在的政府部门腐败问题盛行，相关学者对于公共部门中的绩效评估问题研究聚焦于提升公共部门行政效率这一议题中。尼古拉斯·亨利（1900）在其论断中指明：在政府部门的管理中，拥有相对专业技能的工作人员比裙带关系以及任人唯亲的管理控制更具有一定的效率。至20 世纪六七十年代，一味追求效率的公共部门绩效评估机制的弊端伴随西方国家的财政危机爆发而显露，学者们开始将研究目光聚焦于公平和效率并行的研究领域。Freder（1997）在其研究中表明，政府能够并且必须同时兼顾效率与公平。对于公共部门绩效管理方式的改进，最开始源起于美国对于政府及其提供产品服务的质量提升，并且要满足产品的效果以及公平性。国外对于公共部门绩效评估的研究在20 世纪90 年代迎来了蓬勃发展，在绩效指标体系的设计方面采用了标杆管理法、平衡卡计分法以及关键指标法等新兴工具。

我国对于公共部门的绩效评估研究起步较晚，现有研究大多参照西方国家的研究成果和研究方法，结合我国国情实际予以研究。国内在公共部门绩效评估领域的研究主要集中在绩效考核的方法论上，主张采用定量法构建科学合理的绩效考核指标体系。陈巍（2013）认为，中国应立足国情和政府管理的实际，合理借鉴国外政府绩效管理的经验，倡导公众本位导向和结果管理理念。刘华（2013）则认为绩效考核指标的设计是否合理科学关系到考核结果是否客观公正，主张将关键绩效指标进行分解，对于权重赋予则通过主观加权或比较加权来实现。刘华云等（2020）提出将可拓学应用于公共部门的绩效评估过程之中，实现了对公共部门绩效评估的方法的丰富完善。伴随着我国学者对于绩效评估手段在公共部门领域中的研究不断深入，部分学者开始将研究目光定位于基层政府部门的绩效评估上。陈龙兴等（2020）认为，在我国，政府应当在优化社会公共管理的同时，也要持续对于基层公共管理进行行之有效的改革，对基层公共管理效能进行合理绩效评估。

二、绩效评价指标体系构建

（一）评价指标的初步筛选。基于相关文献梳理和山西省各项乡村工作现状研究，本文从基层政府辖区内乡村居民物质生活水平、政治权益保障水平，辖区治安水平、环境保护水平、资源利用水平等方面，秉持简要性的设计原则，进行合理的统筹归纳与初步筛选。最终决定将村民物质生活水平相关因素归纳入经济维度，政治权益保障水平与辖区治安水平相关因素归纳入政治维度，辖区环境治理水平、资源利用水平与基层政府公共服务供给能力相关因素归纳入社会维度。基于此，本文初步构建涵盖3 个准则层、23 个指标层的评价指标体系A1。

（二）A1 指标隶属度分析。尽管A1 指标扎根于大量乡村振兴相关理论与研究文献，并在此基础上综合本领域专家意见构建而成，然而受研究者个人主观认知局限性的影响，A1 指标体系中难免存在反映乡村治理效果较弱的低效指标。为尽量减少主观因素对于指标体系构建过程的影响，剔除不合理、不相关的绩效评价指标。需对已构建指标体系进行筛选和验证。

为筛选出真正重要性、相关性的指标，本文向相关领域教授、基层政府公职人员、村民等受访对象发放调查问卷，对A1 各项指标重要程度进行评价，并设置评价集U=｛非常重要、重要、一般、不太重要、不重要｝。利用隶属度概念，通过设定临界值，剔除隶属度过低的非重要指标。本次调查共发放问卷76 份，回收问卷63 份，有效问卷50 份。回收率82.9%，有效率79.4%。通过回收问卷，对各指标被评价“非常重要”与“重要”次数进行统计，并构建公式如下：

其中，第i 项指标的隶属度等于其被评价为非常重要的次数Um与重要次数Un之和在总受访次数Ut中的比值。本文将Xi≥0.6 作为指标筛选的临界值，通过剔除六项隶属度小于0.6 的评价指标，确定最终评价指标。

（三）权重赋值。为保证绩效评价指标体系的完整性与评价结果的合理性，本文运用层次分析法对各项指标进行权重赋予。层次分析法通过对不同层次各影响因素间两两权重比较的主观判断信息确定不同指标之间的相对重要性，进而递归计算出各评价指标的总体权重。为构建判断矩阵，本文使用1～9 标度表对于各项指标的重要程度进行判断，如表1 所示。（表1）

表1 量化比值规定一览表

对于构造的判断矩阵，需要计算其一致性指标CI 及一致性比率CR，以确保其相对重要性。当CR 值小于0.1 时，我们认为判断矩阵通过一致性检验。经过计算，该指标体系三维度CR 值分别为0.0893、0.0518、0.0250，其CR 值小于0.1，均通过一致性检验。由此，本文得到山西省基层政府乡村治理效果评价指标体系A2，如表2 所示。（表2）

表2 山西省基层政府乡村治理效果评价指标体系A2 一览表

三、评价指标体系实证应用

为了解当前阶段山西省基层政府单位在乡村治理领域工作情况，同时也为检验绩效评价指标体系的效度和信度，本文基于前文构建评价指标体系A2，应用模糊数学思想，使用模糊综合评价法来对目前山西省基层政府乡村治理效果绩效进行评价。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体评价。

（一）发放调查问卷。在评价过程中，本文使用的客观数据来源于《山西省统计年鉴（2019-2022）》；使用的主观数据源自调查问卷的反馈结果。问卷设计是问卷调查研究中至关重要的一环，问卷设计的水平以及问卷的质量直接关系到问卷调查研究的成败，决定着问卷调查研究的质量。

为保障问卷设计质量，确保问卷调查的有效性，在受访样本人群选择方面，本文使用等比例抽样法与随机抽样法从山西省22 个地（县）级市、1，061 个乡镇行政区辖区内选择受访对象351 人。在考虑到受访人群的指标理解能力后，通过举例法对受访人群进行评价指标内涵解释。本次调查总计发放问卷312 份，回收307 份，有效问卷298份，回收率达98.4%，有效率达97.1%。

（二）构建评价模型。本文对山西省基层政府乡村治理效果的绩效评价以表2 构建的评价指标体系为依据，构建评价因素集U、UB1、UB2、UB3，如下所示：

为得到对于山西省基层政府单位乡村治理工作的真实评价，设置评语集V：

对于评价因素集U 中的单因素进行评价，构建公式来表示评价因素Ui（i=1，2，…，m）在评价集V 中的隶属度rij：

随后构造模糊判断矩阵R，结合表2 中的权重ω，引入五点打分法，评价山西省基层政府单位在乡村治理工作中各维度的得分情况及总得分情况。如下所示：

其中，B 为得分情况，A 为权重向量矩阵；Q 取向量值（5，4，3，2，1）。

（三）评价结果分析。经模糊运算，山西省基层政府乡村治理工作现状绩效总得分Q=3.27，其中经济维度得分Q1=2.98 分，政治维度Q2=3.49 分，社会维度Q3=3.50 分。通过对山西省基层政府单位现阶段村级治理工作情况评估，本文认为山西省基层政府单位在乡村建设发展领域中的工作尽管总体表现尚可，但仍有较大提升空间。山西省乡村经济发展水平较低，在一段时间内将会成为制约山西省乡村建设发展与乡村人口生活水平、生活满意度提升的主要桎梏。山西省乡村建设工作在未来的重点应坚持以经济发展为主要导向，同时兼顾乡村地区政治建设与村民公共生活领域建设。