对《自然资源确权登记操作指南（试行）》的实践与探讨——以湖南省为例

王本礼，王 也，董胜光，全思湘

（1.湖南省第二测绘院，湖南 长沙 410009；2.自然资源部南方丘陵区自然资源监测监管重点实验室，湖南 长沙 410009）

开展自然资源统一确权登记是推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度的基础。2016年12月，《自然资源统一确权登记办法（试行）》印发；2020年2月自然资源部印发了《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《指南》），明确了自然资源确权工作的组织实施模式、工作流程、具体登记要求、登记簿格式、登记单元代码编制规则、地籍调查技术要求等内容[1-2]。同时《指南》明确了登记单元划定原则：资源公有、物权法定；集中连片、功能完整；应划尽划、不重不漏。明确了各登记单元类型划定顺序为：海域和无居民海岛、国家公园、国务院确定的重点国有林区、除国家公园外的其他类型自然保护地、水流，以及湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元，探明储量的矿产资源登记单元，细化了各类登记单元的具体划定规则，为各类登记单元划定提供了基本遵循。明确了自然资源登记簿内容和格式，登记簿按登记单元填写，包括权属状况、自然基本状况、关联信息和附图等4 部分内容；权属状况包括登记单元号、名称、空间范围、面积、所有权人、权利行使方式等；自然基本状况包括单元内不同类型自然资源的面积、数量、质量等指标内容；关联信息主要包括用途管制信息、不动产权利关联信息、矿业权关联信息等。

本文结合湖南省自然资源确权登记实践工作，对《指南》进行全面探讨，旨在为《指南》后续修订完善提供参考，以推进自然资源确权登记工作规范化和标准化，为更好地指导全国自然资源确权登记工作全面实施提供借鉴。

1 做法与经验

依据《指南》，湖南省积极探索推进全省自然资源确权登记工作，先后印发了《自然资源统一确权登记工作实施方案》和《2021—2022年省本级自然资源统一确权登记工作计划》，制定了全省自然保护地、水流等典型自然资源确权登记技术规范，完成了浏阳、澧县、芷江、南山国家公园试点，完成了长江干流湖南段、莽山自然保护区确权登记工作，启动了湘、资、沅、澧“四水”干流自然资源确权登记。全省自然资源确权登记工作分为前期准备、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、内业调查、关联信息、调查核实、实地补充调查、调查成果上图、数据库建设、审核、公告、登簿等13个步骤，具体做法与经验如下。

1.1 收集处理资料，制作工作底图

通过各种形式，积极与省、市、县三级相关部门协调沟通，开展确权登记基础资料的收集等工作。积极组织技术单位对收集的资料按照技术规范进行纸质图件矢量化、数据格式转换、坐标转换、不同比例尺数据叠加等处理，并按照《指南》的要求，制作工作底图。

1.2 预划登记单元，开展内业调查

通过对不同类型自然保护地的审批范围线进行合并取最大范围，与第三次全国国土调查（以下简称“三调”）下发的省级行政界线套合，预划自然保护区的登记单元。对收集的集体土地所有权和国有土地使用权、县级人民政府的《林业行政答复书》，以及乡、镇、村、组提供的《林权证》等确权登记成果，“三调”、各类自然资源专项调查成果开展内业调查，形成自然资源、权属状况和关联信息等初步调查成果。

1.3 发布首次登记通告，开展地籍调查

组织县自然资源局进行实地张贴通告。组织技术单位赴现场开展登记单元界线、权属状况、自然状况、关联信息核实等工作，并对内业核实权属仍有缺失、不清晰、不一致或存在争议的，开展实地补充调查工作；组织权利双方通过内业图上判读指界、外业现场指界等形式开展地籍调查，友好协商确认所有权界线，重新签订界址协议书。由于自然保护区林区地质环境复杂，尤其是核心区，人类痕迹少，生物多样性保护好，山林无任何网络信号，无法使用相关测量等设备，权属界线现场确认难度极大，主能采取图上指界的方式确认大致的权属范围。

1.4 开展全面检查审核，发布登记公告

组织技术单位根据调查成果建设地籍调查数据库，形成数据库、图表、文字等各类成果，并对前期登记成果开展数据成果提交情况、原始资料、工作流程、地籍调查数据库成果及库图表册一致性的全面检查，形成质量检查报告。质量检查审核完成后，形成首次登记公告，并按照规定在登记机构及自然资源所在地的政府官网发布，同时组织县自然资源局进行实地张贴。

2 存在问题

2.1 登记单元划定

科学合理划定自然资源登记单元是开展自然资源确权登记的第一步工作，与自然资源管理的广度与深度密切相关[3-4]，而且在实际操作中情况复杂。

2.1.1 自然保护地登记单元划定

《指南》明确依据通过管理部门审批的管理或保护范围界线划定自然保护地登记单元，不考虑自然保护地内部的功能分区。在实践中发现，按照《指南》中的规则划定的自然保护地登记单元往往面积比较大，确权登记后难以显化区内各类自然资源相对独立的用益物权。以湖南莽山国家级自然保护区为例，整体作为一个登记单元，登记单元范围取湖南莽山国家级自然保护区、湖南莽山国家森林公园、湖南宜章莽山地质公园三个自然保护地审批管理范围线合并后的最大范围，总面积20.16 km2，涵盖水库、森林、草原、荒地等自然资源。按照功能划分，核心区面积仅7.37 km2，缓冲区2.84 km2，剩余为实验区，登记单元内的国有土地面积占比98.38%；集体土地面积占比1.62%。自然保护地大都由功能各异、具有独立利用价值的多种自然资源组成，如果整体划分为一个登记单元，意味着对多种资源整体登记，不利于确权登记后用益物权交易显化和生态补偿机制的建立。

2.1.2 水流登记单元划定

《指南》要求水流资源以河湖管理范围为基础，兼顾堤防、水域岸线划定登记单元界线。有堤防的，原则上在护堤地一定范围内划定；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内，按照地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线，要求登记单元范围原则上不与城镇开发边界和永久基本农田保护范围重叠。在工作中发现，若按照《指南》划分水流登记单元，很难避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线等自然资源管理界线交叉。

2.2 自然资源登记簿

2.2.1 权利行使方式

《指南》中将权利行使方式划分为直接和代理两种，直接行使的主体为自然资源部；代理行使是受中央政府委托，主体为各级地方人民政府或中央、国务院有关部门。由于全国范围全民所有的自然资源数量巨大、种类繁多、分布广泛，自然资源部难以统一直接行使所有权，需要根据水流、湿地、森林、草原等各类资源的特点和差异，结合属地管理要求，按照统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的总体原则，采用灵活且多元化的委托代理行使模式。但《指南》中未明确各类自然资源代理行使主体确定的原则、代理行使方式以及内容等[5-9]。

2.2.2 登记面积

登记面积是衡量自然资源价值最为重要的指标之一，面积的差异会对资源价值评估、管理保护等多方面产生较大影响，准确高效地计量自然资源面积具有重要的理论价值与实践意义。目前登记簿中要求登记的面积为平面投影面积，未考虑地形起伏后地表的实际面积。实际上，地表实际面积与平面投影面积存在一定差异，在地形起伏较小的平原地区差异较小，但在山区高山区由于投影面积忽略地形起伏的坡度和曲率导致面积差异较大。对一小块区域而言，面积的变形值或许不大，但对于一个较大的自然资源登记单元而言，面积差异则非常大，且差异与地表起伏变化程度紧密相关[10-11]。选择1：50000DEM 对湖南省部分县市进行表面积计算，表面积和投影面积比值最大达到1.25。

2.2.3 登记内容

2021年9月，国家印发文件，提出了碳达峰、碳中和战略目标。“双碳”目标描绘了我国经济社会转型和生态文明建设的宏伟蓝图。减少碳排放（碳源）和增加碳吸收（碳汇）是实现“双碳”目标的两条途径。森林、草原、湖泊、湿地、耕地等自然生态系统是碳汇的载体。准确监测核算碳汇量是推进自然生态系统碳汇交易机制建设的基础支撑，也是评估生态修复措施适用性和修复工程成效的重要指标，目前登记簿内容未考虑这一最新的国家重大战略部署。

2.3 自然资源地籍调查

2.3.1 技术路线

《指南》提出采用内业为主、外业为辅的方式开展自然资源地籍调查。由于森林资源是自然资源确权的重要内容，已开展的林权登记基本上以纸质1：10000 地形图作为工作底图到野外勘界确权，林业专业技术人员依据相关权利人指界情况，将宗地界线勾绘到工作底图上，内业采用方格网量算的方式再量算宗地水平投影面积，加之山地地形复杂、定位难度大等原因，已确权登记的林权仍然存在现场勘界签字手续不完善、四至界线定位不清、面积不准确、附图勾绘精度不高等问题，且仍有少部分集体林地没有登记发证，有些地方存在发大证、发联户证的问题，虽然林地已承包到户，但权属只登记到村、组或联户，有待进一步分户细化。

2.3.2 工作底图

自然资源确权登记基础底图制作是自然资源确权登记的重要环节，是划分登记单元以及内外业衔接的关键点。工作底图的充分利用，一是便于各类数据资料的统一收集；二是可以给后续登记单元划分、地籍调查等工作提供统一的工作基础；三是可提高外业调查的效率，减少外业工作量，对自然资源确权登记项目的顺利开展具有重要意义。目前《指南》中对工作底图制作没有明确要求。

2.3.3 权属状况调查

权属调查是自然资源确权登记的核心内容，《指南》中对地籍调查的工作内容、技术要求、技术流程和成果要求都做了详实阐述，但自然资源权属调查不仅涉及国有与集体土地所有权，还涉及已确权登记的林权、土地承包经营权、宅基地使用权等不动产产权。实际工作开展中一些登记单元的权属状况错综复杂，存在很多历史遗留问题，针对早就存在，实在无法调处的矛盾纠纷，《指南》中未明确具体处理方式[12]。

2.3.4 调查技术手段

《指南》中关于自然资源地籍调查的技术手段与传统地籍调查基本一致，即包括图解法和解析法两种方式。近年来，测绘地理信息技术快速发展，加之自然资源地表表面积计算的需求，《指南》未充分吸收和考虑。

3 有关建议

3.1 关于登记单元划定

1）自然保护地登记单元划定时，对于面积较大的自然保护地，允许结合功能分区、资源类型、行政界线等，将一个自然保护地拆分成多个单元进行登记，或者采用分级模式，在一级登记单元基础上划定二级登记单元。采用分级模式时，一级登记单元和二级登记单元是一种从属包含关系，具有相同的所有权人、代表行使主体、权利行使方式，一级登记单元聚焦自然保护地的整体性，适用于生物多样性、脆弱性、生态系统服务价值等整体效益的显化；二级登记单元聚焦自然保护地内部各类资源功能和管理的稀缺性和差异性，满足特定自然资源价值市场化显化的需求。一级登记单元和二级登记单元可通过登记单元编码建立关联关系，可在《指南》自然资源登记单元编码规则第三层“登记单元顺序号”中明确前两位代码为一级登记单元代码，后四位为二级登记单元代码。

2）在当前“三区三线”调整中，提前统筹考虑水流登记单元划定需求，将拟划入水流登记单元的地块，按照相关政策要求，调整出城镇开发边界范围和永久基本农田范围。此外，为规避自然资源确权登记成果与已有不动产登记成果矛盾，出现产权纠纷，水流登记单元边界也要与已登记的集体土地所有权等不动产宗地边界，以及行政范围线充分衔接。

3.2 关于自然资源登记簿

1）《指南》与目前正在进行的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作充分协同衔接，吸收国家对权利行使方式的最新细化要求。在《指南》中进一步明确各类自然资源代理行使主体确定的原则、代理行使方式以及内容等，为建立统一规范的所有权委托代理机制提供支撑。

2）登记簿中增加表面积统计，并明确表面积计算的相关技术要求。登记簿内容增加表面积后，能够在很大程度上提高自然资源资产价值评估的准确性，对于地形起伏较大地区，表面积更能表征各类自然资源面积的真实值。采用表面积进行资产评估核算，在一定程度上能够增加同一地区自然资源数量和资产价值，也有利于提高生态补偿机制的准确性和公平性。长期以来，自然资源调查受限于技术条件，大都采用二维地形图或影像作为调查底图，只能计算平面投影面积；如果要获取表面积则需要人工野外实测，存在周期长、成本高等问题。近年来，数码航空摄影、卫星遥感立体像对、激光雷达等三维地理信息获取技术快速发展，能够快速制作大范围的数字高程模型数据，并基于数字高程模型能够快速计算出指定范围的表面积，在技术上为表面积作为登记内容提供了有力支撑。

3）登记簿中增加碳储量等相关指标，为碳汇指标交易、碳汇金融、碳汇市场建设、生态保护补偿制度和生态环境损害赔偿制度完善提供支撑，进而推进能够反映碳汇等生态产品价值的补偿机制构建。近年来，自然资源部门推进了“三调”及变更调查、自然资源专项调查、航空航天遥感影像统筹等基础性工作，基本形成“空-天-地-网”一体化的调查监测技术体系，为碳汇监测体系构建奠定了坚实基础。多年来，国内外对自然生态系统碳汇监测开展了大量研究工作，包括中国在内的全球多国正在加紧研制高时空分辨率、高精度、长时间序列的第二代碳通量监测卫星，将加快自然生态系统碳汇“可测量、可报告、可核查”目标的实现，也将为碳储量等相关指标纳入登记簿奠定基础。

3.3 关于自然资源地籍调查

1）对于涉及森林资源的自然资源确权工作，以自然资源确权登记工作为契机，严格按照地籍调查相关技术规程规定，全面开展外业核查，完善全省集体土地所有权确权登记成果，形成完整的土地所有权数据。

2）立足已有自然资源调查监测成果，进一步明确细化确权登记工作底图的制作方法和底图内容。在工作底图中，除了必要的影像数据，最新国土变更调查成果、农村集体土地所有权确权成果、行政区划界线等基础数据，以及水流、湿地、森林、草原等自然资源专项调查数据，生态保护红线、永久基本农田等公共管制数据外，还应包括能够反映山脊山谷、分水合水等地貌形态特征的骨架线，以提高调查野外勾绘界线的位置精度。

3）自然资源确权登记过程中，充分考虑权属争议调处，采取以增设争议区的方式处理权属矛盾纠纷，以防在自然资源确权登记过程中进一步激化矛盾。

4）增加倾斜三维测量、机载激光雷达等能够获取地表三维信息的新型测绘技术，以生产高分辨率DEM 高程数据，用以支撑地表表面积计算，用以解决地形起伏影响、海拔高程归算、数据投影变形等问题对自然资源面积的影响。特别是水流等特定自然资源，可参照湖南试点经验，利用1：2000基础数据成果，立体采集河湖水库登记单元的设计洪水水位线，溢洪道、坝顶、坝底、堤防的高程等高程信息，为水库登记单元的权属调查，以及权属管理提供基础数据支撑。

4 结语

自然资源确权登记工作已经在理论研究、试点探索、登记实践的基础上，初步建成较完善的制度体系。但是自然资源确权登记毕竟是一项全新的探索性工作，国内外没有现成的经验可以借鉴，确权成果也尚未在支撑生态文明建设，自然资源所有者权益维护和自然资源“两统一”职责履行中全面检验应用[13-14]。必须在依法依规前提下，强化与全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点、自然保护地整合优化、自然保护地勘界定标、生态保护红线划定、自然资源专项调查等工作的协同衔接，坚持理论与实践相结合，通过加强操作实践和成果应用检验，不断完善和细化优化相关政策制度、操作规范与技术方法。