我国自然资源资产所有权委托代理关系研究

孟 婕，曹英志，邓 跃，张宇龙，李佳芮，乔 琳

（国家海洋信息中心，天津 300171）

自然资源产权制度是对自然资源所有、使用、经营等权利的统称，是界定、配置、行使和保护自然资源的一系列规则[1]。自然资源产权存在主体复杂多样、产权界限不明、产权监管不到位等问题。国务院机构改革后，自然资源部履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（简称“两统一”职责），却面临着部门职责分散和交叉、从整体生态系统包含山水林田湖草沙的角度管理比较难的问题。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出探索建立委托代理制度[2]。当前我国亟须梳理全民所有自然资源资产现状，研究编制自然资源资产管理清单，建立履行“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、维护权益”五项所有者职责的委托代理制度，完善自然资源产权制度体系，促进自然资源集约节约高效利用，实现经济的高质量发展。

1 委托代理制度的特点

委托代理是民法中的概念，《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第七章第二节对委托代理作出了详细规定。代理制度包括委托代理和法定代理，委托代理设有代理人，代理人根据委托人的委托事项行使代理权。

1.1 委托代理基于双方的合同契约关系

“委托-代理”关系，实际上是一种基于合同双方的契约关系。合同双方即委托人与代理人，二者通过签订协议从事某种活动。双方通过委托代理关系，依据签订的协议明确双方权利义务内容，以此形成相互合作与制约的机制。这种委托与雇佣有很大不同，委托人赋予代理人极大的自主决策权，而在雇佣关系中，受雇人为雇佣人服务、提供劳务，并接受雇佣人的劳务报酬，受雇人几乎没有自主决策权。

1.2 委托代理基于所有权和管理权的分离

目前委托代理制度在我国公司法中应用较多，股份制公司的管理中通常将所有权与管理权进行分离。由于股份制公司的股东人数一般比较多，一个公司的经营管理不可能由每位股东直接实施，否则公司将无法正常经营，因此需要将股份制公司的经营权与所有权分离。《中华人民共和国公司法》第一百零六条规定，股东可以委托代理人出席股东大会会议，代理人应当向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权。采用委托代理的方式可以使企业得到更好的发展，而我国庞大数量的自然资源管理也是如此，每位公民无法直接行使自然资源所有权。委托代理基于所有权与经营权的分离[3]，所有者与管理者为不同的主体，是所有者与管理者之间的权利、义务关系。

1.3 委托代理主体双方存在信息不对称

委托代理理论展示了一种在信息不对称情况下委托人与代理人之间的关系，信息不对称是经济学中常用的概念。在双方信息不对称的前提下，委托人根据约定的协议内容，将部分或全部权利委托给代理人代理。在这种关系中，代理人掌握比较详细权威的资料信息，具有一定的管理优势，而委托人一般来说缺少信息资源，管理中面临困境或者效率低下。在信息不对称的背景下，委托人希望通过利用代理人信息资源的优势以取得经济行为利益的最大化，因此便产生了委托代理关系。

2 我国自然资源资产所有权委托代理制度现状

国家所有的自然资源包括矿产、水、海域等[4]，法律规定由国务院代表行使所有权。国务院的职责由国务院各组成部门具体承担，其中，全民所有自然资源资产所有者职责由自然资源部履行，即由自然资源部行使所有权管理职责。在自然资源的实际管理中，我国各类自然资源管理均有委托代理的探索。

2.1 矿产资源

我国矿产资源的所有权归于国家，矿业权出让收益由中央与地方四六分成。在现实中由于具体实施矿产资源资产管理的部门在地方人民政府相关部门，所以造成很多地方政府认为矿产资源的所有权属于地方政府，这是矿产资源资产所有权与经营权混淆不清的表现。我国矿产资源资产所有权委托代理制度主要体现在矿产资源的审计方面，如李兆东等对矿产资源审计的委托代理结构作出阐述，即全民是矿产资源的所有者，政府接受公众的委托，派遣国家审计部门检查各矿产企业的责任完成情况，再由审计机关向政府和公众进行反馈[5]。

2.2 森林资源

《民法典》第二百五十条对自然资源所有权主体作出明确规定，自然资源既有归于国家所有的，也有归于集体所有的。我国森林资源所有权既有属于国家所有的，也有属于集体所有的。国家所有的森林资源，其所有权、管理权及经营权实质上仍未完全分离。很多情况下政府既是运动员，又是裁判员，而企业既是国有森林资源资产的经营者，又是森林资源资产的管理者，这种模式在森林资源的采伐利用上未形成有效的监督和约束机制。分类构建国有森林资源资产委托代理制度的设想是耿玉德等提出的，他认为国有森林资源资产委托代理属于“不完全委托-不完全代理”组合[6]，其委托人和代理人均属于分裂的状态，如委托人并不唯一，有国家林业局、国有资产管理局、地方各级政府等，呈现出“多头委托”，这种情况下的委托往往会造成委托人缺位；而代理人有国有林业企业及其党委书记、厂长，代理人之间因绩效考核标准差异，易发生目标冲突，因此国有森林资源资产管理存在很多问题。

2.3 水资源

我国水资源所有权归于国家，由国务院代表国家行使水资源所有权，授权部分水资源资产所有者职责由自然资源部直接履行，部分职责由水利部代理履行。我国目前水资源委托代理机制运用的典型是南水北调东线工程水资源委托代理，其在水资源空间配置上采用的是委托代理模式。梁慧稳等[7]对南水北调东线工程水资源委托代理模式进行了阐述，认为水资源所有权归于国家，用水主体为委托方，各级水资源管理部门为代理方。鉴于水资源的流动性和管理的复杂性、多主体性，水资源管理往往以流域为中心进行区块化管理，从中央到地方构成多级委托代理的模式。

2.4 海域资源

我国内水、领海的海域所有权归于国家，国家、全民虽然是我国海域资源所有权的主体，但是国家、全民这些主体很难具体行使所有权权利，须有特定的主体代表国家、全民行使国家所有权，这就形成了我国从上到下、从中央到地方的海域资源管理体制。

我国自然资源资产所有权委托代理是基于我国现行自然资源管理体制形成的，实际上是一种政府行为，国外自然资源管理一般是国家政府管理或者私人直接管理[8]，几乎不采纳委托代理的模式。国外私人个体、团体或者公司一般通过自然资源出售或赠与，从而取得自然资源的产权[9]，综上所述，我国在矿产、森林、水等自然资源的管理方面均有委托代理的探索，基本模式为国务院委托国务院组成部门、地方各级政府、地方自然资源管理部门或者其他主体代理行使自然资源资产权利，自然资源资产管理收益一般由中央和地方进行分成。但是各类自然资源的所有权委托代理模式不同，且国务院各组成部门在自然资源管理方面存在一些职责交叉的情况，亟须实现统一的自然资源管理。从落实自然资源部“两统一”职责出发，通过委托代理制度实现自然资源的统一管理。

3 自然资源资产所有权委托代理关系分析

自然资源所有权强调的是法律规定的资源所属关系，而自然资源资产产权强调的是资源资产所产生的实际经济利益[10]。自然资源产权是国家、集体或个人对某种自然资源所享有的占有、使用、收益和处分等权利的集成。自然资源产权包括所有权和用益物权，相对应到权利的主体上即为自然资源所有权人或用益物权人，二者在法律权限范围内，在不损害第三人利益的情况下，能够依据自身意愿行使开发利用和保护资源的权利。自然资源资产所有权委托代理机制是在我国现行法律和政策基础上形成的统一代表、分级行使的制度[11]。基于自然资源所有权的委托代理可以分为以下四个层次。

3.1 全民与国务院之间的法定设权关系

《中华人民共和国宪法》第九条、《民法典》第二百四十七条、二百四十九条和二百五十条[12]均明确规定了矿藏、土地、海洋等自然资源的所有权归属于国家，国家所有即全民所有，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，政府只能履行所有者职责。自然资源资产所有权主体的“国家”“全民”为集合体概念，“国家”“全民”无法独立行使具体的自然资源资产所有权。我国一些地区存在“祖宗地”“祖宗海”“门前海”等观念，自然资源的国家所有权被漠视，极易出现自然资源被浪费和生态环境被破坏，严重情况下还可能出现“公地悲剧”[13]。在自然资源资产实际管理中，国家和全民并不是真正行使所有权的主体，法律规定由国务院代表行使自然资源所有权。

3.2 国务院与自然资源部之间的行政授权关系

依据2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，全民所有自然资源资产所有者职责由自然资源部统一行使。自然资源部“三定”职责规定，由自然资源部负责自然资源调查监测评价、自然资源统一确权登记、有偿使用、开发利用等职责。自然资源部在自然资源有偿使用、权益维护、监督管理等方面具有管理优势和权威，国务院授权自然资源部行使自然资源所有者职责，这构成了国务院与自然资源部之间的行政授权关系。

3.3 自然资源部与地方人民政府之间的委托代理关系

我国国土幅员广阔、自然资源种类繁多，自然资源管理涉及生态环境保护、经济价值核算、社会关系等方面。自然资源具有地域性属性，属地管理可以使资源管理更具有针对性和可操作性，从而提高资源管理的效率。如果全部资源均由中央管理，则无法做到精细化管理，将导致管理效率低、管理不够突出重点等。为解决这些实际问题，国家需要委托合适的代理人对自然资源直接进行管理，而地方人民政府是直接管理自然资源的行政单位，这构成了自然资源部与地方人民政府之间的委托代理关系。目前根据我国部分省、市自然资源资产所有权委托代理制度试点情况，由自然资源部委托省级人民政府或直接委托市（地）级人民政府代理履行部分自然资源资产所有者职责。

3.4 地方人民政府与地方自然资源管理部门之间的行政授权关系

省级和市（地）级人民政府内设多个管理部门，每个管理部门依其职责负责自然资源的开发利用和保护。根据2018年《国务院机构改革方案》，地方自然资源管理部门具有履行全民所有自然资源资产所有者的职责。地方自然资源管理部门掌握比较全面的自然资源权属、分类、总量和用途等信息，管理自然资源资产更直接、更具有针对性，有利于促进自然资源资产的高效合理利用。在这一层次中，地方人民政府与其自然资源管理部门之间是内部授权关系，通过授权进行自然资源资产所有权的管理。

自然资源资产所有权从全民到国务院，从国务院到自然资源部，从自然资源部到地方人民政府，从地方人民政府到地方自然资源管理部门，多个层级之间形成了自然资源所有者职责履行的关系链。其中，自然资源部委托省级人民政府或市（地）级人民政府代理履行自然资源资产所有者职责，属于本文所研究的委托代理关系的情形。委托代理关系可以是自然资源部直接委托省级政府代理履行，也可由自然资源部直接委托给市（地）级政府代理履行。委托代理机构通过签订委托书来实现所有者的权利、义务和责任，并且可以在中央、地方以及其他部门之间转移[14]。

4 所有权委托代理制度存在的主要问题

4.1 委托代理制度的法律属性较模糊

“委托代理”既有民事法律关系中的委托代理，又有行政法律关系中的委托代理。民事委托与行政委托的内容不同，民事委托代理的委托事项是民事权利，行政委托代理的委托事项是行政机关的部分权利[15]。根据上述分析构建的四级关系，代理人接受委托人委托后，不以委托人名义行使代理权，而是以自身的名义行使代理权限，这与行政委托有所不同。民事委托代理的代理人要在代理权限内，以被代理人的名义从事民事法律活动[16]。自然资源资产所有权委托代理与民事委托代理的权限、内容都不同，因此，自然资源资产所有权委托代理既有公法属性又有私法属性，法律属性比较模糊。

4.2 委托代理的具体对象尚未明确

委托代理关系的主体已通过《民法典》明确，但客体及对象目前尚未明确。建立所有权委托代理制度，要明确所委托代理的事项。自然资源所有权委托代理的对象为土地、矿产、水等自然资源的所有权，然而我国自然资源数量庞大，总量和种类尚未掌握最新、最完整的信息，现有自然资源资产家底不清、权利边界不明，权限不清易引起纷争，自然资源也得不到有效的保护和合理利用[17]。因此，明确自然资源资产所有权的权利边界是实现所有权委托代理制度的前提条件。

4.3 委托代理链冗长导致监督和约束力降低

自然资源资产所有权委托代理模式从上到下共四个层次，多层、冗长的委托代理链造成最初的委托人对最终管理者之间的监督和约束力逐步减少，可能与构建自然资源资产所有权委托代理机制的初衷相悖。委托代理多级管理的模式在一定程度上解决了自然资源管理不够精细的问题，但也带来了一定的管理隐患。国务院作为自然资源所有权的唯一代表，将自然资源资产所有权按照自然资源管理层次进行分级委托，建立委托代理关系。委托人与代理人签订委托代理协议，代理人掌握的信息可能存在无法及时报告给委托人，委托人与代理人之间存在的信息不对称，可能导致在实际操作中，委托人监督管理代理人的时效性不足、约束力降低。

5 完善我国自然资源资产所有权委托代理制度的建议

5.1 界定自然资源资产所有权委托代理的法律属性

民事法律关系和行政法律关系中均有委托代理，这里所指的自然资源资产所有权委托代理与二者均有所不同。自然资源资产所有权委托代理的委托方与受托方为政府机关，委托代理关系的双方均有权行使自然资源所有者职责，受托方代理的自然资源资产管理由委托方承担法律后果。自然资源资产所有权委托代理机制既有民事法律属性，又有行政法律属性，是一种在当前我国自然资源现行管理体制下，对自然资源资产的统筹配置。在明确我国自然资源资产所有权归于国家所有的前提下，要明确何种资源由中央直接行使管理权，何种资源由中央委托地方实行分级委托代理。另外，在委托代理机制下的资源资产收益分配上，由委托人和代理人通过协议共同约定利益分配方式和比例。

5.2 调查监测我国自然资源资产本底存量

2019年国家建立和实施自然资源统一确权登记制度，为我国自然资源资产所有权委托代理机制的建立奠定了基础。为构建完善的自然资源资产所有权委托代理制度，国家应当对土地、矿产、海洋等不同类型的自然资源开展清查，通过调查监测，全面摸清全国各省、各地区的自然资源资产存量，编制自然资源资产清单。清单中要明确代理履行所有者职责的部门、自然资源资产的权利义务边界。同时，编制资源清单时，不能单纯以效率为原则，要体现委托代理机制的主导价值，在法律法规规定下，尽量不突破现有的行政管理体制，以提升自然资源资产效率和资产保值增值为目的[18]。

5.3 加强对所有权委托代理的考核与监督

所有权委托代理机制运行离不开合理的规范和约束。为避免权力滥用，需要引入监督检查考核机制，对委托代理关系加以约束。一是通过建立自然资源资产监督机构，监督自然资源委托代理的全链条、各阶段，确保自然资源资产的保值增值，实现最大化的自然资源效益。二是建立所有权委托代理内部考核机制，受托方基于与委托方的委托代理关系，要对自然资源资产的管理承担责任，按季度或年度对所代理事项进行考核与汇报。三是探索建立所有权委托代理信息系统，通过信息化手段对自然资源资产所有权委托代理的经济绩效进行管理，对受托方的代理行为进行量化考核评价，并通过系统进行公示，加强对自然资源资产所有权委托代理机构的监督管理。四是充分发挥社会公众和组织的监督作用，对于自然资源资产所有权委托代理机构中存在的违法违规违纪行为，鼓励公民进行监督举报，以促进所有权委托代理制度的完善。

自然资源资产所有权委托代理制度，是在我国自然资源种类繁多、数量庞大的国情下、在落实自然资源部“两统一”职责背景下、在保障自然资源所有者权益的基础上开展的。笔者认为，在国务院“放管服”改革和简政放权的背景下，实施自然资源资产所有权委托代理制度，对促进自然资源集约节约利用，提高自然资源配置效率和保值增值具有重要意义。目前，自然资源资产所有权委托代理制度还处于摸索和研究阶段，在上位法支撑和政策保障落地方面还存在很多空白，亟须进行相关研究和实践，为完善自然资源资产所有权委托代理机制、实现自然资源所有者权益提供有益借鉴。