小矿促进乡村振兴的现实基础与实践进程

刘天科，王伊杰，时 晨

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

由于矿产资源储量的赋存本底不可改变，小型矿山企业（简称“小矿”）在世界各国矿产资源开发中普遍存在。各国经济发展阶段不同，政府管理部门对小矿的态度也有所差异，但普遍认为小矿是“麻烦的制造者”，同时也是经济发展和解决贫困问题的重要助手[1]。我国的小矿是在改革开放后发展起来的，对经济发展起到了重要作用，同时也产生了一系列问题，经过多年的矿业结构调整和矿业秩序整顿，小矿已经在法制的轨道上规范发展。在新时代促进乡村振兴背景下，小矿迎来了新的历史使命。根植于乡村土地的小矿发展必将与乡村振兴相互影响、相互促进，在良性的耦合关系中发挥自身作用和优势，抓住时代机遇完成转型升级。

本文总结了我国小矿的发展历程，重点阐述了小矿在经济社会发展中的作用，在分析小矿存在的问题的基础上，从乡村振兴的角度提出了小矿发展的建议，从而引起政府管理部门对小矿的重视，促进小矿的转型发展。

1 我国小矿发展的历史演变

1.1 概念界定

世界各国对小矿的界定标准不同，一般是将资源储量大小、投资成本、矿石开采量、产品销售量、企业员工数量等指标作为小矿的划定标准，但是各国国情矿情不同，相同指标的具体标线也不尽相同。总体来讲，与大中型矿山相比，小矿具有储量规模小、矿石开采量少、机械化程度不高、从业人数少等特征[2-4]。在我国，小矿一直没有明确的定义。1998年颁布、2014年修订的《矿产资源开采登记管理办法》首次按照矿山建设规模将矿山划分为大型、中型和小型。《全国矿产资源规划（2016—2020年）》实行矿山最低开采规模设计标准，规定了煤等35 种重点矿种大型、中型和小型矿山最低开采规模设计标准。目前，自然资源部在矿山企业统计资料中，将矿山按照生产规模分列为大型、中型、小型和小矿四类。本文中的“小矿”，指的是自然资源部统计资料中的小型和小矿两类，即矿山开采规模达到小型矿山最低开采规模设计标准的矿山和矿山生产规模为小型矿山生产规模上限1/10 以下的矿山。

1.2 小矿发展的阶段演变

1.2.1 计划经济阶段：1949—1978年

新中国成立以后，经过社会主义改造，我国生产资料变为公有制，矿产资源勘查、开发利用高度集中，统一领导，国有矿山占主导地位，为国民经济恢复和社会主义建设提供了物质保障。该时期小矿很少，统称为社队企业。

1.2.2 蓬勃发展阶段：1978—1998年

改革开放以后，我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，经济社会高速发展，对矿产资源的需求增大。20 世纪80年代，我国制定了“大矿大开、小矿放开、有水快流”的矿产资源开发利用政策，促进经济的增长。在国家政策的引导下，矿产资源开发蓬勃发展，国家、集体、个人一起上，集体矿山企业和个体采矿呈现爆发式增长，小矿数量不断增加。小矿的蓬勃发展为工业生产提供了丰富的原材料，同时也出现了“大矿小开、一矿多开”等混乱现象，造成资源浪费、安全事故、环境污染、腐败滋生等一系列问题。到1995年，小矿数量达到了27.43 万个，矿石产量占全国的73%[5-7]。

1986年，我国第一部《中华人民共和国矿产资源法》（简称《矿产资源法》）颁布实施，矿产资源管理逐步进入法制化阶段。《矿产资源法》规定了对集体矿山企业和个体采矿的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源。

1.2.3 压减整治阶段：1998—2012年

1998年，政府机构改革，将各部门矿产资源管理职能并入国土资源部，矿产资源实现了统一管理。矿业20年的发展，产生了一系列突出问题，其中绝大部分是由小矿引起的。为此国家开始全面整顿和规范矿产资源开发秩序，压减小矿数量，查处违法行为。2001年，我国第一个矿产资源规划发布，明确矿山开采规模必须与矿区的矿产储量规模相适应，严禁“大矿小开、一矿多开、乱采滥挖”，因地制宜确定矿区的最低开采规模。从此我国开始实行以规划为引领的矿产资源宏观调控机制，综合运用政府干预和市场机制对矿业市场进行调控，规范矿业开发秩序，解决小矿开采遗留和产生的各种问题。2008年，《全国矿产资源规划（2008—2015年）》发布实施，推进矿产资源规模化开采，严格执行矿山最低开采规模等矿山准入和换证许可条件，鼓励中小型矿山企业按照市场规则，实施兼并重组，逐步形成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发格局。

在此期间，国土资源部出台了一系列政策文件，规范小矿发展，到2012年，小矿数量减至9.43 万个，矿石产量占全国的36.5%。

1.2.4 规范发展阶段：2012—2022年

面对矿山开采产生的环境等突出问题，原国土资源部大力开展绿色矿山建设，引导矿山企业节约资源、保护环境。同时，对砂石土矿等开发损害生态环境严重的非金属矿山进行关闭退出，小型砂石土矿数量急剧减少[8]。

2015年，我国实施供给侧结构性改革，调整供给结构，提高供给质量，进行产能优化，小矿成为首要的改革目标，其中小煤矿关闭力度最大，对年产30×104t 以下煤矿进行了分类处置，小产能和落后产能有序化解。2016年，《全国矿产资源规划（2016—2020年）》发布实施，推动矿产资源集约化开采，实行规模开发，发布了35 种重点矿种的大型、中型、小型矿山最低开采规模设计标准，限制小规模矿山取得矿业权。但同时提出涉及民生建设的小矿开发，各省可根据实际情况明确矿山设计开采规模准入门槛，严格规范管理。经过多年的矿政改革，到2020年，全国小矿数量减少到约3 万个，矿石产量占全国的12.62%[9]。

1.3 我国小矿的组成情况

我国矿业制度还处于深化改革阶段，矿业管理的理念总体上是向着节约集约、规模化生产方向发展，在此背景下小产能逐渐有序退出，小型矿山企业不断减少。2010—2020年小型矿山企业数量及占我国矿山总数的比值如图1 所示。从图中可以看出，小型矿山企业数量处于一直减少的状态，从2010年的10.2 万个逐步减少到2020年的3 万个，减少70.67%。同时，小型矿山企业数量占我国矿山总数的比值也从2010年的90.96%逐渐减少到2020年的65.34%[9]。

图1 2010—2020年小矿企业数量及占比

2020年，我国矿山企业共有4.6 万个。小矿3万个，从业人数76.35万人，矿石年产量12.42×108t，工业总产值1873.68 亿元。小矿中：从矿类来看，煤炭2072 个，铁矿2287 个，建材类非金属矿产18519 个；从经济类型来看，私营企业14685 个，有限责任公司10903 个，集体企业1008 个，可以看出非公有制企业占比很高[9]。

2 小矿在经济社会发展中的作用

2.1 小矿是社会主义市场经济的重要组成部分

我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。20 世纪80年代，集体矿山企业和个体采矿促进了我国的经济建设和社会进步，同时对提高生产力，改善生产关系起到了重要作用。目前，我国的3 万个小矿中绝大部分是非公有制企业，它们是社会主义市场经济的重要组成部分，通过市场竞争机制，使矿产资源得到优化配置和高效利用。

2010—2020年小矿企业工业总产值及占我国矿山企业工业总产值的比值如图2 所示。10年来，我国小型矿山企业工业总产值呈波动状态，由于企业数量的减少，工业总产值总体呈下降趋势，到2020年，减至1873.68 亿元，占我国全部矿山企业工业总产值的9.46%[9]。虽然小型矿山企业工业总产值处于减少状态，但是总量依旧很大，在工业生产中占有重要地位。

图2 2010—2020年小矿企业工业总产值及占比

2.2 小矿有效保障资源供应安全

矿产资源的赋存特点决定了开发利用方式。我国矿产资源以中小型矿床为主，大型和超大型矿床少，而且大型和超大型的矿床资源大多被大型矿山企业占有，小型矿山企业主要开采小型矿床，这是市场规律所决定的。开发利用小型矿床能够充分利用资源，尤其是大型矿床周边被遗弃的零星资源的开发利用，有效避免了资源的浪费。小型矿山企业开采的矿石是我国经济建设重要的产品供给渠道，降低了由于资源短缺或进口受限带来的资源供应风险，小型矿山企业矿石产量在我国一直占有重要比重。

2010—2020年小矿企业年矿石产量及占我国矿石总产量的比值如图3 所示。2011—2015年，小矿矿石年产量连续减少，2015—2019年保持基本稳定，到2020年又大幅减少。2019—2020年，小矿数量断崖式减少，加之新冠疫情影响矿山生产，2020年小矿产量大幅下降，产量降低至12.42×108t，占我国矿石总产量的比例降低至12.62%[9]。

图3 2010—2020年小矿企业年矿石产量及占比

2.3 小矿在经济社会发展中具有重要贡献

矿业是国民经济的支柱产业之一，为经济建设提供了原材料，在产生利润的同时，向国家缴纳了大量的税收，是财政收入的重要来源，保障了国家的基本公共支出。2021年全国税收收入17.27 万亿元，其中资源税2288 亿元，占1.3%。资源税中小矿纳税占有一定比重。

图4 为2010—2020年小矿企业年利润及在我国全部矿山企业年利润的占比。从图中可以看出，小矿的利润不稳定，受市场和政策的影响波动较大，占全部矿山企业年利润的比例震荡下行。2020年，小矿利润为131.82 亿元，占我国矿山企业年利润总额的3.92%[9]。

图4 2010—2020年小矿企业年利润总额及占比

2010—2020年小矿企业年税金总额及占我国全部矿山企业年税金总额的比值如图5 所示。其间，小矿每年向国家缴纳的税金数额差异较大，占我国全部矿山企业年税金总额的比值呈逐年减小趋势。2020年，小矿税金为256.84 亿元，占全部矿山企业年税金总额的7.29%[9]。

图5 2010—2020年小矿企业年税金总额及占比

2.4 小矿对于促进就业具有积极作用

小型矿山企业占有的矿产资源储量相对较低，矿山生产自动化和信息化水平比大型矿山企业低，因此需要较多的技术工人，能提供大量的就业岗位，属于劳动密集型产业。小型矿山企业一般处于偏僻的农村，当地的劳动力较多，在农牧业闲余时间大多外出务工，矿山企业可以吸纳剩余劳动力，解决当地的就业问题，缓解就业压力。

2010—2020年小矿企业从业人数及占我国全部矿山企业从业人数的比值如图6 所示。由于小矿数量不断减少，从业人数也不断降低，由2010年的385.47 万人降低到2020年的76.35 万人，占全部矿山企业从业人数的比值也由55.13% 降低到21.35%[9]，但是对于安置就业仍有不可替代的作用。

图6 2010—2020年小矿企业从业人数及占比

2.5 小矿是乡村振兴战略的重要抓手

小矿大多位于偏远的乡村，远离城市，所处区域第二和第三产业少，以第一产业为主，经济相对落后。小型矿山的开发利用，可以带动当地的经济发展，解决大量剩余劳动力的就业问题，同时拉动道路等基础设施建设，改善当地的公共服务水平。小矿中包含有众多集体矿山企业，2015—2020年集体小矿企业数量如图7 所示[9]。这些企业的生存和发展会大幅增加村集体和村民的收入，虽然数量持续减少，但是对于乡村富裕依然有强有力的拉动作用。此外，矿山建设和经营可以带动餐饮、娱乐、住宿等服务行业的崛起，从而有利于第三产业的发展。因此，小矿对于推动区域社会发展，促进以矿产资源开发为支柱产业的乡镇建设和发展起到了重要作用。

图7 2015—2020年集体小矿企业数量的变化情况

由于矿山企业的发展与当地农民的生产、生活密不可分，扎根于乡村土地之上的小矿，在乡村振兴的浪潮中，必须充分考虑与居民、社区、政府的关系，将自身发展与乡村振兴有机结合，在实现企业高质量发展的同时，承担更多的社会责任。

3 小矿发展中存在的问题

3.1 资源利用效率低

由于技术条件相对落后和节约意识不强，小矿资源浪费总体比大中型矿山要严重，乱采滥挖、采富弃贫等掠夺式开采的现象时有发生，对矿产资源造成严重浪费。小型矿山的资源禀赋决定了它的开采规模、布局结构、利用效率、产品质量的特殊性，无法像大型矿山一样规模化集约化开采，造成资源利用效率较低。经过多年的矿业秩序整顿，矿山监管力度显著加强。目前，随着矿产资源开发利用“三率”最低指标要求的出台，以及绿色矿山建设的持续推进，掠夺式开采资源的行为得到遏制，同时技术水平和采选设备条件也得到快速提高，大规模浪费资源的现象得到遏制。

另外，我国大中型矿床少、小型矿床多的特点，使大型的机械设备无法进入小型矿床，或者投入的成本高于产出的效益，这使小矿能够发挥自身优势，依靠简单的设备和人力开采这类资源，使零星的矿产资源得到充分利用。

3.2 生态环境保护意识淡薄

矿产资源的开发利用会伴随着一定程度的生态环境的损害，诸如水质污染、大气粉尘污染、土地森林草地破坏、景观损坏等。在政府监管不到位或缺失的情况下，矿山企业主动履行矿山生态环境修复义务的积极性不高，尤其是小矿环境保护意识淡薄。因此在长期的矿产资源开发中留下了大量的需要生态修复的历史遗留矿山，这些矿山没有责任主体的，都由政府出资修复。

我国已颁布实施的法律法规，对矿山环境保护、污染防治等都作出了明确规定。例如，新建矿产资源开发项目应当论证对生态环境的影响，避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林、海洋等的不利影响，并按照规定报批。矿山生产过程中产生的废水、废气和固体废弃物按国家规定标准排放。实施矿山环境治理恢复基金制度，要求矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理，政府部门加强监管。同时还限制在自然保护区和其他生态脆弱区开发矿产资源。这些制度的实施有效降低了矿产资源开发对于环境的破坏程度，对于约束矿山企业，尤其是小型矿山企业履行环境保护义务具有明显作用。

3.3 生产经营不规范

由于小型矿山企业法律意识不强，在矿山开采过程中不断发生多类型的违法违规行为，无证开采、超层越界开采、安全事故时有发生。经过多年的矿业结构调整和矿山开发秩序整顿，小型矿山矿业权数量大幅减少，在产的矿山生产经营日益规范，违法现象得到了极大改变。近年来，政府监管力度日趋加大，全国矿业权登记信息及发布系统、矿业权人勘查开采信息公示系统的应用对于矿山的经营行为起到了有效的监管和监测作用，从而遏制违法行为的发生。

4 新时代小矿发展建议

虽然在生产经营过程中存在很多问题，但小矿对补充和完善社会主义市场经济、保障资源供应安全具有不可替代的作用，在新时代乡村振兴战略中更能积极贡献力量。国家对于小型矿山企业应该科学规划，合理布局，扶持引导，企业自身也要创新发展模式，实现可持续发展。

4.1 调整结构，合理布局

科学调整矿业结构，合理优化矿山布局，保持小矿生命力。在大中小矿山结构优化时，要坚持矿业权配置与区域经济发展对资源的需求相均衡，与当地的民生利益相协调。在西部资源丰富且经济欠发达地区，增加资源配置，推动矿产资源开发与乡村振兴同步发展。坚持矿山设计开采规模与矿区资源储量规模相适应，大矿大开、小矿小开，使小矿开发成为矿产资源供给的有效补充。与当地经济建设紧密相关的小矿开发，应根据实际情况确定最低开采规模，使小矿开发为当地经济建设服务。

合理调控资源开发总量，分矿种控制产量、化解产能。煤炭、钢铁等产能过剩的，淘汰落后小型产能，引导集约发展；锂、钴、镍等战略性新兴矿产供给能力不足、需求持续攀升的，要增加资源配置，化解资源结构性矛盾，让优质的小型资源入场，降低对外依存度。

4.2 保障小矿合法权益

小矿的存在符合我国矿产资源赋存条件的自然规律，符合社会主义经济的市场规律。小矿多数是非公有制企业，在社会主义公平竞争的市场环境中，小矿必须与大中型矿山企业一样，受到法律和政府的同等对待，针对小矿的不合理政策，需要及时纠正，以保证小矿的合法权益。

政府部门应该尊重小型矿山企业的用益物权，保障其合法权益和投资回报愿景，避免因环境、安全等问题直接采用行政手段进行“一刀切”式的强制关闭，损害公平竞争的营商环境。在小型矿山企业产生问题时，应该采取分类管理、因矿施策等符合实际、切实可行的政策措施加以解决，以疏导为主，并应该在投资、财政、产业、税收等政策方面给予大力扶持，增强其竞争力。

4.3 增强服务，严格监管

政府加强对小矿的指导和服务，坚持严管厚爱的政策导向，在企业生产过程中强化指导和监督，帮助小矿在规范生产中发展。地方政府要积极落实国家关于小微企业在财税、金融等各方面的扶持政策，创造宽松的市场环境，尤其是要因地制宜实施小矿开采衰竭期矿山、综合利用共伴生矿产资源等资源税减征政策。慎重采用行政手段直接干预企业经营，要依靠矿业市场让小矿在优胜劣汰中转型升级。加强对小矿的监管力度，依法关闭无证开采、存在重大安全风险的矿山，对超层越界开采、资源浪费严重、环境保护不到位的矿山进行惩罚整改。引导小矿引进先进技术和设备，提高资源利用效率，监督企业加强安全生产，改善生产条件，在发展的同时严格履行应尽义务。

4.4 与村集体共享发展

小矿要以乡村振兴为契机，抓住机遇，推动企业转型升级与乡村振兴融合发展。小矿建立在乡村的土地上，村集体拥有土地、森林等资源，小矿在建设和生产中占用资源要素时，要与村集体分享利益。与此同时，积极发展深加工，延伸产业链，生产高附加值产品，利用农村集体土地进行产业布局，推动融合创新，激发村集体活力和干事创业的热情。创新混合所有制模式，探索职工入股等方式，使农民以市场主体的方式进入企业生产，同时促使小矿向现代化企业转型发展。在利益共享的同时，也巩固了社区关系，为企业长远发展营造良好的环境。

4.5 开展生态保护修复

借助全域土地综合整治，对因矿产开发导致的生态退化和环境破坏的区域实施国土空间综合治理，小矿要投入资金开展历史遗留矿区生态修复和工矿废弃地复垦，有效利用全域土地综合整治给予的空间供给政策，获得自然资源资产使用权或经营权。充分挖掘生态景观、乡村文化等功能，与农村、农民、政府等乡村主体深度合作，将修复后的土地和空间与乡村特色产业相结合，释放生态保护修复产权与产业的有效需求，开展矿山公园建设、旅游项目开发等有明显经济效益、带动力强的产业化利用，培育企业新的经济增长点，促进乡村经济活力提升。