基于粮食安全的南方耕地保护问题与对策分析

赵晓宇，李 超，陈 静，丁 震

（1.自然资源部信息中心，北京 100812；2.中国国土勘测规划院，北京 100035；3.安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230088）

耕地是粮食安全的根本保障。以保障粮食安全为目的的耕地安全，已成为国家资源安全保障体系建设的关键[1]。当前我国粮食供给区域不平衡矛盾突出，“南粮北运”被“北粮南运”所取代。与此同时，南方地区耕地呈现出数量下降、质量降低等现象。本文在分析1996—2022年我国粮食生产区域特征的基础上，揭示南方地区粮食生产规模下降的原因；从耕地保护层面提出着力恢复南方地区粮食生产的对策建议，为保障我国粮食安全形势、制定耕地保护政策提供参考。数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》，全国及各省第三次全国国土调查主要数据公报。

1 我国粮食生产区域特征分析

1.1 自2005年起，南北方粮食产量差距逐渐增大

1996—2022年，粮食产量呈波动上升趋势，由1996年的50454×104t 增至2022年的68653×104t，粮食总产量增加了18199×104t，年均增长率1.19%。

从区域来看，粮食供给区域不平衡矛盾依然突出。北方地区①北方地区是指北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。粮食产量占全国粮食产量的比例由1996年的48.12%上升至2022年的59.80%，自2005年超过南方地区粮食产量且在随后年份南北方粮食产量差距逐渐增大（图1）。南方地区②南方地区是指上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏，本文统计数据未含港、澳、台地区，下同。粮食产量2003年出现下降而呈缓慢增加趋势。虽然南方地区粮食产量总体较为稳定，但与北方地区相比，粮食增产幅度明显偏低。

图1 1996—2022年南北方粮食产量变化

1.2 全国粮食供应格局由“南粮北运”转变为“北粮南运”

基于农业区划方案中划分的12个农业生态区，将31 个省份划分为9 个区域[2]（表1）。每个农业生态区是一个自然条件和经济社会条件相对均一，拥有相同或相似种植制度的的区域。基于农业生态区划方案的研究结果，可以在一定程度上排除不同自然条件和经济社会条件对粮食产量的干扰，使研究结果更具有对比性和科学性。

表1 农业生态区划分及其粮食产量与年增长率变化

1996—2022年，粮食主产区逐渐向东北区和黄淮海区集中，四川盆地粮食产量增长偏低、江南区和华南区粮食产量下降。1996—2022年，东北区粮食产量增加最多，增加7295.1×104t，年增长2.77%。其次是黄淮海区，增加5093.4×104t，年增长1.43%。内蒙古高原和黄土高原区、西北区、云贵高原和横断山区分别以2.11%、2.49%、1.19%年增长率上升。长江中下游区、四川盆地、青藏高原区等粮食产量基本保持不变。其中，1996—2022年四川盆地粮食产量仅增加了87.6×104t，年均增长0.07%。江南区和华南区粮食产量下降，降低了1352.2×104t，年均下降1.84%（表1）。

1996—2022年，虽然中国粮食产量呈现波动上升趋势，但仍难以掩盖四川盆地、江南区和华南区粮食产量年增长率较低甚至出现下降的问题。

1.3 2009—2019年南方十省份人均粮食产量低于全国平均水平，耕地减少面积占全国九成以上

2009年，云南、江西、贵州、海南、重庆、广西、福建、广东、浙江和四川（简称南方十省份）人均粮食产量279.10 kg，比全国人均粮食产量低31.12%，且该趋势继续延续。2019年，南方十省份人均粮食产量241.60 kg，比全国人均粮食产量低48.77%。从耕地面积来看，对比第二次全国土地调查（简称“二调”）与第三次全国国土调查（简称“三调”）数据，2009—2019年南方十省份耕地减少面积占全国耕地减少总面积的90%以上。

2 南方地区粮食生产规模下降原因分析

2.1 因农业结构调整、国土绿化等，南方地区耕地数量减少

以南方十省份为例，“三调”与“二调”相比，其耕地面积均在减少。四川、浙江、广西、贵州、云南的耕地面积减少均超过1000 万亩。其中，四川省耕地面积减少最多，为2239.25×104亩。从耕地减少幅度看，浙江、海南、福建耕地面积减少较为显著，减少幅度均超过30%（图2）。南方十省份主要位于沿海发达地区（如广东、浙江等）或山地丘陵及高原地区（如四川、贵州、云南、广西、重庆等）。结合各省份“三调”主要数据公报，以及“三调”主要数据成果新闻发布会上公布的关于耕地减少原因，在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。例如，国家批准贵州实施25°及以上坡耕地退耕还林，广西农业结构调整中占用耕地种果、种树等。

图2 南方十省份“二调”与“三调”耕地面积变化

2.2 土壤酸化、污染造成南方地区耕地质量下降

土壤酸化、污染，是造成南方地区耕地质量水平下降的主要原因。近年来，我国南方地区土壤酸化持续加剧，污染严重，影响粮食产量。根据农业农村部监测数据，近30年来，南方长江中下游区、华南区、西南区耕地pH 平均值从6.5 下降至5.7。其中江西、浙江土壤局部酸化严重，土壤pH 值小于5.5 的点位占比分别为70.2%、3.5%[3]。《全国土壤污染状况调查报告》显示，由于工矿业、农业生产等人类活动和自然背景值高等原因，南方地区土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。

补充耕地质量低下，加剧了南方地区耕地质量水平下降。比如，在南方丘陵山区，耕地占补平衡的补充耕地主要位于边远山区，补充耕地具有规模小、分散化、细碎化的特点。不仅难以补充同等质量耕地，还会因耕作不便出现弃耕、撂荒现象。更重要的是，南方地区优质水田大多位于城镇化进程较快的区域，存在易被建设占用的风险。同时在耕地占补平衡制度实施过程中，部分地区为兑现占补平衡，存在大规模盲目垦造现象，补充水田的质量很难达到原占用水田质量[4]。

2.3 “非粮化”、不合理的耕作制度挤占耕地面积

由于南方地区耕地具有良好的光温水土等农业生产条件，在比较利益的驱动下，大量粮田种植经济作物，“非粮化”进一步挤占耕地面积。近年来，南方地区在耕地上种植速生林木、果林等“非粮化”现象较为明显。研究表明，2018年我国耕地“非粮化”面积占全国耕地面积总量的32.3%，其中海南、浙江、广西、贵州等南方省份“非粮化”率超过50%[5]。2020年华南地区非粮化率约为41%，西南地区“非粮化”率约为46%[6]。此外，由于水热条件适宜，南方地区耕地一般可实现一年两熟甚至一年三熟，但近年来我国大力推动农业结构调整，注重提升农业生产经济效益，强调发展高效经济作物，有效促进了我国农业发展和人民生活水平的提升，但在一定程度上挤占了多熟制粮食生产空间，压缩了双季稻种植面积，造成南方耕地复种指数持续下降，阻碍粮食增产。

3 对策建议

在全球主要谷物产量下降、粮价波动、地区冲突、气候变化、新冠疫情等因素相互交织叠加的背景下，我国粮食安全面临的风险更加复杂。而我国南方地区具有良好的光温水土“先天”自然禀赋优势，在保障国家粮食安全中具有不可替代的作用。因此，着力提升南方省份粮食生产能力成为进一步提升我国粮食产量的一个重要突破点。

3.1 进一步强化南方优质耕地保护和用途管控，确保良田粮用

我国水田主要集中分布在长江流域以南的湖南、安徽、四川、江苏、湖北、江西、广东、广西、浙江、云南、贵州、福建、重庆等13 个省份[7]，水田稳定性强、自然禀赋条件好、质量水平高，是我国重要的优质耕地资源，对保障国家粮食安全具有重要作用。一是实施南方水田保护工程，将南方水田保护上升至国家战略，建议优质水田应优先划入永久基本农田予以特殊保护，防止水田“非农化”“非粮化”。二是在严格落实耕地占补平衡确保水田数量不减少的基础上，更加关注提升水田的质量、生态状况、可持续利用性等，建立耕地质量与生态状况监测评价机制，重点对区域内补充耕地质量与生态状况进行监测与评估。三是根据区域自然禀赋条件及占用耕地动因，因地制宜地构建基于自然地理尺度的耕地占补平衡制度。

3.2 进一步优化农业生产空间和生产条件，促进高产稳产

因地制宜优化土地利用格局，使农业生产空间更加符合农业生产规律。一是积极推进全域国土综合整治，推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，实现增加耕地数量、提高耕地质量、优化农业生产空间布局等目标。二是制定耕地恢复计划，在尊重农民意愿的前提下，有序推动“可恢复耕地”逐步复耕，进一步拓展粮食生产优质空间。三是因地制宜推动“耕地下山、林地上山”，使农业生产空间布局更加符合自然规律和农业生产规律。四是加快布设高标准农田建设、耕地提质改造和农田基础设施建设等农用地整治工程，强化耕地质量变化监测和退化污染耕地治理，进一步改善耕地质量和生产条件，增强农田自然灾害防御能力，有效促进南方粮食高产稳产。五是强化耕地占补平衡监测监管，建立补充耕地质量与生态状况的调查监测评价预警机制，尤其重点关注补充水田的质量、生态状况、可持续利用性等，加强水田占补、生态平衡研究，提高补充水田数量、质量和生态状况，缩减水田占补质量差距，确保优质水田可持续利用。

3.3 探索构建具有区域差异化、多元主体参与的耕地保护补偿制度

南方耕地利用和种粮意愿下降是导致南方地区粮食生产风险加剧的原因之一。为确保良田粮用，有必要健全粮食主产区利益补偿机制，加大产粮大县奖励资金规模，充分调动地方政府耕地保护补偿的积极性[8]。地方政府既要通过政策激励引导农民种粮，也要在防止工商资本规模化“非粮化”种植上采取一定的管控措施，还要通过经济补偿方式保障农民基本收益。农民是经营主体，通过发展多样化经营，提高农民种粮比较收益。如南方多熟制区域，在保证一季种粮的基础上，合理运用间作、套作等方式发展其他农作物种植，提高农民整体收益水平。

3.4 进一步构建多元化食物供给体系，拓展增产空间

一是推动多熟制农业生产，利用好南方光热资源优势，提升复种指数，提高耕地利用效率，加大种植情况调查监测，强化南方粮食主产区种植状况监测预警。二是树立大食物观，多元化促进食物供给，因地制宜强化耕地、园地、林地、草地、湿地、水域、未利用地，以及海洋等全域国土空间的食物供给保障能力。例如，合理利用适宜的园地、林地、未利用地发展木本油料种植等，推动我国食物供给由单一耕地生产向全域国土空间多元供给转变，逐步构建多元化食物供给体系，不断拓展增产空间，保障国家粮食安全。