机场名称与命名规则的差异及其完善

刘 巍,朱宏瑄

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

2022年3月7日,大连国际机场微信公众号发布文章为即将建成的新机场公开征集名称,并为获奖者提供丰厚的奖励。这一征名事件引起了公众对机场名称的关注,同时也引发我们对机场命名规则的思考。为机场公开征名实属少见,机场作为一座城市的标志性设施和对外的“名片”,如何命名自然受到人们的较大关注。故本文将结合民航相关规定对机场命名规则进行探讨,并提出可行性解决方案。

一、我国机场命名现状与问题

(一)机场命名相关规定梳理 1986年颁布的《民用机场管理暂行规定》《民用机场管理暂行规定实施办法》以及1998年颁布的《民用机场使用许可规定》,都没有关于机场命名的相关规定。直到在2005年颁布的修订过后的《民用机场使用许可规定》第三章中,规定了民用机场的名称管理,其第三十七条规定:“民用机场的命名应当以确定机场具体位置并区别于其他机场为准则”,此条可以说是最早关于机场命名原则的成文规定。第三十八条规定则解释了运输机场名称的具体构成是由市(或地、州)名加上其属下的具体地点组成,而此处的具体地点并未明确说明,所以“具体地点”究竟要“具体”到哪一层级并不明晰。

在2018年颁布的《运输机场使用许可规定》第四章中明确规定了机场名称的管理,其第三十六条基本与2005年修订过后的《民用机场使用许可规定》相一致,而作为此章起始规定的第三十五条明确认为机场名称应起到“重要标识”的作用;与第三十七条第一款规定相比,《民用机场使用许可规定》更为直接,其表明机场名称“一般由行政区划名,后缀机场专名组成”; 第二款规定是对机场名称的限制,即“机场行政区划名应当与所在地行政区划名称相一致”,而针对跨地区的机场则通过协商来确定机场名称;第三款则是更为细化地规定了机场的专名可以采用县、区、旗、乡、镇等名称,可以说弥补了之前专名没有具体层级的不足。

2021年10月1日,实施的《民用机场名称管理办法》第五条规定明确了机场名称一般由县级及以上行政区划名组成,对通常命名要求以及非通常命名要求也作了相关规定。总的来看,我国机场名称管理规则正逐步走向完善。

(二)现有机场名称命名规律

1.一般规定。由行政区划名和后缀机场专名组成。荆州沙市机场、福州长乐国际机场、杭州萧山国际机场分别位于荆州市沙市区、福州市长乐区和杭州市萧山区,其均由所在行政区划名加上所在区名组成,符合《运输机场使用许可规定》的规定;桂林两江国际机场、哈尔滨太平国际机场以及北海福成机场分别位于桂林市临桂区两江镇、哈尔滨市道里区太平镇、北海市银海区福成镇,以上三个机场均由行政区划名加上所在镇的专名组成,也符合《运输机场使用许可规定》的规定;但还有一些机场的后缀名称并没有与所在县、区、旗、乡、镇一致,而是精确到了街道,如我国云南的昆明长水国际机场,其位于昆明市官渡区长水街道。

2.只有行政区划名。在实践中存在一些机场只有行政区划名而没有后缀专名,如衢州机场、武夷山机场、井冈山机场、格尔木机场、喀什国际机场、和田机场、乌海机场、通辽机场、伊宁机场等,除了乌海机场、通辽机场以及伊宁机场为民用运输机场外,其余均为军民合用性质的机场。

3.后缀专名与实际地点不同。如表1所示,一些机场的后缀专名未采用行政区划名。按照《运输机场使用许可规定》以及《民用机场名称管理办法》相关规定,这些机场名称也属于例外情况。但通过梳理发现,这些机场以一些标志性建筑设施或者自然地理景观等命名,在一定程度上体现了当地特色。

表1

4.以人名作为专名。此种机场名称在国外较为常见,如英国的利物浦约翰·列侬机场、法国的巴黎夏尔·戴高乐机场、美国的休斯敦乔治·布什洲际机场等。通过梳理发现,我国机场一般不采用以人名来进行命名,目前在我国以人名命名的机场仅有扎兰屯成吉思汗机场。运城张孝机场在此前名为运城关公机场,但此机场在后来改名为运城张孝机场。

5.两地联合命名。此种命名方式也较为特殊,典型的代表有:西安咸阳国际机场和扬州泰州国际机场。

6.以自身地位命名。如,北京不单单只是一个城市,它更是我们国家的首都,具有双重地位[1]。在对北京的机场命名时使用“北京首都国际机场”,既充分体现了北京的特殊地位,也体现了该机场的重要性。

7.方位名加地点专名。在我国只有位于无锡的苏南硕放机场采用此种极为特殊的命名。

8.以企业名称为专名。宜宾五粮液机场由原先的宜宾菜坝机场改名而来,这种以企业名称命名的方式更为特殊,也引起了许多争议[2]。

(三)制度规定与现实情况的分歧 从上文的归纳梳理来看,许多机场名称都采取了例外规定,这表明了现有制度规定与现实情况存在偏差。

在行政区划名方面,苏南硕放机场采用地理方位“苏南”而未采用其实际所在地无锡来命名。两地联合命名机场的组合方式,从字面上看,会对机场具体定位产生误解,与《运输机场使用许可规定》以及《民用机场名称管理办法》所要求的体现地理方位相违背。

在后缀专名方面,《运输机场使用许可规定》对专名的规定采取“通常”的字眼,表明后缀机场专名可以有多样的选择,但此种选择是仅仅限制在行政区划层级的选择上,还是可以跳脱出行政区划所设定的框架,从而采用更为多样化的表达?从实践中的具体情况来看,各地机场在后缀专名的选择上一般较为灵活,但此种多样化的命名方式与一般规定明显不符,难免会引发诟病。故通过研究发现,《运输机场使用许可规定》第三十七条所规定的“通常”的范围,在实践中被大幅拓宽,一些“特殊”规定反而成为主流。2021年颁布的《民用机场名称管理办法》注意到了此种情况,在其第十条与第十一条中对机场专名的使用进行了具体规范,但仍无法完全涵盖。

综上,通过对现有制度规定以及实践中的机场名称情况分析后发现,现有机场命名制度与实践存在一定的脱节现象,这种制度规定与现实的差异就是当下机场命名制度所面临的重大问题,亟须对其进行规范化调整,而在调整之前需要对此种情况的成因进行分析。

二、机场命名规则多样化的原因分析

在一般规则无法涵盖实践中日益丰富的命名种类时,有必要考虑多样化的命名路径,但在实践中甚至出现为了配合机场名称而更改地名的现象。如徐州观音机场位于双沟镇,而在2019年1月2日徐州市政府第27次常务会议上,通过了“双沟镇”改为“观音镇”的更名方案。此外,根据朝阳市双塔区在2022年7月28日发布的公示,朝阳机场将改名为朝阳三燕机场,并将双塔区的“龙山街道”改名为“三燕街道”。根据《运输机场使用许可规定》第三十九条以及《地名管理条例》第九条、第十条的规定来看,此种逆向改名无疑缺乏依据,但实践中的这种逆向改名措施恰恰又反映了机场名称的重要性。故值得思考的是,在机场命名时究竟什么因素被纳入考量。

(一)机场名称的规范检视 地名在命名时一般由专名与通名组成。通名指地名中的通用部分[3],而专名则一般用于区分彼此,带有一定地方特色。机场名称的命名一定程度上参考了地名的命名方式。根据《运输机场使用许可规定》第三十七条以及《民用机场名称管理办法》第五条的规定,机场名称一般由前缀行政区划名、后缀机场专名以及作为通用称呼的(国际)机场组成。行政区划名称也可纳入专名的范畴,而现有规定将其独立出来作为前缀名,这在一定程度上与后缀机场名称中出现的县、乡等区划名称类型重复。在尊重现有规定的前提下,结合《运输机场使用许可规定》第三十五条、第三十六条以及《民用机场名称管理办法》第四条、第五条反复强调的定位作用,将行政区划名单独提取出来作为前缀名称,在表明了机场名称的定位作用成为共识的同时,也暗含了对后缀专名的相对放开。而关于后缀名称在实践中与一般规定的不符以及这些机场名称长期存在且并未修改,也表明了在前缀行政区划名稳定的情况下,后缀机场名称可以较为开放。这样理解既尊重现有制度所要表达的规范含义,也解释了现有一般规定与实践状况的疏离。

(二)地理标识足以识别下的创新之举 一般来说,机场名称应体现地理信息以确定机场具体位置,故由行政区划名加上由县、区、旗、乡、镇等组成的后缀专名,在理论上来说,这是机场名称的一个最佳方案。但实践中对机场名称的要求远不止确定地理方位这一基础性要求,在名称背后往往有着许多不同诉求,相关规定的模糊性给了命名的可操作空间,五花八门的名称纷纷呈现。

对此仍应从基本规定入手来理解此现象,根据《运输机场使用许可规定》第三十六条的规定,地理标识性的凸显是对机场名称的硬性要求,而在达到这个硬性要求之后,其余规定可以说是“锦上添花”,处于次要地位。但问题在于这个硬性要求本身具有不确定性,在何种程度上反映地理标识,由于没有具体评价标准,所以此规定是相对模糊的。在科学技术快速发展的今天,以市一级为主的行政区划名称已经可以发挥区别地理标识的作用,足以区分彼此。而如以省一级行政区划为名称,则会过于模糊从而造成地理标识不清的后果;如以县或乡镇一级行政区划名称为标识,则显得过于细化,且重名现象更为严重,使不同机场更不易区分。上述两种做法都会造成显著性的丧失。

故综合来看,市一级行政区划已具备较强的地理显著性,这也是平衡之后的选择结果。因为在当下,机场名称不单单只是承载一个地理标识功能,对机场名称的过度细化或泛化都是对机场名称这一资源的不合理使用。故在地理标识已经充分体现的情况下,可以考虑机场名称的其他价值,从而实现对机场名称的合理开发与使用。而通过机场名称加上本地人文自然景观或历史典故等就是一种不错的宣传手段。在实践中,此种命名方式也已经被使用,如浙江的舟山普陀山机场、湖南的“三花”机场——张家界荷花机场、常德桃花源机场、长沙黄花机场等。

三、我国机场命名规则的优化与完善

(一)保持机场名称的稳定性 稳定性是名称的基本要求之一,频繁变动的名称不仅不易识别,也会给人民群众生活带来困扰。《地名管理条例》第四条规定:“地名应当保持相对稳定”,未经批准不能擅自进行命名或者改名;《行政区划管理条例》第二条也规定了行政区划应当保持稳定。虽然《运输机场使用许可规定》没有规定名称稳定性这一要求,但无疑应参照《地名管理条例》执行。此外,稳定性要求被规定在《地名管理条例》第一章总则中,也可看出其作为基本性要求的地位。

虽然一些机场名称与一般规定不符,但实践中出现的各式各样的名称大都有其自身的合理性,故并不需要通过大范围地更改现有机场名称以使其满足一般规定的要求,因为很多改名使得城市、机场失去了历史氛围和城市特色[4],也使规则过于僵化,同时扼杀了实践中探索出的创新性做法。此外,从经济角度看,大范围更改机场名称十分耗时耗力,故不宜彻底推翻重构,但在机场命名过程中出现的逆向改名现象应当被严格控制。

(二)更改明显不当的名称 保持稳定性并不意味着所有机场名称都不能被更改,在满足《地名管理条例》《民用机场名称管理办法》以及《运输机场使用许可规定》的相关规定后,仍可对机场名称进行更改。针对目前情况,首先应做的就是对现有机场名称进行识别,一些明显不当且违法的名称应按要求进行更改。《运输机场使用许可规定》并没有禁止使用企业或商标作为机场名称,而《地名管理条例》第九条以及《民用机场名称管理办法》第十一条均规定了不以企业名称或者商标名称作地名,且在表述中没有“一般”二字,直接以“不以”作为严格的否定性规定,表明了对此类名称在用作机场名称时的否定态度,故以企业名称作为机场名称无疑违反了现有规定,宜宾五粮液机场此名称应进行必要修改。

有学者从公共设施的有偿冠名角度进行探讨,认为部分公共设施可以采取有偿冠名的方式,但应考虑“个人利益”与“私人利益”之间的关系,并从公众参与以及公开拍卖等方面对政府的裁量权进行控制[5]。而从现有规定来看,法律法规对在地名以及机场命名采用企业或商标名称上持否定态度。此外,过度商业化的冠名也可能会对地方形象以及文化认同的隐性价值带来冲击[6]。故在现有法律法规没有对企业以及商标名称进行明确许可规定的情况下,此类机场名称应当进行必要的调整。但未来是否会放开相关规定,允许对机场名称进行冠名,在合作治理的当下仍是值得关注的动向,因为仍需要对机场名称的有偿冠名是否会侵害公共利益进行充分论证。

还需要进行讨论的是,以人名作为机场名称的情况,虽然在我国以人名作为机场名称的情况较少,但仍存在这种命名方式。在《运输机场使用许可规定》中,同样没有针对以人名作为机场名称的规定,故仍需要参照《地名管理条例》以及《民用机场名称管理办法》来进行讨论。《地名管理条例》第九条中,关于以人名来命名的规定表述为“一般不以人名作地名,不以国家领导人的名字作地名”,在表述中有“一般”二字,亦即原则上不允许以人名来命名,但存在例外规定。在现实中,一些以人名来命名的地名具有很强的纪念性意味,如左权县、志丹县、尚志市等。在《民用机场名称管理办法》中,规定了“不以人名”作为机场名称,并没有“一般”二字,《地名管理条例》与《民用机场名称管理办法》对此的规定有所出入。而且值得注意的是,此前运城关公机场已改名为运城张孝机场,运城机场位于张孝村关公西街,而采用街道名以及人名来作为机场名称并未被完全禁止,尤其是其作为关公故里,采用此名称还可以起到宣传作用。但为何后来修改为“张孝”,本文有两种可能性推测:一是因为张孝更符合《运输机场使用许可规定》第三十七条以及《民用机场名称管理办法》第九条、第十条、第十一条的规定;二是因为在使用人名命名时的谨慎态度。

总之,用人名作为机场名称,从现有规定来看,仍有讨论的空间,但用企业或商标名称来作为机场名称,无疑与现有规定相违背,故宜宾五粮液机场名称应进行修改。此外,苏南硕放机场也有不符合现有规定的嫌疑,苏南这个方位名本身具有模糊性,按照《运输机场使用许可规定》以及《民用机场名称管理办法》相关规定,其标准名称应为无锡硕放机场。

(三)构建多样化的命名规则 现有机场命名的一般性规定无法满足实践中各种价值追求的需要,也与现有机场名称所采用的实际规则不同。为了维护规则的适用性以及相关制度规定的统一性,有必要对现行机场命名规定进行完善,采取更为多样化的规定方式,以充分释放名称潜力,使其得到最佳利用[7]。充分利用命名规则的后发优势,汲取实践中现有规定优势的同时,尊重机场名称的历史惯性,实现社会价值与法律价值的统一。

目前应做的准备工作是对现行名称进行分类总结,找到其中的共性特征进行规定。可能的操作方法是,在保持行政区划名称的限制性规定的同时,放开对专名的限制,亦即只需在原则上对专名进行限制。地名具有实用定位价值、历史文化价值以及一定的经济文化价值[8],故可采用当地标志性地点名称来命名,但同时应以禁止性规定兜底。总之,对专名的放开是相对性的解禁,并不是完全不设限制条件的放任。对官方在名称命名方面持明确反对态度的事项应进行列举性规定。

在命名规则的构建过程中,政府部门应在命名过程中发挥重要作用[9],具体应将其角色定位为“引导者”[10]。在日益强调合作治理的当下,可以充分发动多元主体参与到公共治理中来。为预防“治理赤字”,提升治理效果和效率,协商与合作成为沟通多中心的纽带,不同主体之间的对话更显得重要[11]。在这种多元主体的互动中,有助于集中群策群力,更有可能找到合适的解决方案,因为“合作”本身就要求我们关注具有适应性的问题解决方法[12]。此外,这种合作治理的做法无疑为决定的做出增添了合理性与合法性。从具体实施措施来看,公开征名无疑为公众参与提供了重要途径,并且通过公开的方式也便于公众对此过程进行监督,故此后不论是在机场的命名或者更改方面都可以通过公开的方式,使公众可以广泛参与到其中。

在机场命名的规制中,还需设立一定的“规制标准”[13],即多样化也是有标准和界限的,要在遵循一定标准的前提下进行探索。总体来看,仍可以在《地名管理条例》《民用机场名称管理办法》以及《运输机场使用许可规定》所已搭建的基本框架下进行。此外,在多主体的激励与协调之下,通过彼此之间的共同学习为改变规则现状提供了契机[14],通过对实践中已经形成的多样化的机场命名规则的吸收,使规制在与时俱进的同时,也更好地反映了多元主体的诉求。此举既体现了命名的开放性,也表明了命名过程所具有的回应性。

从机场命名的发展趋势来看,未来机场名称可能逐步走向解禁,只以一些禁止性条款进行排除规定。但毕竟机场数量的增长是有限的,故首先要提防的是对现有机场名称的大量更改,同时更新现有命名规则使其与时俱进更符合当下对名称的要求,而不单单只是聚焦于其地理方位特征。即使在将来可以采用企业或商标来对机场名称进行冠名,也应从程序、年限等方面对冠名施加必要限制,并接受公众的监督与经过有关部门的批准。