“双减”政策下打造协同治理新样板的可行性分析

杨丰丞 郑子吉 韦新怡 韦英姿 冯丹丹 杨宏

【摘 要】随着“双减”政策落地，国家对义务教育治理提出更高要求，义务教育治理中存在的各类问题也成为阻碍“双减”政策有效实施的因素。以人性假设理论、交叠影响域理论、利益相关者理论、协同治理理论为基础，通过引入协同治理SFIC模型与外部环境PEST综合分析，从外部环境、协同动因、协同催化、协同过程、协同效果五个方面探究台州市义务教育协同治理面临的困境，并从激励机制、催化机制、保障机制和沟通联动机制方面提出优化路径，为台州市义务教育协同治理模式提供参考。

【关键词】义务教育 “双减”政策 协同治理 新样板

【中图分类号】G40  【文献标识码】A  【文章编号】1002-3275（2023）10-01-05

一、研究背景

为有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（本文简称“双减”政策），各地都在积极推进“双减”政策落地。浙江省台州市位于东部沿海地区，全市人口超过600万人，其中义务教育在校学生人数接近64万人，要想高效落实“双减”政策，需要寻求协同治理新样板。

二、理论基础

（一）人性假设理论

人性假设理论是美国行为学家道格拉斯·麦克雷戈于1957年提出的，该理论中的经济人假设将人的特点概括为：多数人趋于天生懒惰，不愿意多做工作；多数人缺乏雄心壮志，希望依赖他人，不愿承担责任；多数人安于现状，习惯于抵抗改变……将该理论用于解释教育现象，则可对应为忽略学生主体地位的传统教学模式，为追求升学率过于关注学生成绩，学生难以真正提升认知能力。所以需要蒙以养正，克服教育惰性思维，从小给学生树立正确的学习观，让学生快乐地学习。

（二）交叠影响域理论

交叠影响域理论由乔伊斯提出，他认为家庭、学校和社区以及三者的状况和彼此的关系对儿童成长产生了交互叠加的影响。该理论中家庭、学校、社区相互叠加，叠加重合部分就是儿童，被交叠影响（见图1）。对儿童产生影响的大小，在于重叠的面积的大小。家长要注重亲子教育，学校教师要扮演好教育的主要角色，社区要弱化校外培训营利性和功利性教育，家庭、学校、社区三个要素联合起来，可以为孩子的成长发展创造很好的教育生态环境。

（三）利益相关者理论

“利益相关者”一词由弗里曼在1984年提出，指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。该理论认为企业的发展不仅依靠股东的投入，而且离不开各利益相关者的参与，企业既要追求个别股东的利益，又要追求整体利益。要想营造教育良好生态、实现学生快乐成长，不能仅靠政府政策，还需要家庭、学校、社区多方联动合作，为孩子创造良好的学习环境。“双减”政策的新要求对利益相关的主体——学生、教师、家长、学校、教育培训机构等都有正向或负向的影响，政府应该追求整个社会利益的最大化，平衡好各方的利益，而不是仅以某些主体的利益为主。

（四）协同治理理论

1976年，哈肯系统论述了协同治理理论，该理论是在研究事物从旧结构转变为新结构的机理的共同规律上形成和发展的，“它的主要特点是通过类比对从无序到有序的现象建立了一整套数学模型和处理方案，并推广到广泛的领域”［1］。“双减”政策涉及学校、学生、教师、家长、教育培训机构、教育培训人员等多元主体，需要充分发挥各方的联合作用，协同合作实现共赢。为此，政府应充分发挥主导作用，促使多方联动优化学校公共服务，推陈出新，为教育创造良好的社会环境，使教育回归本真。

三、分析框架

（一）SFIC模型引入

为更有效地解决义务教育领域多方利益冲突、教育资源分配不均等问题，基于多主体在义务教育领域协同治理的功能，本文选用SFIC模型作为研究框架。SFIC模型是由Ansell和Gash提出的，將协同治理最终效果的影响因素归纳为五个方面，包括起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）和协同效果。［2］SFIC模型五个变量的运用符合本案例所研究的台州市“双减”协同治理样板的基础需求（见图2）。

（二）基于SFIC修正模型的义务教育协同治理分析框架

“作为构建新模型的参考，SFIC模型具有封闭性、协同过程过度简化、分析因素不够全面和分析内容不够完整等四个方面的不足。”［3］因此，本文结合义务教育协同治理实际需求，进一步修正SFIC模型。

首先，因为家庭、学校、社区在教育过程中具有一定的逻辑联系，以交叠影响域理论作为切入视角，将家庭、学校、社区三者作为协同主体，构成协同治理新样板的协同“母板”。

其次，考虑协同治理主体与外部环境之间双向影响的关系，在SFIC模型基础上作进一步扩展，结合PEST外部环境分析模型，分别对台州市“双减”义务教育协同治理的政策环境、经济环境、社会环境、技术环境作进一步分析，确保分析视角的全面性。

为对“双减”义务教育协同治理新样板进行适配性分析，以协同治理SFIC模型为分析框架基础，使用人性假设理论作为理论贯穿主线，指导义务教育协同治理方向。同时，以利益相关者理论揭示义务教育参与主体之间博弈交错、利益交融的复杂关系。对于最终协同治理新样板的构建，一方面以交叠影响域理论家庭、学校、社区三者作为协同参与核心主体，构成家庭、学校、社区三位一体的协同A点；另一方面，分别以政府和教育培训机构作为协同B、C两点，三点构成最稳固的协同治理三角形样板。

此外，通过PEST外部环境分析，剖析内在协同逻辑与外部影响交互的复杂过程，在模型框架中也以相互影响、相互作用来体现。最终得到基于台州市“双减”义务教育协同治理新样板模型，包含协同观念、协同核心、协同过程、协同效果、外部环境五个部分，基本环节与流程、治理样板三角形如图3所示。

四、SFIC修正模型视角下台州市义务教育协同治理困境分析

义务教育协同治理十分复杂，暴露出来的问题包括政策落地执行机制不足、家庭教育观念未能及时转变、学校和社区未能充分发挥教育治理功效等。由于目前义务教育协同治理模式正处于初步探索阶段，下面进一步运用SFIC修正模型对协同治理的困境进行深层次分析，从而发现在协同治理整个环节中的矛盾、问题所在。

（一）外部环境：政策、经济、社会、技术环境存在协同阻碍

在政策层面，台州市多部门联动推进“双减”政策实施。2021年9月后，台州市教育局积极推进义务教育阶段学科类培训机构登记为非营利机构。“双减”政策应是对义务教育相关协同主体各方进行的有针对性的政策指引，目前台州市政策主要围绕校外培训机构展开，政策内容有待丰富，主要体现在两个方面：一方面是“双减”下教师行业压力增加，缺乏相应的激励政策支持；另一方面是家庭作为孩子教育的重要阵地，尚未形成针对家庭教育的政策方案。

在经济层面，资本退出转向公益属性教育。2022年1月，台州市所在的浙江省教育厅等四部门联合印发《浙江省校外培训机构预收费管理暂行办法》，要求培训机构按照要求管理预收费。学科类校外培训机构必须持有办学许可证和民办非企业单位登记证书等证照才能经营。台州市与教育行业相关的产业密集、产业结构丰富，“双减”政策下的教育行业的整体变革对台州市的相关经济发展带来影响，而影响也以连锁反应的形式传递到与教育相关的各个协同主体身上，这对相关产业重新塑造新的经济风向提出了挑战。

在社会层面，社会舆论高度关注、观点不一。“双减”政策是在科学研判我国人才培养战略的前提下，对教育功能达成全社会共识的国家导向。目前而言，社会层面反响不一。部分教师表示现阶段的教育给教师、学生、家长三方都带来了较大的压力及焦虑情绪，希望该项政策可以严格执行。而有的家长则认为校外培训市场的缩减会增加家庭教育的压力。再者，教育培训行业的从业者也围绕今后行业转型等产生激烈的争论。对于社会而言，教育是要给各行业培养和输送拥有良好专业能力和职业道德的从业人员，社会不同协同主体的高度关注也反映“双减”政策下义务教育协同治理的共同利益诉求与博弈是并存的。

在技术层面，实现教育资源公平分配。当前，不同地区的教育水平参差不齐，优质教育资源分配不均衡的现象还普遍存在，部分地区教育信息化程度低，在“双减”政策下，城乡教育壁垒更加凸显，公平性仍是迫切需要解决的教育问题。要通过信息技术创新课堂教学模式，构建新型课堂教学结构，促进学生在课堂中的深度学习，使课堂成为“双减”政策取得实效的主阵地。

（二）协同动因：部分治理主体之间协同动力不足

台州市义务教育协同治理涉及地方政府、学校、學生、家庭、社区、教育培训机构等多个主体，各个主体之间的地位、资源、信息不对称，可能会对协同治理的协同动机产生负面影响。

一方面，家长对于“双减”的态度不一。部分家长的教育观念长期受“分数至上”评价体系的影响，因而缺乏打造协同治理新样板的协同动力，甚至陷入“囚徒困境”。

另一方面，“双减”政策对校外教育培训行业产生了冲击，很多学科类培训机构面临关停、倒闭的现状，行业工作者也面临失业困境，仅是这些情况已让教育培训机构和相关从业者产生对自己个人利益的考虑，难以用实际行动支持“双减”政策。

与此同时，社会仍以成绩来评价一所学校办学水平的高低，“世界改变了，我们的学校却卡在了过去的某个时间点上，停滞不前”［4］这正是对目前学校减负动力缺失的写照。而社区的教育功能并不完善，无法有效支持家庭和学校。各参与主体缺乏协同的资源、知识、能力等基础条件，缺乏参与协同治理的动力，因而无法推进协同治理进入一个良性循环状态。

（三）协同催化：政府主导推动“双减”，落地力量薄弱

台州市义务教育走向协同治理应是政府、家庭、学校、社区和社会组织等主体之间的协同催化。其中，政府和主管部门作为推动台州市义务教育“双减”落地的重要主体，在催化引导上具有不可替代的作用，但是仅依靠政府和主管部门的政策设计、制度推行，力量太过薄弱。

首先，学校和教育主管部门作为教育的主阵地未能发挥其作用，未能搭建良好的教育生态，没有实现学生德智体美劳全面发展。其次，校外培训机构近些年的资本化运转也让教育属性从公益逐渐市场化，甚至市场失灵，政府要花费大量精力先整顿庞大的学科类教育培训市场，同时也要提防非学科培训的“野蛮生长”。在此情况下，政府单方面的催化引导能力更是略显单薄，而其他相关主体在产生协同动因的基础上，若缺乏可持续性的有效力量与方式进行催化推动，很难将协同治理的行为落到实处。

（四）协同过程：多方利益博弈交错，缺乏理性沟通交流

协同治理主体之间建立相互信任关系是协同治理顺利进行的重要基础，但是各个主体出于对各自利益的权衡，在协同过程中无法做到有效协同，主要体现在以下两个方面：

第一，政府在义务教育减负工作过程中，政策执行未能保持连续性。在“双减”政策的引导下，大多数学校和教育培训机构能按照要求规范自身的教育行为，但是也有部分家长和教育培训机构持观望态度，对政府落实“双减”政策的持续性存疑，信任缺失，参与协同过程更趋于形式化，未能切入减负的实质过程。

第二，主管部门推进“双减”政策落地，推动学科类培训机构转为非营利性质，但是教育“优胜劣汰”的社会竞争本质没有发生改变，学生学习成绩的高低背后是每个家庭之间的博弈。面对这一现象，一些家长在孩子的快乐童年与“成功未来”之间选择了后者，在未与孩子充分沟通的情况下，通过找私人家教上门补课等形式继续给孩子进行课外学习辅导，既加重了家庭开支，也有可能助长孩子的厌学情绪。从学科类培训班退出的孩子又被家长送入才艺培训班，孩子的负担实质上并未减轻。

（五）协同效果：协同主体间内在驱动力不足，未获得良好治理效能

人作为理性与感性的混合体，不少家长理性中透露着感性，感性中不乏理性，在“双减”政策下选择使教育回归学校和家庭，承担起辅导孩子的责任，但却因为教育过程中理念、方式、手段的不当，使得家庭教育效果不佳，同时也影响了亲子关系。由此可见，要想让孩子从过去的被动、消极转向主动、积极的学习态度，需要家庭教育观念、教育方式的实质协同、转变。

在学校建设方面，“双减”政策落地，学校作为教育主阵地发挥的作用日益明显，但协同效果的可持续性堪忧。教师除了日常教学，还要完成课后服务工作，在缺乏合理激励制度的背景下，不利于提升教师的教学内驱力。

教育回归学校和家庭之后，台州市各地区的教育水平将更依赖于本土化的教育資源，要想长期维系“双减”政策下协同主体间的努力，仍需平衡好教育资源的相对公平性。

五、台州市义务教育打造“双减”协同治理新样板的路径

（一）构建义务教育协同治理的激励机制，促进治理观念上的协同

积极的协同动机有利于创建有序的协同关系，在治理中部分主体参与不足，要想创建有序的协同关系，需要有配套的激励机制。

首先，政府“要将家庭教育指导纳入社会公共服务体系，培育和强化各主体之间的价值和规范”［5］，逐渐改变家长的教育观念，形成有利于孩子全面发展的教育观念。其次，政府需要对学科类培训机构的转型、退出提供正确的政策指引，对于可以转型为公益性课外活动场所的机构给予正确的方向指引。再次，政府要为学校和教师制定相应的激励政策和更适配的薪酬制度，明晰激励指标体系，促使学校和教师发挥好教育主阵地作用。最后，政府也需激发社区的活力，将社区参与孩子的课外成长情况作为考核社区建设发展的考评内容之一，以此发挥社区的补充教育作用，分担学校在课外教育方面的压力。以合理的激励制度和相关政策引导各协同主体参与，激发各协同主体的协同动力。

（二）建立义务教育协同治理的催化机制，推动治理方式上的协同

激励只是协同治理的初期思想动员，将激励以行为的方式持久产出需要有效的催化机制。一套行之有效的催化机制能够有效提高各行为主体的参与动力，从而为协同治理过程打下坚实基础。

第一，政府尤其是教育主管部门应发挥好引路人的作用。对教育治理中各类碎片化的想法进行正确引导，例如针对家长普遍存在的焦虑情绪，应建立专业的教育成长心理咨询机制，使家长化被动为主动，乐于参与“双减”协同治理过程。

第二，应尽快建立校外教育培训检测平台与数据库，侧面调动社会力量参与对校外培训机构的监管，促使校外培训机构参与到义务教育协同治理中，与其他主体保持同步。

第三，需要发挥社区在教育服务领域的独特作用。“在本社区范围内，社区组织具有较强的号召力。正因如此，社区组织对校外教育的指导作用最为直接、 最为得力。”［6］家庭、学校、公益组织等各方要充分挖掘和整合社区潜在的教育资源，协同共建社区教育阵地。

（三）完善义务教育协同治理的保障机制，保持治理过程中的协同

通过建立健全义务教育“双减”相关的法律法规和制度，形成社会全体和组织内部共同遵守的规章或准则，是协同治理过程得以持续进行的关键所在。

一是政府和教育主管部门要加强建立健全义务教育相关法律法规和政策支持。规范校外培训机构的培训行为，在资本管理、运营宣传、课时费用等方面提高门槛。同时，确保非学科类培训合规合理发展，防微杜渐。此外，要给学校政策和经费支持，增加专项经费，支持学校开展形式多样的课后托管服务。

二是学校要制定有关的“双减管理制度”以规范教师的行为。例如对学科教学情况和作业规范进行考评、建立家校联系的长效反馈机制等，通过制度让“双减”政策有效落地。只有各行为主体有法可依、有章可循，才能在治理措施上得以协同。

（四）强化义务教育协同治理的沟通联动机制，营造协同教育新生态

义务教育协同治理需要多主体之间相互信任、互助互利，不仅要在教育理念上耦合，而且要在行动上加以落实。因此，针对义务教育的不同需求，各方面需联动起来。

一方面，要探索学科类在线教育与学校教育双向融合。不同学校的教育资源不尽相同，家长的教育焦虑源于对优质教育资源获得的不确定感。“实施全域优质教育发展战略，办好家门口的每所学校，缩小城乡、区域、学校间教育差距，让优质教育资源平权化，这是‘双减改革的必由之路。”［7］

另一方面，应促进治理主体在非学科类教育培养方面的多方联动。例如应充分利用少年宫、科技馆等校外学习场馆，应与学校紧密联系，加强学生的课外有益实践，由课外活动场馆来承担一部分培养学生兴趣爱好方面的教学工作。学校可以向社会公开招募退休教职工参与学校提供的晚托服务，在减轻学校负担、提供优质教育服务的同时，也助力社区打造课后服务教育特色品牌。有基础能力的学校可成立家庭教育培训和研究基地，提高家长、学校协同治理的教育质量和教育效益。

与此同时，家长作为贯穿教育全程的协同主体，应当在其中发挥“穿针引线”的作用，主动参与学校教育管理工作，通过家庭、学校、社区等协同主体的有机耦合，共同构筑以家庭、学校、社区为主体的教育模式。此外，政府与其他社会组织也要更加聚焦教育职责，共同推动家庭、学校、社区协同育人、互相促进，从而营造义务教育的新生态。

六、结语

教育是百年大计，承载着中华民族伟大复兴的重任，“双减”背后是教育本质的回归，享受教育的幸福。基于SFIC修正模型的义务教育协同治理框架，深入分析台州市“双减”义务教育各主体间交互并行的协同关系，剖析台州市义务教育协同治理的外在影响因素与内在困境，从义务教育价值取向、协同治理催化机制、法规制度、沟通联动机制四个方面进行治理新样板的构建，由此给义务教育协同治理提供具有实践前沿性的样板示例。

【参考文献】

［1］张彩珍．体育百科大全：科学研究［M］．合肥：安徽人民出版社，2010：75．

［2］ANSELL C，GASH A. Collaborative Governance in Theory and Practice［J］．Journal of Public Administration Research and Theory 2007（13）：550．

［3］田培杰．协同治理：理论研究框架与分析模型［D］．上海：上海交通大学，2013：99．

［4］托尼·瓦格纳，泰德·丁特史密斯．为孩子重塑教育：更有可能成功的路［M］．魏薇，译．杭州：浙江人民出版社，2017：17．

［5］朱晨晨，廖思斯．基于协同治理的视角：家庭教育指导模式构建之现实困境与路径选择［J］．教育观察（下半月），2017，6（1）：9．

［6］关颖．社区教育资源的开发和利用［J］．教育研究，2001（6）：57．

［7］张志勇．“双减”格局下公共教育体系的重构与治理［J］．中国教育学刊，2021（9）：22．