呼图壁县乡村治理效能发挥的制约因素及有效路径研究

贾超群　侯珍珍

摘要：治理有效是乡村振兴战略的核心内容，不仅关乎农村社会大局持续稳定，而且关乎农业农村改革发展持续深化。经过改革开放40多年的发展，位于新疆维吾尔族自治区（以下简称“新疆”）天山北坡经济带的呼图壁县乡村治理虽然取得了一些成效，但是村集体经济薄弱、各支力量不协同、智能化服务不足、党组织作用发挥不充分等问题依然是制约乡村治理效能发挥的重要因素。结合呼图壁县发展实际，文章从壮大村集体经济、加强乡村基层党组织能力与水平建设、做好智能乡村建设的规划与实施、建立县乡村治理主体联动沟通机制、党组织统一整合各支力量协同推进、鼓励群众大胆创新自我管理的模式等方面探寻促进呼图壁县乡村治理效能发挥的有效路径。

关键词：乡村治理；呼图壁县；效能；途径

文章编号：1674-7437（2023）07-0040-03        中国图书分类号：D422.6        文章标识码：A

乡村治理是国家治理的基石，随着经济的不断发展，我国乡村村民的经济理性越来越强，村组也变成了“半熟人”社会[1]，依法治理成了村民的共识，同时也出现了一系列新问题，产生了一系列新矛盾。笔者结合自身近三年的驻村调研情况，多角度分析呼图壁县乡村治理效能发挥的制约因素，探寻乡村治理效能发挥的有效路径，希望有助于推动呼图壁县乡村振兴战略工作的顺利实施。

1   呼图壁县乡村治理的社会背景

呼图壁县乡村治理的发展历程虽然与全国大多数的乡村一样，但是其发展也建立在我国西部地区独特社会基础之上。一是表现为乡村人员构成呈现出独特的移民色彩。呼图壁县本地常住居民与甘、陕、宁、豫等外来居民共同居住，不同地区不同文化的人员在此相融合，乡村治理共同体的关系逐渐形成[2]。二是表现为乡村经济整体上依然比较落后。三是表现为呼图壁县的乡村文化呈现出多元文化共存的特点。这种社会背景对呼图壁县的乡村治理带来了双重影响，因此，只有在正确认识这种背景的前提下才能对呼图壁县乡村治理效能发挥的制约因素及有效路径有一个全面准确的分析。

2   呼图壁县乡村治理效能发挥的制约因素

结合笔者的调研来看，呼图壁县乡村治理属于典型的动员式治理[3]。自1998年正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》在呼图壁县施行以来，都是以国家自上而下积极发动各级政府有组织、有目的地开展治理工作，集中和发动各种社会力量主体来达成这项艰巨任务，以如期实现乡村社会治理目标。因此，呼图壁县在乡村治理效能的发挥上往往外部因素的影响大于内部因素。

2.1   从经济方面看，村集体经济薄弱影响治理效能

经济基础决定上层建筑，集体经济是影响乡村治理效能发挥的决定性因素。一方面，乡村经济整体依然比较落后，村集体经济薄弱。虽然呼图壁县二十里店镇、五工台镇和大丰镇都有工业园区，但农牧区乡镇的大多数老百姓仍以农牧业为主，村集体经济发展比较缓慢，加之其它大项支出，村集体隐形债务负担也逐渐加重，隐形债务更加制约了村级集体经济的发展。另一方面，该县的村集体经济薄弱是与村民的收入相對比而言的，即“村穷民富”，百姓富、村集体穷的现象影响了老百姓对村级事务管理的热度。

2.2   从文化方面看，文化认同度不高影响治理效能

呼图壁县的乡村文化呈现出多元文化共存的特点，现代文化、市场文化、网络文化不断涌入，传统的民族、部落等多种文化依然存在，各种文化既有碰撞又有融合发展。文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂。从范围上来看，可以分为对国家的认同、对地区的认同、对村庄的认同，一旦小范围的认同高于大范围的认同就会出现文化认同危机。文化认同度不高影响着呼图壁县的乡村治理效能。

2.3   从科技方面看，智能化服务不足影响治理效能

科技化、信息化、智能化、数字化管理与服务是现代社会发展的需要，也是提升乡村治理效能的重要手段。呼图壁县地形呈现南北狭长东西窄的地理布局，从最南边的雀尔沟镇政府到最北边的文昌村有143km的距离，就算是同一个乡镇，村与村之间的距离也比较远，以大丰镇为例，红柳塘村到祁家湖村就有12km的距离。老百姓在办理日常事务时交通成本高，与乡镇政府沟通的公共成本也比较高。因此，加强智能化和信息化建设尤为重要。但是笔者在走访中发现，农牧区的科技化、智能化、信息化投入不均衡，基础设施相对比较落后。例如，石梯子乡白杨河某村民说，“我已经参加了县上抖音直播培训，自己也做好了网上卖熏马肉的准备，但是因网络信号不好，直播起来非常不方便”。再以种植作物缺少大数据支撑为例，村与村、镇与镇之间并不知各区域种植作物的数量与面积，有些年份村干部引导种植的作物为种植过剩的作物，这种情况导致了群众的智能化服务获得感较差，也影响了基层干部的智能化服务意愿。如果有大数据作为支撑，这种现象在一定程度上就可以避免，也可以提高基层干部在群众中的威信。

2.4   从治理主体方面看，县乡村联动不足影响治理效能

呼图壁县在县乡村三级治理体系方面仍存在功能不健全、协调联动机制不完善、责任落实不到位等问题，影响乡村治理体系与治理能力现代化水平提升。例如，县级相关部门有执法权，但基层一线力量薄弱，“管得了但看不见”；乡镇了解基层情况但是不具有相关职权，“看得见却管不了”，“条”“块”之间职责边界不清楚，工作衔接不顺畅。

3   呼图壁县乡村治理效能发挥的有效路径

乡村治理是我国社会治理的重要组成部分[4]，其作用的发挥主要局限在乡村领域，主体是村民。由于呼图壁县各乡村发展的不均衡，农区与牧区并立，城郊村与偏远村并存，每个乡村都有自己的特点，因此，在探寻乡村治理的路径时需要结合乡村的现实状况来分析，不能搞成千村一面，需要循序渐进、因地制宜。

3.1   壮大乡村集体经济是乡村治理的基础

发展态势良好的村集体经济可以为乡村治理提供经济基础，重要的是村集体经济进入老百姓关心的视野，村民会对乡村治理的热度大幅度提升，也会成为乡村精英竞相参加村干部竞选的重要因素。为此，目前呼图壁县52个行政村要进一步分类，按照经济基础、资源禀赋、人才数量等条件找准发展的路径，大力发展壮大村集体经济，例如，水资源充足的百泉村可以发展乡村旅游，苗木资源丰富的二十里店林场村可以发展植物研学教育，城郊优势明显的上二工村可以发展特色花卉种植产业，距离S101百里丹霞景区近的西沟村可以开展牧家乐，土地面积较大的红柳塘村可以继续开展土地流转，其余牧业大村要在品种改良的基础上，为工业发展提供原材料方面进一步加大利度，但是要高度警惕所有村的发展“一刀切”，盲目整体推进。

3.2   加强农村基层党组织能力与水平建设

农村基层党组织应从现在和未来发展的角度双向发力。就現在而言，要壮大村党组织的队伍，把优秀人才吸纳进党组织，做足乡村的各类民生保障，让群众相信党组织、依靠党组织，让群众从党建引领上看到前进的方向。就长远来看，党员干部要引导村民进行自治法治德治，以“三治融合”构筑村民对乡村文化认同，从村级民主治理、乡级民主治理、县级民主治理逐步推动，如此，最终受益的一定是广大村民。

3.3   做好智能乡村建设的规划与实施

科技化、信息化、智能化、数字化是未来乡村治理的趋势，大力加强基础信息基础设施建设，充分利用大数据的分析功能，大力培养数字人才，提高现代智能技术在村民管理服务方面的应用，围绕群众需求，提供精准化、精细化的服务，尤为重要。例如，针对呼图壁县城乡发展不均衡的现状，冬城夏村的老百姓在某些村比例达到50%以上，牧区定居点的老百姓临时流出村外居住，因此，要发挥好人口流动的大数据统计工作，为冬城夏村人口在城市乡村流动中提供便利。再如，呼图壁县发展苗木产业需要大量外来劳动力，尤其是园户村镇和二十里店镇的某些村的流动人口比本村常驻人口总数还要高出很多，但是他们却被排除在乡村治理的主体之外，为此，要不断加强智能化管理，对流动人口积极提供就业岗位，也可以模仿城市管理采用积分制，为其提供廉租房，大胆探索建立“互联网＋网格管理”服务管理模式，扎实开展智慧农村警务建设、推动“雪亮工程”顺利进行等。

3.4   建立县乡村治理主体联动沟通机制

乡村治理部分难题的解决也离不开县乡作用的发挥，因此，要依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律法规，要明确各自职责，及时沟通，作为上级，要把城乡融合作为目标，对下级实行“月指导、季评估、年考核”；作为下级，也要通过村民民主自治把各种诉求通过村“两委”反馈给县乡两级，这样各村才能把握好工作的重点，明确治理的难点，既发挥村民自治作用，又发挥上级引导作用。尤其注意的是，要不断扩大乡村群众的“两代表一委员”的比例，发挥他们的中间桥梁作用，提高他们议事参事的能力和水平，为村民自治提供明确的方向。

3.5   党组织统一整合各支力量协同推进

乡镇党委要统一好全乡镇的各支力量，村党支部要统一整合好村庄的各支力量，逐步实现协同推进，即通过建立强大的内部体系和联络强大的外部体系共同推动各方力量，形成合力。同时，党组织要发挥好对群团组织的引导作用，推动强村之间强强联合式抱团发展，也可以逐步推动农业村与牧业村饲草联营。党组织充分结合自身优势，以党组织领办合作社为突破口，通过充分发动群众，积极招商引资，采取“农户+党支部+合作社+公司”的模式，整合资源，全面推动乡村的发展，促进乡村有效治理。党组织要发挥好内部监督作用的同时积极配合上级的纪检监督、村组织巡察监督、审计监督等，解决内部监督与群众监督无法全覆盖的难题。

3.6   鼓励群众大胆创新自我管理的模式

乡村治理的主体是村民，自我管理创新的主体也是村民，要鼓励广大村民探索不同情况下村民自治的有效实现形式，敢于创新自我管理的模式。一方面要按照正常程序和要求培养村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的民主意识；另一方面更要针对不同情况鼓励群众大胆探索。在加强思想建设的同时，大胆开展“网上村委会”建设与“网下村委会”建设，不必拘泥于传统形势。要注意挖掘民族聚居行政村传统自治资源，激发其自治活力[5]。

4   结束语

社会在不断发展，影响乡村治理的因素也在不断出现，甚至是同一因素的不同侧面产生的影响也不相同。呼图壁县作为苗木大县、农业大县，其经济基础仍比较薄弱，乡村治理的难度依然很大，需要多方共同努力，乡村治理工作才能不断推动。更重要的是，我们要深刻认识到，乡村治理不能一蹴而就，也不能停滞不前，既要看到存在的困难，也要看到光明的前途，需要进一步发挥好现有体制机制的作用，发挥好广大人民群众的首创精神，在发展中不断提升乡村治理的能力和水平，为呼图壁县乡村振兴提供强大的支持力量。

参考文献：

[1]中共呼图壁县委党史研究室.中国共产党呼图壁县简史[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社.2009.

[2]徐勇.中国农村村民自治[M].北京：生活书店出版有限公司，2020.

[3]贺雪峰.乡村治理的社会基础[M].北京：生活书店出版有限公司，2021.

[4]段晓亮，吴佩育.新时代乡村治理效能提升路径研究[J].农业经济，2023（07）：58-60.

[5]李华胤.汉族与少数民族：村民自治有效实现的民族状况 [J].东南学术，2016（02）：116-123.