基层治理创新试点的政绩驱动机制及其规制

2023-09-06康镇任克强

江苏社会科学 2023年3期

康镇任克强

内容提要基于试点方法的基层治理创新，在不断产出经验模式的同时，也面临项目的制度化难题以及试点的效能转化梗阻问题。从政绩驱动的视角来看，基层政府参与社会治理创新试点的动力主要来源于上级引力下的印象政绩构建，同级推力下的错位竞争，绩效压力下的灵活性回应，晋升动力下的创新争先。在创新试点的容错激励、高位推动、制度扩散等机制的耦合作用下，政绩驱动的激励效应被进一步放大。政绩激励扭曲下的基层治理试点过程中存在形式创新的政绩虚构行为、多点创新的项目挤占行为和重复创新的低效竞争行为，这造成了试点伪创新、创新内卷化、创新经验难复制推广等非理性后果。为实现政绩驱动的激励相容，需要从构建顶层设计治理体系、健全绩效考核评价制度、创新民主协商议事机制等方面，对基层治理创新试点过程加以内外规制。

关键词基层治理社会治理创新试点政绩驱动

康镇，南京航空航天大学人文与社会科学学院讲师

任克强，南京市社会科学院社会发展所研究员

本文为国家社会科学基金项目“政绩驱动下城市基层政府的社会治理创新行为研究”（17BSH087）、南京市青年文化英才培养项目“街镇治理效能研究博士工作站”的阶段性成果。

一、研究背景

基层治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践路径，而试点作为基层政府推动治理改革的试验性工具，为提升基层治理创新效能发挥着问题求解、典型示范、知识生产等多重功用。2022年10月16日，党的二十大报告提出要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。基于试点方法的基层治理创新在不断产出模式典范与先进经验的同时，也面临着社会治理创新项目的制度化、持续化等难题，这些难题严重制约了创新试点的功能转化。特别是随着基层政府参与社会治理创新竞争热情的增加，基层治理创新的异化风险与不确定性变得更加难以预测和防范。当基层治理试点的技术优势与创新效能相互抵牾时，地方政府与相关行动者如何有效地规制试点治理的行为偏差？在这种行为偏差的背后，基层政府热衷于启动实施各类创新试点的动力机制是什么？这种动力机制如何引导基层治理创新行为发生偏转？

面对上级问责不断强化、创新风险不断增加的内外约束，基层治理创新的发生机制[1]与持续创新的过程机制[2]都演变出新的形态与逻辑。围绕基层治理创新的动因、过程与成效，学界主要从府际竞争关系与政府组织行为的角度进行探讨。一是从政绩竞争的视角，认为社会治理创新已经成为地方政府新的竞争标的[3]，通过创新干出政绩，创新也随之成为地方政府官员获得晋升、声誉、名利的重要通道[4]。即便面对可能的政绩风险，地方政府也会持续地将创新实践转化为政绩生产[5]，基层政府通过将创制经验转化为政绩成果的过程，形成了一种创新锦标赛体制[6]。二是从政府创新行为偏差的角度，认为在上级错用指挥棒、下级政绩观扭曲的背景下，一些基层部门患上了创新强迫症，热衷于“玩概念”式的伪创新[7]，其表现形式主要有追求名词标新忽视实质行动、追求经验移植忽视回应需求、追求局部亮点忽略科学统筹、追求政绩邀功忽视持续发展[8]等。社会治理的“为创新而竞争”本应是地方政府对中央政府期望的积极回应，却在实践过程中演变为“为竞争而创新”的投机策略和行为偏差，致使社會治理创新竞争的良性逻辑逆转为零和博弈的负性过程[9]。

当前地方政府多是以试点的方式来发起与实施基层治理创新，而学界重点关注的是基层治理创新的动因、过程、逻辑与效果，相对忽视了试点工具本身对于基层治理创新生发的政绩驱动意义。围绕基层治理创新的因果关系，多数研究遵循的是以政绩生产为中心的叙事逻辑[10]，但对于这类动力源如何具体地作用于基层政府，还需要学界深入地剖析其内在的复杂作用机制。本文立足政绩驱动视角，侧重于解释政绩驱动基层治理创新试点的发生机理，换言之，即厘清政绩如何驱动基层政府开展社会治理创新试点。与此同时，现有研究忽视了政绩驱动机制的一体两面性。本文认为政绩驱动机制在促使基层治理试点模式、经验迭代出新的同时，也导致了基层治理各类伪创新、创新内卷化、创新经验难复制推广等问题，因而需要通过调整现有的政绩驱动机制，有效地规制基层政府的社会治理创新场域。

二、政绩驱动的基层治理创新试点

在创新锦标赛模式下，基层政府面对上级引力、同级推力、绩效压力、晋升动力，选择以试点方式积极探索社会治理创新，以期能够向上构建印象政绩，凸显错位竞争优势，灵活回应社会压力，抢先争夺创新锦标，进而实现积累排他性政绩优势的行动目的。

1.上级引力下的印象政绩构建

在上级政府对基层政府进行绩效考核的组织机制作用下，基层政府能够敏锐捕捉到上级政府释放的政策信号与价值偏好，争先启动实施先行类创新试点，以期通过率先成功的地方模式将自身打造成为“试点明星”。在锦标赛竞争体制内[1]，那些得到上级政府认可支持的试点单位，更容易赢得上级领导的政治信任，无形中为试点单位领导后续的职位晋升、考核评比积累了排他性的政绩优势。在同一试点领域，基层政府为最大限度地吸引上级政府的注意和舆论关注，会以争做第一为出发点抢先出台属地方案，依靠突破性创新成果来赢得试点单位之间的位次锦标竞争。

即便是在已经被抢占先机的政策领域，试点单位为博取上级政府的认可，也会想方设法地创新方案设计，力求通过凸显试点执行效果与业绩来赢得试点单位之间的绩效锦标竞争。特别是在当前政府间的“为增长而竞争”逐渐让位于“为创新而竞争”的转型背景下，地方政府越来越重视创新方案设计的科学性与执行绩效的领先性，试点单位贸然追求争先位次则可能在一定程度上损害试点方案设计的精细程度，进而造成后来者居上的不利竞争局面。

因此，在基层治理创新试点过程中，基层政府积极寻求成功的创新举措，打造各类模式、典型以便能够给上级政府营造良好的“印象政绩”。由于先行地区已率先给上级政府构建起显性的印象政绩，后发地区为了弥补与先行地区之间的政绩差距，则需要通过创新设计更具特色的实施计划来弥补其竞争劣势。

2.同级推力下的错位竞争追逐

随着基层治理创新试点的持续推进，后发的地方政府对基层治理创新不再只停留于观望阶段，对创新改革的模糊认知判断也逐步发生转变，在与同级政府政绩竞争的推力机制作用下，更倾向于响应上级政府的行政命令来启动创新试点。基层政府的试点跟进，主要源自上级政府鼓励创新的合法性动力，并受到同级地方政府间的横向竞争压力的影响[2]。特别是处于相同晋升竞争环境下，率先启动创新试点的同级单位会对非试点单位形成一种先行示范的制度同构压力。置身于行政科层体系内部的非选点单位面对组织同级间的横向同构压力，需要按照上级指示做出回应性动作，以防在同行竞争中继续拉开绩效差距，全面落后于同级别试点地区。

在自上而下推动创新改革的过程中，上级政府通过预先指定一定比例的小范围地方试点，利用条块府际关系网络向所有被选点地区综合施加上级合法性压力与同行间竞争压力，牵引基层政府执行上级试点规划。上级政府选择多个试点单位同步进行典型示范，不仅是为了鼓励基层政府因地制宜地探索多样化的执行经驗，也是为了在试点单位间、试点与非试点地区间营造出一种制度同构压力，使得基层政府迫于压力积极采取应对策略，承担试点的典型示范使命与任务。因此，与地方自发先行试点不同，指定选点单位不仅要面对同侪施加的横向竞争压力，还要直面上级营造的制度同构压力，在上级给定的制度框架内创新试点模式，以赢得上级政府的肯定与认可，以在试点单位同行竞争中脱颖而出。这种同行竞争压力，迫使同级政府在创新锦标赛竞争中积极寻求错位竞争优势，即通过一些特色项目的建设避开自己在其他领域的劣势[3]，向上级政府显示具有明显创新成效的排他性政绩，以最大限度地形成比较性政绩优势。

3.绩效压力下的灵活性回应

社会建构理论认为，政策扩散并非只是政策制定者为解决公共问题、实现公共政策目标形成的，而是政治、经济、文化、社会领域内多种因素和多种政策行动者共同塑造了扩散活动[1]。因此，从社会建构主义视角来看，创新经验的推广复制过程不仅是地方政府为回应公共问题实现治理目标而形成的，还受到社会结构因素和多元利益主体驱动的影响。面对亟待破解的社会不确定性问题，上级政府经过前期自发试点与小范围指定试点，能够较为明确地提供问题解决方案。同时在民众诉求的压力机制作用下，基层政府也会选择响应上级政令号召加入改革行列，以实现辖区内部治理目标，并且会主动迎合上级的政策偏好。特别是在全域范围内试点创新的大趋势下，上级政府、邻近地区与利益相关者共同塑造了经验扩散的压力氛围，无形中驱动着潜在采纳主体选择跟进启动试点改革进程。

在创新试点推广过程中，地方政府一方面很难抽身于上级政府与同级政府共同营造的创新扩散场域，另一方面也无法忽视大众传媒、政策网络等外部行动主体所施加的社会压力。大众传媒对典型经验的宣传报道，专家网络对改革样板的呼吁倡导，社会大众对政策出台的急切诉求，都在潜移默化地影响着地方政府的政治态度和价值判断。非试点地区一旦强烈感知到这类外部舆论压力，就不得不采取行动追随绩效领先地区开启基层治理创新。与此同时，面对社会经济结构变化衍生出的新情境、新问题，完成体制创新建制的部分试点地区基于社会压力会选择再次调整属地实施方案与具体做法，以寻求基层治理的二次创新。这类面对治理压力主动寻求基层治理创新的试点行为，通过有效灵活地回应现实压力，进而化解属地内部的治理危机和提升社会治理效能，可以最大程度上避免来自上级政府的问责风险，对内对外都能营造良好的政绩印象。

4.晋升动力下的创新锦标争夺

在试点筹划设计阶段，上级政府基于前期试点积累的地方性知识与议程设置协商的共识性决策，规划出台基础性的政策内容框架，但尚无法全面预知地方政策实施效果，因而会通过在整体扩面之前有策略地选择一定比例的试点单位承担测试任务，以此来评估方案设计是否科学和方案执行是否有效。被选点单位之所以愿意承担示范验证的功能角色，不仅源自试点资格内聚叠加的各类专项财政资源与组织权力资源，而且还源自上级试点策略附带的政治任务属性，这些都能够为试点单位领导积累职位晋升的政治资本。被选点单位是上级政府遴选指定的重点观测对象，被上级政府赋予了特定的政治使命，同时也被上级领导寄予了厚望。上级领导期待其能够打开局面取得突破，通过凸显被试点单位的治理绩效来吸引非试点地区的注意力[2]。因此，基层政府通过获取上级试点资格与明确授权，也愿意将试点改革列为本级政府的优先工作事项，有动力去积极验证上级政策框架设计的科学性与合理性，为示范带动试点创新推广做出表率。特别是随着政府绩效考核指标体系的全面调整，在官员晋升意愿的动力机制作用下，基层政府围绕经济指标争夺竞赛锦标的晋升锦标赛体制，逐渐让渡于以社会治理创新和民生保障为竞赛内容的政绩竞争格局。

与基层自发试点不同，被选点单位能够参照上级政策框架制定属地试行方案，这在一定程度上可降低制定属地政策的机会成本与自由裁量风险。同时上级政府以正式文本的形式阐明政策立场，可以部分消除基层政府部门的潜在顾虑与内部组织障碍，使得试点单位内部不再因为观念冲突而止步不前，最终缩短试点创新的准备流程，提高试点政策的执行效率。因此，在试点成本与风险可控的政策情境下，基层政府基于追求试点政绩与创新红利的内在动力，选择按照上级政府的政策蓝图率先打造试点典型，完成上级指派的政治目标，最终实现上级政府牵引示范的试点改革初衷。与地方自发试点单方面追逐位次锦标不同，指定试点单位不单是为了确保试点成功以赢得绩效锦标，还是为了能够顺利履行下派责任而不至于失去上级政府的政治信任，为后续获得其他试点“褒奖”积累资格优势。

三、基层治理政绩驱动的耦合机制

政绩驱动下的基层政府热衷于实施各种类型的社会治理创新试点，以寻求上级政府的认可。在试点创新与扩散过程中，上级政府对基层试错行为的宽容与对基层试点进程的适时介入，进一步激发了基层政府的试点积极性与主动性。

1.创新试错与容错机制

无现成经验可循的先行先试，意味着试验成功与失败的几率均等。各级政府布点小范围的可控试验，意即将潜在的试错风险控制在一定范围之内，以局部试错成本替代整体改革失败成本。地方政府启动创新改革试点，需要仔细揣摩上级政府的政策意图，以期试点目标与举措符合国家的大政方针，增加地方性方案上升为国家级政策蓝本的几率。即便是试点单位未能满足上级领导的政策偏好，目标与行为发生偏离，上级政府依然会允许试点单位留有试错空间，而不会刻意追究试点单位的行政责任，至多对试点项目采取整顿叫停的处理措施，或者对试点结果予以忽视。因此，只要地方创新行为没有违背大的政治方向和触及法律底线，上级政府一般都会为基层政府的先行先试开设绿灯，对没有触及红线的试错往往以“冷处理”的方式来处理。

创新试点这种容错机制的设置，在政绩驱动机制的耦合加持下，能够支持试点单位大胆尝试创新未知领域，突破原有制度框架达到创制政策的创新改革目标。面对创新突破与契合法治的两难困境，免责性压力下的试点行动主体，也敢于追求创新有效与创新合法之间的有机平衡[1]。自上而下的授權创新与容错激励的建构耦合，不仅为试点单位创造了相机改革、自由裁量的制度空间，也为试点单位设置了创新失败回旋缓冲的余地，使基层先行试点单位可以自主灵活地跨越不必要的制度阻碍与政策抵触，为局部性突破拉动整体性改革奠定基础。

2.试点的高位推动机制

在上级指导创新试点的过程中，上级政府为最大限度地降低改革风险会有意将地方试点进度处于一种平稳推进状态，并不急于追求创新经验整体快速变现与扩散。被选点单位承接典型示范的政治任务，一方面需要直面上级政府向其施加的政治权威与强制指令压力，严格完成上级指派的任务目标，另一方面需要直面来自上级政府的层层加码、任务分解压力。上级政府为超额完成试点任务以获得更高层级嘉奖，会向下逐级叠加分解任务指标，确保下级单位能够按时保质保量地完成上级统筹部署的目标任务。

与地方自发创新不同，处于行政科层体系内部的被选点单位面对自上而下的任务指令压力，必须及时响应上级政府释放的政治信号，按照上级指令选择执行科层任务，无法选择逃避、观望或者不执行试点政策。在自上而下推动改革创新的过程中，上级政府往往利用党政联合发文、组建工作领导小组的方式进行高位推动，通过“构建权势”赋予政策更高的政治意义与政治位阶，这能够很快被置身其中的地方官员所察觉与识别，进而诱发或催化政策变现过程，触动基层政府的政治意识与行政积极性，最终上级政府凭借“借势成事”实现附有高政治势能的政策落地[2]。因此，位居低行政层级的被选点单位因强烈感知到这类“动而不可止”的政治势能，只能选择顺势跟进上级政府的政策变现步伐，积极参与到试点政策典型示范行列。

3.创新的制度扩散惯性

从自发试点创新、指定试点创新再到全面推广创新，这标志着试点改革目标开始从拉动上级政府注意力资源聚合、进入国家政策备选方案，转向全面带动非试点地区加入创新建制行列。在这类自下而上的政策创新吸纳辐射扩散模式下，基于议题显著性、绩效合法性、可操作性等政策属性优势的创新政绩建构过程，实现了地方源创新对中央注意力的策略性吸引，同时中央层面对政策源创新的吸纳推广加速了地方潜在采纳者注意力的再分配与聚合[1]。因此，上级与下级政府的注意力资源分配转移，在特定领域共同型构了创新推广扩散的制度惯性动能，催动地方政府开启议事日程，制定试点方案以回应上级政府的政策推广命令与同级间的普遍扩散压力。在创新试点推广过程中，许多基层政府受制于有限的可支配资源，其政策采纳动机相对不足，进而导致政策扩散的制度惯性动能受到削弱，创新推广进度受阻。因此，创新经验的顺利推广，不仅需要潜在采纳主体重新分配有限的注意力资源，还需要上级政府充分利用激励手段激发潜在采纳主体的内在动力，增强业已形成的制度惯性动能，推动基层政府加快改革响应速率。在基层治理创新试点过程中，尚未改革的基层政府已然明显感知到创新推广的制度惯性，特别是在上级正负激励与强制压力的双重加持下，制度惯性动能促使基层政府选择启动改革进程。

四、基层治理政绩激励扭曲下的试点创新异化

面对试点政策裹挟的政绩诱惑，具备理性人特质的基层政府往往会试图通过投机的方式在短期内实现政绩最大化的目标。这类扭曲的政绩观容易导致试点创新异化现象的发生，使得试点伪创新、创新内卷化、创新持续性差、创新经验难推广复制等非理性后果不断出现。

1.形式创新与政绩虚构

基层政府追求社会治理创新的利己主义倾向，容易导致其在向上构建印象政绩的过程中产生重形式轻内容的投机行为。首先，由于来自上级授权的试点更容易获得上级政府的资源倾斜与重点关注，所以向上争取试点优先成为基层政府实施社会治理创新的重点角逐领域，甚至成了其最主要的工作任务。为了说服上级政府给予试点资格，基层政府倾向于过度包装自己设计的试点方案，或是夸大已有的绩效成果，将主要精力都集中于如何更好地向上展示自身的工作抱负或者属地优势。而在顺利拿到试点资格以后其创新进程却止步不前，基层政府只是象征性地执行工作方案，难以兑现先前脱离实际的试点承诺。基层政府仅仅满足于占据试点这一能够凸显政绩的创新改革形式。

其次，为了应付上级政府的试点检查与实地调研，基层政府更愿意尝试探索口号式创新，以标新立异的文字游戏、数字游戏等方式，向上呈现自身优于同侪、优于过往的创新做法，尽力降低创新试错成本与责任风险。由于缺乏明确衡量基层治理创新绩效的量化标准，且许多基层治理创新绩效显现具有延后性，一些基层政府在玩概念式创新的同时，热衷于创平台、办会议、建系统这类“实物式”创新，利用上下级信息不对称的博弈空间和治理绩效显示的时间差，向上尽力修饰或掩盖这些伪创新试点的实际效果。

最后，为了能够从众多基层试点中脱颖而出，获得上级政府的最终认可与奖励，许多基层政府过度迷恋创品牌、造模式、抓典型，尽可能地向上虚构亮眼政绩。在基层治理创新试点过程中，上级政府对试点成果的考核与评估，主要依赖于基层政府的书面报告和口头汇报，同时上级政府对基层政府官员的创新政绩考核，也主要依赖于印象管理[1]，这驱使基层政府在进行经验总结时刻意虚报甚至夸大试点效果，以所谓的品牌或者典型争取给上级政府留下好的创新印象。

2.多点创新与项目挤占

在社会治理创新试点过程中，许多拥有错位竞争动力的基层政府，并不满足于经营单个试点项目，而是会努力争取多个试点项目，力求创造多个政绩突破点。上级政府为了在基层打造尽可能多的亮点工程和成功典型，也会优先向先前治理基础较好的基层政府下派多个试点任务，从而导致有的基层政府在一年内要承担十几个甚至数十个试点项目。

一方面，一些基层政府为了迎合上级偏好，甚至有的基层干部抱有一种总有一个项目能够赢得上级领导青睐的侥幸心理，采取“题海战术”，将所有承接的试点项目全面铺开，动员所能动员的一切资源和人力集中完成试点工作，最后却囿于有限的注意力和智力资源，左支右绌，致使大多数创新项目都浮于表面、外强中干。另一方面，有的基层政府囿于有限的人力、精力和资源，相机挑选其中几个试点项目加以重点实施，导致那些未被选中的试点项目被搁置，专项试点资源被挪用，错过了社会治理创新的最佳时间窗口，挤占了其他基层政府原本愿意试点的机会空间。这类重数量轻质量的求多行为，表明基层政府尚未充分认识到创新是有门槛的，过度的试点叠加反而会产生互斥效应，消解创新试点应有的突破变革功能，损耗利益相关者参与治理改革的内生动力，最终造成基层治理创新试点难以持续的结果。基层社会治理的多点创新及其衍生的内卷化，既是上级政府以试点叠加的激励方式对基层政府过度肯定的反向结果，亦是基层政府盲目追求错位竞争的非理性结果。

3.重复创新与低效竞争

基层治理创新试点作为时任主官的个人政绩，往往难以被继任主官所享有，导致创新试点在领导换届或者调任后容易出现中断甚至是被推倒重来。特别是那些尚未制度化或者尚未被上级政府重点关注的创新试点项目，极易被继任主官叫停，然后以一种新的形式或者在一个新的领域重新开启试点。这些所谓的新形式只是象征性地将原先的创新名称加以替换或者是临时增添新的内容要素，却被要求重新设计与实施，或是换到一个新的行政区域另起炉灶，造成创新试点的重复。部分基层政府因受到邻近地区的创新政绩竞争压力，选择盲目照搬先行地区的模式经验并加以新的命名，而忽略本地治理情境与实际需求，使得试点项目在本地区发生空转，难以转化为实际治理效能，更无法提煉总结新的可推广经验，造成创新试点的同域重复。

为刻意避免社会治理创新试点的邻近重复，部分基层政府对标邻近地区，以追求模式差异化、个性化为出发点，大搞所谓的“全国第一”“全省首创”“全市唯一”，以忽视创新试点的回应性为代价换取本地试点模式独特性的彰显，造成基层治理创新试点的恶性竞争，同时也阻碍了实质创新在本地区的经验扩散。这类重个性轻实效的面子行为，不仅导致基层政府过多地占据、损耗属地资源，滋生基层干部人浮于事的工作作风，将本地基层治理创新试点推入低效率甚至是无效率的运行状态，而且导致基层政府借助试点契机打造空壳式的创新典型，最终背离了上级政府提供创新样板、推动创新扩散的试点初衷。

五、基层治理政绩激励扭曲的规制与防范

为追求真创新、规避伪创新，需要从加强顶层设计与协同治理、转变政绩考核方式、发展基层民主协商等方面，对基层治理试点加以外部规范和内生动力约束，实现政绩驱动的激励相容，达致政绩驱动机制的科学化、规范化运作。

1.构建顶层设计治理体系

自下而上的基层试点推广，有助于中央统筹设计与地方自主探索的动态结合，但过度的放权试点加之缺乏强制监督会销蚀试点的积极意义，因此需要通过加强顶层设计与协同治理来强化上级政府的试点指导与监督权能，规范基层治理试点空间。一是健全基层治理政策法规体系，以系统规划为基层政府提供整体性治理目标指引与内容框架参考。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求“坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。按照系统治理、属地管理的工作原则，上级政府需要制定完善属地基层治理现代化的地方性政策法规，在合理划分各级政府职责权限的基础上，明确自身在基层治理创新试点过程中的全周期统筹管理责任，一方面能够向基层试点提出明确目标要求和可操作性清单，另一方面能够加强过程管理，强化监管责任，避免监督检查的形式主义，及时预防和纠正基层试错行为。二是加强科学论证，强化上下级政府间的协同治理。上级政府需要主动承担基层治理方向性问题和原则性问题的科学研究论证，综合吸纳智库力量和专家团队的专业知识，利用本级数据体量优势，借助大数据技术挖掘分析本地社会治理问题，科学预测研判基层治理情境，优化实地考察调研方式和请示汇报制度，全面掌握基层试点动态，加强交互学习和专业指导，切实为基层减负提能增效提供助力。

2.健全绩效考核评价制度

政绩考核在驱动基层政府积极创新社会治理模式的同时，也催生了创新异化的非理性后果，需要从引导和修正基层政府试点动机的角度改革完善现行考评机制。一是全面树立以人民为中心的政绩观。习近平总书记强调，“要把为民造福作为最重要的政绩”[1]。基层治理创新试点的改革成效直接面向基层社会，也最终为基层群众所感知，为基层群众服务。只有树立人民至上的理想信念和政绩观念，才能从软性约束层面不断指引基层官员转变行政理念，切实从广大人民群众的立场出发，设计与实施基层治理试点。二是探索建立政绩回溯机制，以“回头看”支持长周期创新。在基层治理中许多基层官员热衷于那些短期见效快、快速出政绩的创新试点项目，而不愿开展那些需要长期经营且在任期间又难以产出亮眼政绩的试点项目。建立可追溯的政绩认可机制，在基层干部离任后，也能将其在任期间的创新业绩予以追加承认，并给予晋升、表彰等奖励。同时配套建立政绩共享机制，科学辨识和合理区分前任官员与现任官员在同一试点项目上的各自政绩与实际贡献，鼓励创新试点的前后承继与接续。三是完善试点责任追究机制，以“零容忍”惩罚刻意中断行为。针对那些因人事变动等人为因素发生的试点中断现象，给予批评教育、记过等处分，纠正基层政府对试点的随意处置行为。通过将那些治理效能好的试点项目制度化、法治化，加强对基层政府的责任监管，预防试点不可持续现象的发生。四是优化政绩考核导向，以“向下看”增强创新的回应性。利用政绩考核评估的风向标功能，增加群众主观满意度的考核权重，鞭策基层干部主动回应基层群众的利益诉求与实际需求，驱使基层干部的政绩观念从“抬头看”转向“向下看”和“向上看”相结合；适度扩大创新绩效奖惩的对象范围，增强广大基层干部的干事创业动力。

3.创新民主协商议事机制

基层社会治理的共建共治共享，要求党建引领下的多元主体共同参与公共事务治理。基层民主议事协商作为多元共治的制度化渠道，理应整合应用到基层治理试点全过程。党的二十大报告提出要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”“推进协商民主广泛多层制度化发展”。按照广泛多层建设思路，一是要创新政府内部协商机制，加强政府与人大、政协的联系。首先，加强政府部门间、上下级政府间的协商沟通，在充分讨论的基础上科学布点，控制试点数量与规模，确定试点方向与重点内容，完善试点的定点联系制度。其次，加强政府部门与人大代表、政协委员的沟通联系，发挥其建言资政功能，强化人大、政协对基层治理试点过程的民主监督职能。最后，健全专题协商制度，围绕基层治理议题，明确协商重点，圈定参与范围；健全政府内部协商的管理制度和程序规范，提高协商决策效率和质量。二是要完善街镇党委主导的议事协商机制，加强政府与社会的协同互动。一方面，改革创新议事协商方式，规范民主协商议程和流程，充分尊重各方主体的意见表达，实现试点议题的深度协商；另一方面，利用协商机制，充分吸纳专家学者、社会组织、居民代表、企事业单位等多元主体深度参与基层治理试点过程，加强理性引导，提高共识凝聚水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。

六、结论与讨论

本文遵循政绩驱动机制的解释框架，从府际关系结构下的印象管理、竞争策略、压力反馈、利己倾向细化政绩驱动的具体面向。从政绩驱动的耦合机制来看，上级政府为试点过程设置的容错激励、高位推动、制度扩散等多种组织机制，进一步放大了政绩驱动基层治理试点的激励效应。

政绩驱动下的基层政府，以参与社会治理创新试点的方式回应上级期待与属地需求，进而实现上级规定动作的绩效达标与地方自选动作的绩效赶超。然而这类政绩竞赛的动力机制并非由基层政府单方面感应并强加于自身，而是来自上级政府适时的默许鼓励与正式确认，其最大限度地强化了政绩竞争对创新试点的驱动作用，从而构成了政绩驱动基层政府的起动器。在过去主要围绕GDP增长的地方经济竞赛格局下，地方政府为基层治理创新而竞争，在很大程度上是為了弥补经济增长不足产生的政绩劣势，通过创制样板能够给上级政府构建良好的政绩印象。随着《党政领导干部考核工作条例》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等专门性政策法规的制定颁布，社会治理创新作为考核评价政府官员工作业绩的重要内容，已经成为地方政府竞争的主要政绩增长点。过去被动而为的补差行为开始向主动为之的错位行为转变，以往自发自愿的自选动作也逐渐转变为下派遴选的科层任务，从而调动了基层政府不断创制先进经验的积极性和能动性，同时也产生了试错成本变相叠加、模式真伪混杂难辨的组织化困境。

在政绩驱动的理论视角下，基层政府开展社会治理创新，不管是以响应上级偏好为动机还是以回应社会需求为导向，都直接指向政府官员以追求政绩为触点。这种叙事逻辑的功利性倾向，在一定程度上贬抑了基层政府创新的工具改革属性和政策企业家的干事创业情怀。在基层实践中，以解决问题驱动的社会治理创新也一直是基层社会发展变革的一股“暖流”。中国基层治理的现代化，理应朝向“为问题寻找一种创新”的发展进路，而非落入“为创新寻找一个问题”的窠臼。

〔责任编辑：吴玲〕

[1]郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》2017年第5期。

[2]吴晓林、谢伊云：《政治赋能与双向激励：地方政府持续创新的驱动机制——对成都市基层治理创新的案例考察》，《中国行政管理》2022年第7期。

[3]何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

[4]吴建南、马亮、杨宇谦：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期。

[5]张翔、ZHAO Wenyao G.：《地方政府创新何以持续：基于“政绩安全区”的组织学解释——对一个县级市“智慧市”项目过程的案例观察》，《公共管理学报》2020年第4期。

[6]任克强：《创制经验：城市基层政府社会治理创新的动因与优化》，《学习与实践》2021年第2期。

[7]范逢春：《警惕“玩概念”式的基层伪创新》，《人民论坛》2020年第14期。

[8]姜晓萍、吴宝家：《警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究》，《中国行政管理》2021年第10期。

[9]白天成：《为竞争而创新：“理念—行动者”框架下地方政府社会治理创新逻辑解释》，《天津行政学院学报》2022年第3期。

[10]陈家喜、汪永成：《政绩驱动：地方政府创新的动力分析》，《政治学研究》2013年第4期。

[1]周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。