整体性治理视角下女童人身权益维护工作模式研究

任洁璐 黄莹

摘要：推动妇女儿童工作高质量发展，强调妇女儿童工作不能仅仅停留在简单的满足需求、解决问题上，更应重视权益维护。从整体性治理视角出发，以广东省C市D区“关爱女童 护苗成长”保护女童人身权益三年行动实践为分析蓝本，回顾D区妇联在女童人身权益维护工作中面临的传统治理困境，分析当前“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”工作模式的实际运作情况。研究发现：依据整体性治理理念，该工作模式实现了女童权益侵害案件“从应对走向预防”“从条块分割治理走向多主体协同运作”“从个人检举为主走向重视社会识别”的机制优化与行动转向。

关键词：高质量发展；整体性治理；女童人身权益保护

中图分类号：C916;D669.5文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）16-0040-05

Abstract： To promote the high-quality development of work on women and children， it is highlighted that work should not be limited to just providing needs and solving problems， but should also focus on the protection of rights and interests. Starting from the perspective of holistic governance， this article uses the three-year action of “Caring for Girls and Protecting Their Growth” to protect the personal rights and interests of girls in D District of C City， Guangdong Province， as the chief source for analyzing and reviewing the traditional governance dilemmas faced by the Womens Federation of D District in the protection of girls rights and interests， as well as analyzing the actual operation of the current working model of “Womens Federation-led， multi-subject coordination and full-spectrum coverage”. According to the study， based on the concept of holistic governance， this working model has realized the mechanism optimization and action shift in girls sexual assault cases from “response to prevention”， “from segmented governance to coordinated operation of multiple subjects”， and “from individual whistleblowing to emphasis on social identification”.

Keywords： high-quality development; holistic governance; protection of girls personal rights and interests

近年来，中国女童群体发展状况已有了较大改观，但女童的基本权益仍因地区、城乡、家庭社会经济地位等差异而受到不同程度的侵害，女童生存与健康依然是女童发展相关研究的主要议题之一［1］。预防女童人身性侵、保障女童人身安全是维护女童人身权益的工作重点，而“碎片化治理”则是妇联实际开展女童人身权益维护工作过程中遭遇的难点。整体性治理强调合作，倡导多元主体协同形成组织合力，对解决基层工作机制僵化、低效的问题具有指导意义［2］，相关研究的分析对象多数是政府基层部门。然而，关于妇联等群团组织在参与社会治理过程中如何实现整体性治理的相关研究则有待补充。

C市D区妇联进行了从碎片化治理转向整体性治理的实践，形成了“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”工作模式，通过对该工作模式进行梳理，能够为有效实现女童保护工作的跨部门行动提供经验。

一、问题的提出

党的二十大报告明确提出，“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”，这一表述继党的十八大、十九大后第三次写入党代会报告。党的二十大还系统部署了群团改革、维护妇女儿童合法权益等工作，这意味着对妇女儿童工作提出了更高的要求，充分说明推动妇女儿童事业高质量发展、依法维护妇女儿童合法权益是推进国家治理体系和治理能力现代化战略的重要内容［3］。2023年1月1日起，修订后《中华人民共和国妇女权益保障法》正式施行，增补了许多关于妇女权益保护的内容。我国妇女儿童权益保障的相关法律日趋完善，意味着要实现妇女儿童工作高质量发展，妇女儿童工作不应仅仅停留在简单的满足需求、解决问题上，更应从权益出发，重视妇女儿童权益维护［4］。

女童人身权益维护工作性质复杂，涉及众多环节，需要不同部门共同介入该项治理工作。然而，多部门协同也意味着治理工作有可能面临缺乏协调与整合，陷入碎片化困境。因此，建立新的工作模式，更好地回應女童人身权益治理需求，提升女童的获得感、幸福感是目前女童人身权益维护工作中的一项难点。在全国妇联《关于建立预防性侵未成年人、维护女童人身权益工作机制的通知》的指引下，各地均开展了女童人身权益维护工作模式的探索。本文的研究对象C市D区妇联在开展工作的过程中，逐步形成“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”的工作模式。本研究以该地区妇联近三年的女童人身权益维护工作为例，从整体性治理视角出发回答如下问题：D区妇联过往在女童权益问题治理过程中遇到哪些困境？基于问题的解决，新的工作模式包括了怎样的制度设计和组织方式？新的工作模式具体发生了怎样的转变？

二、女童人身权益保护工作在过往面临的难题

通过与镇街级妇联主席、妇联干部及维权工作人员访谈，结合D区本地重点关注儿童的情况，D区妇联在过往以传统模式开展工作时，主要面临以下难题：

（一）女童人身权益维护工作具有复杂性

从成因角度，女童人身权益侵害成因复杂，往往受多重原因共同影响。个人层面，侵害人、被害人及其监护人的法律意识薄弱，对风险的识别意识不强，加上部分受侵害女童智能不足，甚至没有意识到自己正在遭受侵害；家庭层面，家长的保护不足导致女童遭受侵害，部分家长在发生侵害事件后维权意识薄弱，也导致受害女童的人身权益无法得到正确主张；社会层面，各个主体儿童保护意识淡薄，对女童人身权益受侵害事件的认知较少，影响女童人身权益社会保护网络的建构；工作介入环节角度，女童人身权益保护工作环环相扣，各环节均需要专业知识介入，妇联工作人员在访谈中常表达面对复杂个案的“无力感”。

（二）妇联工作者在机制建立及运转上存在困难

女童人身权益保护工作要从系统干预出发，既需要个人层面和关系层面的微观干预，也需要社会意识层面的宏观干预。女童人身权益保护工作是一个整体，无法通过单一部门、单一专业和单一手段介入实现，需要在不同层面通过多部门、多主体、多专业的相互配合实现。但基层妇联工作者表达了在实际工作中建立联动机制以及落实机制运转上的无力。联动机制在具体案件的处置环节最有效，但在预防及救助环节，作为群团组织的妇联不具有行政权力，受制于条块分割的治理运作，基层妇联的联动常会感到无形阻力。

（三）社区变迁背景下女童人身权益维护工作面临新挑战

D区既存在典型的城市老城区，也有正处于农转居阶段的城乡接合社区。村居妇联主席对现有的村居家庭、重点关注女童了解较多，女童人身权益保护的预防、处置、救助环节都能较顺利进行。但在城市、城中村社区等“陌生人社区”，邻里之间互不熟悉、人员流动性大等特性都为妇联系统对女童人身權益维护工作带来障碍。

三、整体性治理视角下女童人身权益保护工作模式的建构要求

（一）整体性治理实践的内涵

“整体性治理”的实践内涵，是指通过推行制度化、推行有效的部门合作，帮助政府走出行政碎片化的困境［5］。质言之，在整体性治理中，回应公民需求是导向，多主体协同共治是治理结构。整体性治理通过实现多部门、多主体、多专业的有机协作，解决棘手的公共难题。

整体性治理包含三个关键性功能要素［6］：协调、整合与信任。协调，即消除各治理主体之间基于任务和资源交叉重叠引起的不协调、达到和谐稳定的关系状态；整合，强调组织运作的整体性，需要整合不同层级、相同层级不同职能部门，共同发挥作用；信任，是将人们联系起来的有效机制，有助于提高集体凝聚力，从而使人们联合起来解决问题。

（二）工作模式的建构要求

基于整体性治理视角，D区妇联对女童人身权益保护工作模式需要进行以下的转变：

1.强化女童人身权益保护工作的妇联主导站位

妇联组织在女童人身权益保护工作中需要回应党和国家赋予妇联组织本身的使命，在工作的实际开展过程中，紧紧把握一个目标：在围绕党的中心工作开展妇女工作的过程中，主导维护妇女儿童权益工作，以此确立自己作为群团组织的优势。在实际的女童人身权益维护工作过程中，这个目标应当如何创新地转化为具体的治理行动和治理模式，是D区妇联在开展女童人身权益保护工作的重点。

2.整合多主体协同机制落地运作

女童人身权益保护是一项复杂的工作，涉及多个环节及多个主体的共同协作。过往，女童人身权益维护工作以不同职能部门负责不同领域的方式来落实，部门之间的行动欠缺系统协作，这种方式在行政层面上即通常所说的条块分割，相关部门在解决女童人身权益侵害案件时各自为政。因此，在预防性侵未成年人、女童人身权益维护的领域，发展出能够协同多部门和社会力量一起介入、处理相关问题的整套机制及使之落地运作，是一项非常紧迫的工作，尤其是从区—镇街—村居三级各自建构不同专业、不同主体的协同网络，且将司法、行政、社会组织、个人有机地联动起来，覆盖预防、处置、救助的全过程，是D区妇联在女童人身权益保护工作中需要突破的难题。

3.妇联组织主动嵌入新的国家治理体系中开展工作

妇联的组织架构具有优势，其纵横交错的工作网络是其开展工作的优势。妇联建构了纵向的层级结构，从全国妇联到各省、市、县、区、镇街、村居都实现了妇联组织覆盖，使其能够通过层层动员的方式配合政府的管理目标。这种纵深的结构设置，使妇联既能紧紧把握党和政府对于妇女、家庭工作的要求，又能够将组织的触角深入到社区及家庭中，将国家的治理要求传达至社会治理的最小单位。

在D区城市更新的大背景下，过往熟人社区结构不断被打破，取而代之的是互不认识的陌生人社区，加上部分社区因城市建设引入大量的外来务工者、聚集出租屋，人员的流动性增大，妇联原有纵向网络影响力减弱，为女童人身权益保护的预防、处置、救助环节实施带来挑战。因此，D区妇联需要考量如何创新工作抓手、创新工作手段，将多层面、立体化的组织体系嵌入到新的基层治理结构，让妇女、儿童、家庭能够及时找到妇联组织，得到所需要的帮助；同时，又通过嵌入国家治理体系重新动员、激活妇女群众广泛参与与女童人身权益维护有关的基层治理工作，使妇联组织能够顺利开展相关的治理行动。

四、D区女童人身权益维护工作模式

依据整体性治理视角来看，当前D区妇联女童权益保护工作的方式和形态凸显出整体性治理的关键性功能要素：协调、整合、信任。D区妇联结合妇女儿童工作高质量发展的要求，依据本地情况形成了“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”的工作模式。“妇联主导”是以妇联为主导，妇联系统结构为轴心，通过一把手亲自过问、亲自部署、亲自推动、亲自落实，着力推动各有关部门协调完成女童人身权益保护工作主要任务；“多主体协同”是通过具体行动落地多部门联防联动机制，加强部门间的信息沟通、情况通报、研判会商，形成风险联查、问题联治、工作联动、平安联创的工作合力，统筹协调解决开展女童人身权益保护工作中遇到的重大问题，指导督促各区、各有关部门落实女童人身权益保护工作任务；“全环节覆盖”是抓好“社区”“学校”两个抓手，以社区和学校为主要工作场所，在社区与学校内展开女童人身权益保护工作，及时介入性侵女童案件的“发现、预防、处置”三大环节，排查救助困境女童。

（一）“妇联主导”——整合

“妇联主导”的工作模式下，妇联作为一把手有效整合工作任务与资源。D区妇联系统发挥制度优势，通过区—镇街—村居三级妇联层层动员（见表1），以妇联系统为轴心主导把握女童人身权益权益的保护工作。妇联主导也是其区别于其他实施女童人身权益保护工作的部门及社会组织的显著区别。

（二）“多主体协同”——协调

“多主体协同”的工作模式旨在提升治理效能，解决女童人身权益保护工作条块分割困境。社会治理条块分割、不同部门之间协作效率低是在传统社会治理格局中存在的困境。“多主体协同”是在D区妇联建立的女童人生权益保护机制基础上，通过具体行动加强部门间的信息沟通、情况通报、研判会商，形成风险联查、问题联治、工作联动、平安联创的工作合力，回应传统治理困境下“不同部门之间提高协作效率”的需求。

（三）“全环节覆盖”——信任

“全环节覆盖”的工作模式联动社会力量编织起女童人身权益维护防护网，营造保护女童的社会氛围。“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”中的“全环节覆盖”，是D区妇联根据城区结构的现状，以社区和学校为主要工作场所展开女童人身权益保护工作，有利于应对该类事件隐蔽性带来的治理难题，及时发现、预防、处置性侵女童案件，排查救助困境女童。D区妇联在女童人身权益保护工作三年实施过程中，通过妇联主导、相关部门协作配合，走基层、进社区、入校园，开展摸底、宣传、教育、倡导等工作，发挥知识教育、法律引导和震慑作用。通过广泛、强力的宣传，引导社会公众积极参与到女童保护行动中，营造保护女童的社会氛围。

（四）小结

D区妇联主导建立的女童人身权益维护工作模式一定程度上实现了整体性治理。首先，工作模式协调了各部门组织之间的任务和资源，使各部门在女童人身权益维护行动中的关系达到和谐稳定，实现通力合作解决难题；其次，工作模式的建立实现了制度化推行，改变了传统治理格局中碎片化的部门介入方式，将相关部门整合起来，实现组织运作的整体性，在女童人身权益维护工作中实现有效跨界合作，协作处置女童性侵案件；最后，部门之间有效协同合作，开展女童人身权益维护工作并进行广泛宣传，以公信力及工作实效赢取公民信任，营造关注女童性侵问题、保护女童人身权益的社会氛围，推动女童人身权益保护纳入社会治理中。

五、工作模式的机制优化与行动转向

“妇联主导、多主体协同，全环节覆盖”工作模式（以下简称“工作模式”）有效调动相关部门，整合组织力量参与社会治理，实现了“整合”“协调”“信任”。D区妇联女童权益保护工作在从碎片化治理转向整体化治理的过程中，其工作模式实现了机制优化和行动转向。工作模式初步推动了“将女童人身权益保护纳入社会治理总体格局”这一目标的实现，推动D区妇女儿童工作走向高质量发展。

（一）女童权益侵害案件处置从应对走向预防

工作模式推动重点人群及家庭摸排工作稳步进行，为预防、识别女童权益侵害案件奠定基础。在妇联系统的主导下，镇街妇联协同有关部门稳步开展重点人群和家庭摸底排查工作，在工作过程中建立了妇联执委日常探访机制和统一的台账版式，统一建档立册，做到一人一册，通过印制《D区基层妇联执委联系困难妇女儿童登记册》加强规范管理，对重点人群、重点家庭实施动态、分类管理，并定期召开妇联系统妇女儿童权益工作会议，每月对妇联执委入户探访情况进行分析研判，识别女童遭遇性侵、家暴等问题的风险，并就未解决的问题逐一提出办理建议。

工作模式促使女童性侵风险排查工作常态化、处置工作流程化，提高了案件识别发现效率，及时有效维护女童人身权益。妇联执委及各协同部门积极履职，将排查社区儿童人身安全隐患纳入日常工作中，及时发现并报告，有效处置应对。

由此可见，工作模式以妇联为主导，通过发挥妇联作为群团组织的优势，将组织的触角深入到社区及家庭中，通过纵深的网络将国家的治理要求传达至社会治理的最小单位，落实重点家庭及人群排查工作，将女童人身安全隐患纳入日常排查中，能够及时有效地识别风险，开展女童预防性侵工作。

（二）女童权益侵害问题治理从条块分割治理走向多主体协同运作

工作模式有效实现多部门联防联动，治理效能得到提升，女童性侵案件处置效率提高。工作模式将司法、行政、社会组织、个人有机地联动起来，各部门切实履行职责分工，在报告处置妇女儿童侵权案件、研判会商受侵害儿童情况、开展法治宣传教育、打击违法犯罪行为、受害儿童“一站式”取证和保护等工作环节中协作效率显著提高，工作期间树立多起典型案例。

相较于传统的社会治理格局中，以不同职能部门负责不同领域的方式来落实女童人身权益维护工作，而出现协作应对女童人身权益侵害的行动迟缓、甚至出现集体无行动的情况，当前以工作模式实施女童人身权益维护工作，能够更好地将各部门工作职责整合对应到女童人身权益保护工作中，在各个环节上将女童人身权益保护工作中的相关部门联动起来，从而提高处置女童性侵案件的效率。

（三）女童权益侵害案件揭发从个人检举为主走向重视社会识别

工作模式推动女童人身权益保护工作在学校、社区全面铺开，社会保护女童意识得到显著提升。女童人身权益保护的工作抓手聚焦在侵害案件发生概率较大的“社区”与“学校”，通过妇联主导、相关部门协作配合，走基层、进社区、入校园，开展摸底、宣传、教育、倡导等工作，发挥知识教育、法律引导和震慑作用，精准预防、打击侵害妇女儿童权益的违法犯罪行为，提升了预防案件发生、发现报告处置妇女儿童侵权案件、开展法治宣传教育、打击违法犯罪行为等工作环节的实施精准性，社会面保护女童免受性侵意识深入人心，有效倡导社会群众参与到女童人身权益保护工作中。

六、结论

D区女童人身权益维护工作模式是一次有效的整体性治理实践尝试，可以为相关社会问题治理提供参考经验。工作模式推动着组织的整体性不断提升，协作过程更加和谐有力，有助于形成高效、有机运作的社会治理体系，回应女童人身权益维护的社会需求，推动妇女儿童工作高质量发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

［1］宋月萍，王若霖，吴昕阳.新时期中国女童的发展和挑战：基于2011-2021年中国女童研究的文献分析［J］.妇女研究论丛，2022（3）：114-122.

［2］龐凤芝.整体性治理与基层工作机制创新路径探析［J］.领导科学，2021（8）：44-46.

［3］余永跃，刘于兰，吴方.论习近平关于妇女儿童工作重要论述的逻辑维度与实践向度［J］.三峡大学学报（人文社会科学版），2023（1）：10-15，28，116.

［4］王瑞鸿.妇女儿童社会工作：从问题为本到权利为本［J］.中国社会工作，2023（4）：14-15.

［5］张晓卯.整体性治理视角下的节约型机关建设研究：以党政机关办公用房管理为例［J］.中国行政管理，2020（6）：13-18.

［6］胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（1）：11-15.

作者简介：任洁璐（1985—），女，汉族，广东广州人，单位为广东轻工职业技术学院，研究方向为妇女社会工作、儿童社会工作、家庭社会工作。

黄莹（2000—），女，壮族，广西贵港人，单位为华南师范大学哲学与社会发展学院，研究方向为家庭社会工作。

（责任编辑：赵良）