全过程人民民主制度化：价值、阻梗与路径

摘要：全过程人民民主的发展优势为其制度化提升塑造了现实境遇。作为统合、调节“党—国家—人民”关系的发展理念和制度安排，全过程人民民主本身的制度化能够有效地将整个社会的民主发展成果和实际效益维持在合理的发展阈值内，找到全过程人民民主的制度设计在“党—国家—人民”等不同价值主体之间实现权衡的方式。然而，在制度化实践过程中，出现了指令式治理惯性削弱了制度权威、程序机制不健全稀释了制度目标、制度执行不显著削弱了制度效果等现实阻梗，需要完善全过程人民民主的制度体系，优化全过程人民民主制度化体制机制，形成全过程人民民主制度化智能矩阵，从而实现全过程人民民主制度从宏观制度向中观、微观制度的延伸，凸显其制度化过程的价值原则、结构形态和功能定位。

关键词：全过程人民民主；民主制度；人民代表大会制度；人民当家作主

作者简介：何建春，吉林大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向：中国政党与民主政治（E-mail：hejianchun328@163.com；吉林 长春 130012）。

基金项目：国家社会科学基金项目“中国共产党创造全过程人民民主的历程和经验研究”（22BDJ029）

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1006-1398（2023）04-0014-10

秩序与发展是关系一个国家存续与稳定的现实基础和宏观前提。全过程人民民主作为体现我国人民当家作主制度体系的本质特征和价值追求，其制度化的水平高低与能力大小，是衡量中国式现代化能否实现秩序与发展有机统一的重要方面，具有长远性和全局性的重大意义。习近平总书记在党的二十大报告中将全过程人民民主制度化作为未来五年我国发展的目标之一，即“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”，高瞻远瞩、思想深邃。其中，制度化具体体现为制度本身的规范性与程序化。全过程人民民主制度化的发展水平，诠释着人民群众政治生活的应然状态，在很大程度上决定着社会主义现代化国家的建设进程。因此，深入探究全过程人民民主制度化的时代价值、现实阻梗和实践路径，既是全过程人民民主理念本身所承诺给制度本体的理想愿景，也是全过程人民民主理论创新与实践发展的需要，有利于充分发挥全过程人民民主制度建构的体系化、制度运行的程序化、制度规范的法治化、制度发展的现代化等优势，形成价值、结构与功能的统一，推动国家治理的有效推进和效能的有效转化，进而构成中国现代政治制度文明的价值选择。

一问题的提出

所谓全过程人民民主制度化，是指在中国共产党领导下，以制度的形式对全过程人民民主的基本内容、实践形式、程序机制等进行明确规定，以全过程人民民主的价值理念和行为规范建构其制度体系，并反过来影响价值理念和行为规范的一种持续性、稳定性的过程，具有导向性与实践性相统一、渐进性与全局性相统一、规范性与系统性相统一等基本特征。也就是说，全过程人民民主制度化并不是“建构制度—执行制度”的线性发展过程，而是理念、行为、程序、制度等多种政治要素彼此融涵的复杂系统工程和运行机理。

分析现有“全过程人民民主制度化”相关文献可以发现，一方面，现有研究较多停留于理论阐释，更多是对全过程人民民主的制度保障体系及其发展优势的研究，而没有关注全过程人民民主制度化本身。另一方面，则是将人民代表大会制度、人民政协制度等全过程人民民主保障制度或全过程人民民主的制度载体等同于全过程人民民主制度。例如，何君安、柴顺通过强调全过程人民民主能够实现最大化治理而突出其制度优势。万其刚强调了人民代表大会制度的制度载体作用；周淑真则从历史逻辑、方位体现与职能机制考察了人民政协在发展全过程人民民主中的制度平台作用；如此等等，不一而足。

从现实角度看，全过程人民民主及其制度化研究不仅要有理论性、价值性阐释，而且要透过理论、原则对应指向性的具体实践，深入研究其现实阻梗，并针对这些阻梗进行更为系统化、规范化和精细化的制度化建构与规划，推动全过程人民民主制度从宏观制度向中观、微观制度的延伸，从而凸显其制度设计的价值原则、结构形态和功能定位。

二全过程人民民主制度化的时代价值

全过程人民民主的发展优势为其制度化提升塑造了现实境遇。从线性的发展逻辑看，制度化建构的首要前提是进行原则性和方向性的价值定位，其次才是进行框架性的制度建构。全过程人民民主制度化，既是中国式现代化的本质要求，也是改革开放以来走中国特色社会主义政治发展道路过程中理论创新与实践创新的必然成果。虽然全过程人民民主制度体系还需要进一步完善和建构，但它在中国共产党长期的探索与实践中早已融入中国上层建筑乃至人民群众的日常生活，成为中国式民主现代化发展的战略性制度支撑。作为统合、调节“党—国家—人民”关系的发展理念和制度安排，全过程人民民主本身的制度化能够有效地将整个社会的民主发展成果和实际效益维持在合理的发展阈值内，找到全过程人民民主的制度设计在“党—国家—人民”等不同价值主体之间实现权衡的方式。

（一）党的领导优良传统和政治优势的现实表征

如前所述，制度化的创设是通过政治观念和政治行为的有效转化形成，而这一转化过程离不开一定的政治实体作为依靠力量。中国共产党凭借其优良传统和政治优势，成为全过程人民民主制度化发展过程中名副其实的核心依靠力量。全过程人民民主制度化，正是对其优良传统和政治优势的深刻昭彰。

中国共产党有着人民民主的优良传统。全过程人民民主是人民民主在新时代进行理论要素完善后的理论同义语，是中国共产党一百多年来领导人民筚路蓝缕、不懈奋斗的伟大成果。马克思指出：“历史本身就是审判官。”适时实现全过程人民民主的制度化，将全过程人民民主的实践优势转化为制度优势、制度效能，是中国共产党领导人民不断追求民主、实现民主、发展民主、升华民主的优良传统的百年延续，也是十年“文化大革命”动乱的必然结论与教训，還是对已经发生和正在发生的全过程人民民主制度化萌芽与探索的布局谋篇，更是中国共产党充分发挥协商民主制度、人民政协制度等示范引领作用的理性智慧彰显。“一项制度之创建，必先有创建这项制度之意识与精神。”一百多年来，中国共产党始终秉承人民民主追求，并将人民民主贯穿于百年奋斗和治国理政的全过程，使人民民主从理想到现实、从理念到实践、从理论到制度，从而赋予了民主以真正的现实意义。

中国共产党有着核心凝聚的政治优势。中国共产党在马克思主义的科学指引下，秉承深厚的理论自觉、理论自信和理论担当，主动探索并掌握其人民民主思想并结合中国人民民主发展实际适时将其中国化、时代化，将个体的力量融涵至整个现代化进程之中，用深厚的理论智识和实践智慧引领人民民主发展并带领人民不断探索人民民主的正确发展道路，将理论化的民主实践有效转化为新时代全过程人民民主的工作规范和制度安排。反过来，人民群众在党的领导下实现了当家作主，并随着物质生活的满足而实现了民主制度化参与诉求的理性提升，這表征了中国共产党在百年奋斗中凝聚民主政治共识和共同意志的强大优势，将科学理论和斗争精神内化为全过程人民民主制度化的社会合力，增强全过程人民民主制度化发展的自觉性，从而使其发展到一个更为理性的高度。

总体而言，全过程人民民主制度化是中国共产党领导人民当家作主实践的必然要求，是中国共产党优良传统和政治优势的现实表征。同时，创设并实施全过程人民民主一系列制度安排的中国共产党，也不可避免地成为了全过程人民民主制度化的核心政治保障和推动力量，不可避免地成为了全过程人民民主制度体系建构的主体基础和组织架构。

（二）全面建设社会主义现代化国家的应有之义

作为中国式现代化的本质要求，全过程人民民主制度化与全面建设社会主义现代化国家在领导力量、发展方向和价值旨归上具有高度的契合性，生成同源、道路同程、目标同向。

一方面，全过程人民民主制度化为人民当家作主的政治实践提供更为广阔的实践平台和政治空间。人民群众更加广泛、更加真实、更加直接地参与国家治理是全过程人民民主制度化的关键所在。全过程人民民主制度化，就是在现代化国家建设的过程中对社会成员的民主权利、民主义务和民主行为加以程序化、规范化的本质规定，从而在保证人民参与国家治理权利的同时也对其基本义务进行了硬性约束，为人民民主实践提供更为切实的实现条件和渠道。对全过程人民民主理念本身进行制度“包装”，而不是仅仅停留在理念阐释层面，增强了民主的普遍性和规定性，从而使遵守这一制度规定内化为公民的生活方式，有利于形成一种制度惯性。亨廷顿认为：“制度是稳定的受珍重的和周期性发生的行为模式。”这种行为模式释放更多的参与空间、制度平台和工作机制，使公民民主有序政治参与生活需要增强、民主程序与规范化要求日益提高、多元结构与关系日益复杂的当代中国持续稳定发展，以制度化的方式引导或消解多元主体的矛盾和冲突，形成全体社会成员的良性互动，增强人民群众的价值归属感和民主向心力，推动多元活力主体于一体的合力主体共同成为建设社会主义现代化国家的积极力量。总之，全过程人民民主制度化可以为人民当家作主的政治实践提供长期的、稳定的制度保障，维持人民民主多元发展活力。

另一方面，全过程人民民主制度化是实现国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。在国家治理场域中，其效能提升的基本方式在于国家各项制度张力的有效发挥。从这个意义上说，形塑全过程人民民主制度的核心内容，完善全过程人民民主的制度基础和运行机制，推动全过程人民民主实践优势向制度优势转化，是中国共产党领导现代国家建构的必然要求。从民主理论与实践发展而言，全过程人民民主凭借理论上的本土性、时间上的持续性、空间上的协同性等特征，实现了党的领导、统一战线和协商民主有机结合。虽然全过程人民民主有着完整的制度体系保障，但其制度执行的不显著削弱了制度效果。而全过程人民民主制度化，就是对这一制度执行不足的有效回应。党的二十大报告提出全过程人民民主的制度化规范化程序化，有利于增强全过程人民民主制度化运行的质量和效果，以全过程人民民主的制度化推动国家制度化水平和国家治理能力跃升。

（三）增强公众有序民主政治参与的重要途径

唯物地看，人民创造国家制度。而国家制度一旦成型，会为促进人民实现“精神生活共同富裕”提供社会环境条件。马克思指出：“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”从这个意义上说，制度既是人民群众主观意志的产物，也是促进其自身发展的客观结构。制度是“情境化的反应”和“程序化的活动”，具有规范性、权威性、普适性和制约性等特征。全过程人民民主制度通过对人民群众参与人民民主过程行为规范的制定，实现利益主体民主、平等观念的合理提升，达成民主共同体的普遍共识和价值期待，进而塑造其认知结构、观念体系以及由此产生的行为实践。同时，全过程人民民主制度可以实现利益调节和资源分配，为民主实践提供更为广阔的共同知识和信息，从而更好地预见和避免不良民主后果。而且，全过程人民民主制度作为附加于人民民主过程的社会环境条件，将消弭参与主体非理性参与的合理性与合法性，形成优质的民主观念、民主思维和民主行为模式，提升公民民主参与的基本能力与现实意愿。在这一层面上，全过程人民民主制度化通过增强公众有序民主政治参与，保证人民群众的全过程参与，从而实现了对西方选举民主的系统性超越。

第一，全过程人民民主制度化有利于提升人民群众的民主政治参与意识和参与能力。制度化的全过程人民民主可以确保人民参与民主过程的基本权利、资格和义务，从而更加主动地融入到政府决策中来。而且，制度化的全过程人民民主需要参与主体表达、反思、想象、评估、辩论等多项能力和素质的相应提升，由此提高他们参与民主、实践民主、发展民主的公共意识和热情。

第二，全过程人民民主制度化有利于提升人民群众的民主政治参与积极性。对民主参与、民主实践成果的良性期望是公众参与民主的重要因素，直接影响着其参与积极性。全过程人民民主的制度设计坚持问题导向、公民导向和系统思维，能够为公民参与选举、协商、决策、管理和监督等民主实践提供切实的现实保障和机会。而只有公民的民主参与取得了更为真实、更为显性的获得感、政治效能或影响，才能让其真正体会全过程人民民主的价值所在，从而形成“参与—获得感—认同—参与”的正向循环。相反，“如果人们认为其所作所为无足轻重……不能有效的改变结果，那么他们就不大可能介入政治”。这种情况将使公众民主参与的获得感、政治效能或政治影响逐渐弱化，从而失去民主政治参与的积极性。

第三，全过程人民民主制度化为合理有序的民主政治参与提供了稳定的心理预期。在全过程人民民主制度的支持下，公众获得了新的民主责任和民主使命，从而突出其政治价值和政治存在感。在一系列制度化保障和民主参与实践中，社会公众更加确证自己的民主权利、资格与义务，并在参与过程中对全过程人民民主制度化问题予以反馈，从而在形成全过程人民民主制度认同的基础上产生制度信任，形成稳定的心理预期。

三全过程人民民主制度化的现实阻梗

全过程人民民主以其獨特的制度安排和程序设计为赋能国家治理提供了现实可能，形成了完善的人民当家作主制度体系和上下贯通、双向发力的新民主格局。但在制度化建构和发展过程中，全过程人民民主还存在程序化法制化不足、程序机制不健全、制度执行不显著等现实阻梗。

（一）程序化法治化不足削弱了制度权威

受到传统“臣民文化”和民主参与主体能力不足的影响，社会成员具有较强的社会依附性和民主依赖性，即人民群众政治素养、社会素养与其政治参与意愿、政治参与诉求呈现负相关性。这在一定程度上有违双向发力的制度要求，削弱了制度权威。现实中我国全过程人民民主在制度、实践和法治保障上不断发展进步，并充分彰显了其优势和治理效能。然而，制度权威的实现与否很大程度上取决于公众对全过程人民民主制度的心理认同程度，具体表现为社会公众对全过程人民民主的制度规定和程序方法的贯彻执行。

一方面，全过程人民民主制度保障体系相对完备，但系统化的程序性制度体系相对阙如。根据制度属性分类，制度可以分为实体性制度和程序性制度。在党的领导下，我国形成了“根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”的相对完备的人民当家作主制度保障体系，并不断发挥各自作用，如人民代表大会制度是其制度载体，基层民主及其制度化是其重要提体现……，这在一定程度上充分彰显了全过程人民民主的显著制度保障优势和制度效能。但是，上述制度仅为实体性制度。全过程人民民主制度化，是全面的制度化发展目标，也需要程序性制度加以保障和实施。具体而言，当前的全过程人民民主实践存在随意性和零散化现象，对于民主参与的流程、民主协商的议题等还缺乏相应的系统性安排和保障；全过程人民民主缺乏一定的反馈机制，难以对民主实践效果进行反馈。因此，要在全过程人民民主实体性保障制度的基础上，推动建构相关程序性制度，从而使全过程人民民主制度化形成系统和合力，发挥整体效应。

另一方面，全过程人民民主制度缺少更为完备的法治化保障。从全过程人民民主出场的原初意涵来看，其本身就是一种强调立法程序全过程的民主。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”具体而言，一是全过程人民民主制度的发展优势需要法治化保障。全过程人民民主依靠完整的制度程序彰显出了深刻的特色与发展优势，在此基础上形成全过程人民民主制度的法治化加持，可以以深厚的民主自信走好中国式民主法治化道路。二是全过程人民民主制度载体的非确定性呼唤法治化规定。从载体的选择看，人大制度无疑是全过程人民民主的载体，但人民政协及其制度化实现形式、政党制度是否能够成为全过程人民民主的载体尚未明确，从而在一定程度上模糊了全过程人民民主制度载体的边界。由此，明确全过程人民民主制度载体的具体边界并加以法治化规定，以更为根本性和强制性的规范性力量把握其动态性平衡，则显得尤为必要。三是全过程人民民主制度实践的非稳定性需要法治的巩固。全过程人民民主虽有着全链条的民主实践和制度程序，但在缺乏法治公正的保障下，民主共识也难以达成；或者说即便达成了一定的民主共识，也可能由于没有法治保障而流于形式，最终难以真正执行。四是全过程人民民主制度内容的非具体性需要法治的阐释。从一定程度上说，全过程人民民主的制度抽象性导致了人民群众民主实践的实际缺位与应然参与样态之间的差异。因此，需要借助更为硬性的法治化的宣传，形成具体的、可操作性的参与规范和程序，使人民群众在形成全过程人民民主制度认同的基础上更为主动地参与全过程人民民主实践。

（二）程序机制不健全稀释了制度目标

制度根据功能进行分类，可以分为实体性保障制度和程序性规范制度。而制度化具体体现为制度本身的规范性与程序化。全过程人民民主制度化的目标是通过一系列的制度安排和程序保证，使人民群众利益表达更加畅通、民主参与意愿和能力逐渐提升，在政策制定与人民意愿之间搭建起沟通的桥梁。人民当家作主的制度体系为全过程人民民主提供了实体性的制度平台，从而保障了其制度功能的有效发挥、制度程序的完整合理。从程序性规范制度上来说，制度目标本身是良性的，但由于全过程人民民主制度本身存在民意表达机制、民主监督机制和民主议题产生机制等程序机制不健全的现状，使得民主过程出现了随意性、零散化，从而在一定程度上稀释了其制度化发展目标。

程序化是制度化的现实延伸和具体体现。程序机制的健全与否以及公正合理与否关系到全过程人民民主制度的可操作性、合理性和合法性。换言之，程序化和过程性是全过程人民民主的题中之义，其五大环节的流畅配合和相互衔接是全过程人民民主制度化目标实现的关键。然而不可否认，程序机制不健全是全过程人民民主制度化过程中的最薄弱环节。如民主选举在代表选举过程中程序的不健全、不完备，给相关利益集团提供了“暗箱操作”的机会和空间，在浪费公共资源的同时损害了全过程人民民主的公信力。而且，民主参与主体并不是掌握民主程序机制的精英，需要在程序机制的引导下参与民主，但正是由于全过程人民民主制度缺乏详细的操作步骤和程序分解，从而在一定程度上意味着民主参与主体无法及时、准确、全面地了解相关信息，进而弱化了民主的传播力和影响力。另外，全过程人民民主本身就是一项政治决策机制和政策纠错机制，但在决策和纠错机制关联性过程中，由于全过程人民民主缺乏有效的成果反馈机制，使得形成的民主决策成果在贯彻落实的过程中缺乏相应的信息反馈，从而阻止了制度目标的进一步实现。

（三）制度执行不显著削弱了制度效果

在制度执行过程中，存在着民主原则的不自洽导致的制度执行不显著，主要体现为以下三对矛盾：制度设计中的平等参与原则与实际过程中的参与者不平等的矛盾、全过程人民民主主体广泛参与与深度参与的矛盾、特殊利益与普遍共识的矛盾，这在一定程度上遮蔽了人民群众参与民主的价值诉求，削弱了制度效果。

第一，制度设计中的平等参与原则与实际过程中的参与者不平等的矛盾。民主参与主体在过程中的平等是全过程人民民主制度设计的基本前提之一。原则上，所有公民都有参与民主选举、协商、决策、管理和监督的权利，都能平等地表达自己的利益诉求。然而实际上，受到文化水平、参政能力和思想观念等因素的差异，很多公民囿于表达、知识、辩论等民主执行过程中所需能力的不足，使其利益诉求和政治主张无法得到理性表达，无法真正平等地参与到民主过程之中，从而削弱了全过程人民民主制度所追求的公正理性；而民主参与中占据主动地位的强势群体，凭借其良好的对话协商能力、理论思维能力和社会地位，在一定程度上可以操控民主过程，使民主结果被其“绑架”。简言之，民主参与主体在话语表达上的不平等、在话语能量上的不均质，导致民主制度在执行过程中存在一种名义平等下的实质不平等。

第二，全过程人民民主主体广泛参与与深度参与的矛盾。在全过程人民民主广泛性的参与主体中，势必存在理性能力不足的个体或群体，从而影响整个民主过程的深度结果，即广泛参与和深度表达之间就会产生矛盾：如果尊重他们的广泛政治主张，则容易影响决策的科学性；如果忽视他们的广泛政治主张，会有失民主的基本原则，即全过程人民民主的广泛性则只具备象征性的存在意义，名不副实。如此，理性能力不足的个体或群体由于政治参与感的缺失与低度参与，而不得不疏离民主参与过程，从而扩大具有深厚理论智识的强势群体、精英群体的民主决定权，从而不排除全过程人民民主转化为另一种精英民主的可能。

第三，特殊利益与普遍共识的矛盾。全过程人民民主制度需要通过一系列的信息收集、意见反馈、沟通交流等方法，弥合分歧、团结社会，以达成多元群体的“有限一致”状态，即民主共识。然而，随着市场经济的发展和社会主要矛盾的转变，人民群众的美好生活需求日益广泛化、多元化，利益诉求日益特殊化、个性化，使不同意见、不同立场的主体之间达成共通性、互补性并非易事。一方面，社会地位的不平等和经济发展的不平衡强化了主体的矛盾和冲突，挤压了社会包容性空间；另一方面，由于市场理性的隐性存在，导致了共同利益基础薄弱，多元主体片面强调自身利益的至善性、先在性，使得全过程人民民主制度的规范效力不足，难以达成利益的多元平衡。

四全过程人民民主制度化的实践路径

从现代化发展和国家治理水平的层面来说，全过程人民民主制度还需要进行更为系统化、规范化和精细化的建构与规划。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行。”发展全过程人民民主，关键在于其制度化的实践探索。它包含着制度建构和制度认同的双重维度，即既强调全过程人民民主制度本身的系统性、完备性，也强调公民对于全过程人民民主制度的自觉遵守与践行。客观地说，就是要推动全过程人民民主制度从宏观制度向中观、微观制度的延伸，从而凸显其制度化过程的价值原则、结构形态和功能定位。

（一）制度架构：完善全过程人民民主的制度体系

制度是制度化的基础，制度的完善与实施是制度化的关键内容和题中之义。全过程人民民主制度化是体系化的、自主规范化和组织化的过程。当前，全过程人民民主已经有了完整的制度保障体系，但在全过程人民民主的制度内容体系方面还有待提升和完善。因此，要不断突破传统建构性理论的体系意识，完善包含全过程人民民主主体保障制度、全过程人民民主效率审查制度、全过程人民民主结果跟踪制度等具体制度在内的全过程人民民主的制度体系。

第一，完善全过程人民民主主体保障制度。如前所述，在制度执行过程中，存在着民主原则的不自洽即三对矛盾，归纳来说就是部分个体或群体凭借权力、资本、能力等优势具有超越普通民众利益的民主优先性。因此，要以完善的制度保障全过程人民民主主体的平等地位、深度参与和普遍共识。具体而言，一是要对公民的民主参与权以制度化形式加以确立和保障。这不仅可以自上而下地吸纳社会意见，还可以以更为平等的身份进行利益表达，“双向奔赴”、双向发力、凝聚合力。二是要以制度化保障参与主体的知情权和发言权。一方面，要将民主材料公开制度化，为民主参与者提供充足、全面、详细的信息，保证决策者与参与者之间信息内容的对等性，避免信息不对称所导致的矛盾冲突；另一方面，多数原则建立在虚构的、不现实的约定之上，其實质是将不平等的强度平等化。因此，要将民主发言权利制度化，保证参与主体言论自由，倾听具有无限欲求的多元参与主体的民主声音，深入了解每个参与者的合理诉求和价值偏好，从而作出最优决策。三是以实质平等替代表面平等、阶段性平等。对此，要基于公众共同意志形成的公共权力来维持规则和秩序，保证少数人的合理化诉求也拥有影响决策结果的平等机会。

第二，完善全过程人民民主效率审查制度。现代化国家建设的实质是在现代价值体系指引下，多元参与主体实现共性价值融合、理念融合和实践融合，全过程人民民主制度化也强调多元主体的互动性参与，这就需要严肃的制度执行力即全过程人民民主效率审查制度加以配套实施。如前所述，全过程人民民主制度在执行过程中存在着主体广泛参与与深度参与的矛盾、原则平等与实质平等的矛盾、多元文化发展导致的无限欲求与普遍共识的矛盾，并在一定程度上影响着其效率的实现。对此，通过完善全过程人民民主效率审查制度，可以减少全过程人民民主运行成本，提升运行效率，增强可操作性。一方面，要建构民主协商表决制度。民主协商融涵至全过程人民民主环节之中，更为真实、更广泛地保证了人民民主的全时段存在，但由于协商的过程性、沟通性特征，会使很多民主议题难以达成普遍共识而导致悬而不决。而民主协商表决制度在强调人民群众民主意愿的表达与平衡的基础上，确定议题的最终结果，从而兼顾民主质量和效率。另一方面，要以周密的组织安排保证全过程人民民主效率。在选取具有广泛代表性民主参与者的基础上，形成书面的民主程序，并设主持人引导民主过程，防止无序化地拖延时间。同时，要疏通事后汇报的渠道和流程，以更广泛的环节和更真实的方法提升民主效率。

第三，完善全过程人民民主结果跟踪制度。习近平同志指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”完善全过程人民民主结果跟踪制度，能够使民主决策成果在诉诸实践的同时对实践过程中的问题和情况予以及时纠偏，最大化可能实现公共决策的全过程实施。一方面，要注重人民民主参与过程的信息反馈。对于开会讨论后尚未达成共识的相关民主议题，要畅通后续的社情民意反馈渠道，并及时说明最终决策的采纳与未采纳内容及原因；对于达成共识的相关民主议题，要及时将意见和建议转化为民主提案、议案，并定期接受人民群众的监督。另一方面，要注重人民民主成果的内容评估。为了提升民主评估的客观性，可以发挥第三方作用，即适当引入专家学者或相关机构进行评估。另外，要注重探索民主评估新形式，出台具体、详细、具有可操作性的民主评估细则，并在民主参与实践中不断完善。

（二）程序保障：优化全过程人民民主制度化体制机制

程序机制是一种民主形式制度化的基本要求，是防止民主实践表面化、随意化的重要方法。优化全过程人民民主制度化体制机制是全过程人民民主制度化的内在要求。对照人民民主的制度目标和发展的现实阻梗，全过程人民民主制度化体系机制优化要寻求一种高度结构化的路径，以党内民主制度化带动全过程人民民主制度化，将民主集中制原则细化为具体的操作性规范；以制度化的方式促成全过程人民民主可操作性，优化主体参与，强化监督机制、问责机制，注重成果反馈。

第一，优化全过程人民民主制度化主体参与机制。全过程人民民主以其独特的制度安排和程序设计为国家治理提供了现实可能。然而，由于民主参与主体基本素质和能力的层次不齐，对于民主评议的内容引导则显得尤为重要。具体而言，一方面，要形成人文关怀。全过程人民民主的实践程序和价值取向，在赋能国家治理的过程中彰显深刻的人性面向和强烈的整体意志。在制度化实现过程中，应继续保证人民当家作主、以人民为中心的人文关照，努力促成“政—社”之间的相互尊重与相互理解。另一方面，要促成社会交流。现实地看，基层民众与最终选举出来的代表之间鲜有利益交集，代表们更多从自身从事领域出发献计献策，而尚未达到没有突出能力或业绩且有着更大民主需求的基层群众的利益关切。因此，要扩大代表选择数量和范围，并在代表与基层群众之间架起宽阔桥梁，促成不同主体间的理解，充分讨论、理性决策、有效参与，构建全过程人民民主制度化的信任基础。

第二，优化全过程人民民主制度化執行监督机制。全过程人民民主制度化执行监督机制既是价值偏好合理化转换的现实要求，也是保证信息交流过程的制度化回应。它能通过对个体或群体的权力监督，减少行政权力扩大化所带来的权力寻租或过度干预的可能性结果，防止暗箱操作，从而保证人民民主过程的公开透明、集思广益，实现各环节和各要素的有机结合。具体而言，一是要提升过程监督的民意普遍性基础。所谓民意普遍性，就是最大程度扩大代表范围，同时邀请相关专家，以民意基础的“最大公约数”制约利益特权化、权力利益化。同时，要引入人民群众权利保护机制到过程监督制度之中，以权利约束权力。二是要实现信息公开的过程式监督。对此，要建构和优化信息发布机制，使民众精准、有效地掌握最新信息，实现报账式信息公开“祛魅”，形成监督式信息公开，从而优化过程监督的透明度、广泛度和及时性。三是要注重监督结果的实效性。对此，一方面要完善民主监督过程的方式、内容、范围等，特别是要形成完整的民主监督程序机制以增强监督的操作性规范，另一方面要狠抓落实，即对评价内容与结果进行程序化规定和保障，实现民主监督工作效能转化。

第三，优化全过程人民民主制度化执行问责机制，防止责任执行与权力赋予相脱节，及时制裁有违民主原则的行为，从而增强民主制度的权威性。一方面，要秉持“谁办理、谁负责”的基本原则，营造民主问责氛围，形成权力责任追究机制，对民主决策失误的行为予以责任追究，保证民主质量。另一方面，要完善民主环节的过程实施机制。要建立党委、人大、政府、政协等国家机构的横向关联机制，并通过实地调研、联席会议、跟踪督办等方式方法保证民主问题的集中反馈与解决；同时要充分发挥媒体的隐性监督力量，使民主制度执行的各部门、各机构各司其职，增强全过程人民民主的实效性。

（三）方法提升：形成全过程人民民主制度化智能矩阵

释放民主效能与实现民主善治是全过程人民民主制度化的题中应有之义，也是大数据时代全过程人民民主制度实践从“多元主体参与”向“智慧治理”拓展和跃迁的客观要求。在数字技术蓬勃发展的今天，大数据、元宇宙、人工智能、区块链等数字技术为全过程人民民主制度化作出了新的注解：数字技术催生的是制度化需求与保证，而全过程人民民主制度化实践使各项数字技术得以真正运用并影响着技术效能的发挥。因此，要推动数字技术在全过程人民民主五大环节中广泛应用，形成网络与数字技术的“赋权效应”，不断集成“数智大脑”，实现全过程人民民主制度化的“进阶”，在技术革新的发展进路中不断打破全过程人民民主制度化执行的桎梏，为全过程人民民主制度化实践“减负增能”。

第一，以数字技术赋能多元民主参与主体。在数字技术赋能过程中，民主选举信息和民主决策意见能够实现分布式共享，每个民主参与者都能拥有相同数量和相同价值意义的数据信息，由此降低了政府信息垄断的地位，成为民主治理主体的一部分，推动“去中心化”的交互范式得以形成。另外，一系列的数字技术使人们在参与民主的过程中对人们的思想意识、个人偏好、意见建议等进行数据采集和动态分析，将每一个单独的个体串联到民主参与环节的共同体之中，成为民主制度实践的过程参与者、数据传递者、成果享用者和责任承担者。在这一场域下，全过程人民民主制度可以真正实现参与主体角色的平等和多元，对于智能合约形式的民主共识的形成具有重要作用。

第二，以数字技术推动全过程人民民主制度效能释放。如何利用数字技术提升全过程人民民主制度化的效能，实现全过程人民民主制度化实践的数据化、精准化、便捷化，成为新时代全过程人民民主制度化突破技术藩篱的重要突破口。区块链技术与民主制度化要求是高度吻合的，能够在技术赋能与制度化实践中实现耦合共进，为赋能我国全过程人民民主制度化实践提供了现实可能。区块链技术的产生与发展，实现了从加密货币领域赋能到智能合约领域赋能再到国家治理领域赋能的逐步扩展，实现了信息技术格局的现代化重构，其所包含的通过共识机制和多种加密算法，能够助力我国新时代的全过程人民民主制度化实践，扩大全过程人民民主制度的覆盖范围，提升全过程人民民主制度的质量，增强人民参与民主政治的积极性和获得感，最终实现全过程人民民主制度效能的提升。

第三，以数字技术搭建全过程人民民主制度化的第三方平台。全过程人民民主制度化固然要依靠法律和程序等规则层面的方法，但这更多是一种外部规制，而缺少一定程度的中间环节——信任，即全过程人民民主制度化实践是基于信任实现的。换句话说，正是党与人民、国家与人民、政府与人民、人民与人民之间建立的民主信任，才使得全过程人民民主制度化效果具有可预期性，规则只是加速或减损全过程人民民主制度化效果的一种方式。对此，我们要建立一个智能化的民主合约系统，在智能合约系统的保障下，每一位民主主体可以公开透明地浏览相关信息，并就某个或某些议题与其他个体进行讨论和沟通，进而达成一致的民主共识。形成共识之后，再次形成新的智能合约内容，而之前已经达成的合约内容将会强制执行，非共识性话语内容将会被剔除。如此循环往复，凝聚共识。

The Whole-Process Peoples Democratic Institutionalization：

Value， Predicament and Path

HE Jian-chun

Abstract： The development advantages of peoples democracy in the whole process have shaped the realistic situation for its institutionalization. As a development concept and institutional arrangement that integrates and regulates the “party-country-people” relationship， the institutionalization of peoples democracy in the whole process can effectively maintain the democratic development achievements and actual benefits of the whole society within a reasonable development threshold， and find a way to balance the institutional design of peoples democracy in the whole process among different value subjects such as “party-country-people”. However， in the process of institutionalized practice， there are some practical difficulties， such as the governance of instruction inertia weakening the institutional authority， the imperfect procedural mechanism diluting the institutional objectives， and the ineffective implementation of the system weakening the institutional effect. It is necessary to improve and optimize the institutional mechanism of peoples democracy in the whole process， and form an intelligent matrix of peoples democracy in the whole process， so as to realize the extension of the peoples democracy in the whole process from the macro system to the middle and micro system， and highlight the value principle， structural form and functional orientation of its institutionalization.

Keywords： peoples democracy in the whole process; democratic system; the system of peoples congresses; the people are masters of the country

【責任编辑：龚桂明】