滩田开发与界域纠纷——清至民国时期苏皖老子山划界问题案例分析

易山明 陆发春

(安徽大学 历史学院,安徽 合肥 230039)

行政区划是中央与地方行政关系的产物,构成行政区划的要素之一就是“边界”。(1)周振鹤:《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》,《复旦学报》2001年第3期。传统时期行政区域的划界,大体遵循“山川形便”“犬牙交错”(2)周振鹤:《中国地方行政制度史》,上海人民出版社2019年版,第246页。两个相立相悖原则,缺乏有效的管理体系和规范化的争端处置机制。常见地方志书以“四至八到”表示大致空间方位里程和所至地界,这种“宜粗不宜细”的模糊性表达,加之山川格局的演化变动,为相邻界域之间可能爆发的边界冲突埋下了隐患。晚清民国时期因边界资源引发的争端尤为多发,反映出人地关系紧张的格局愈发显现。(3)徐建平:《中国近现代行政区域划界研究》,复旦大学出版社2020年版,第1页。伴随着人口大幅度增长和对经济利益的追求,对变动中的边界资源争夺和利用,愈来愈成为诱发政区边界争议的重要因子。近年来,史学研究重心的下移是国际史学界普遍的趋势,有关近代内地边界的研究,无论从成果数量,抑或研究深度,尚有较大的拓展空间。鉴于此,本文将视角聚焦于晚清民国时期盱眙(4)盱眙县原隶安徽省,1955年为加强洪泽湖管理,划归江苏省。、淮阴(5)原为清河县,1914年,因与河北省清河县同名,改为淮阴县。两县边界问题,通过爬梳诸多关联史料,结合田野调查,尽可能地“走向历史现场”,逐步揭橥一场因洪泽湖滩田开发所引起的苏皖两省划界纷争,分析其多重社会面相和利益纠葛。

一、从山川形便到犬牙交错:明代以来清河、盱眙间边界的形成

明代以来,盱眙、清河两县之间多以老子山为界,但是老子山界限也经历了从模糊到清晰的过程。清代民国时期,老子山隶属清河县管辖。今老子山镇地处洪泽湖南岸,属江苏省淮安市洪泽区,南与盱眙县接界,西、北、东三面临湖,陆地上与洪泽区治所不相连属。至迟到明代,老子山及其邻近地域空间格局大抵已经构建成形,由此也萌生一个疑问,老子山一带在最初划隶清河县之时的初始地理环境究竟是怎样的,是否贴近“山川形便”或“犬牙交错”的划界原则呢?

历史上的老子山并不能算是一个声名远播的地方,其地位的彰显或可追溯至明清两代清河县“八景”之一(6)嘉靖《清河县志》卷1,明嘉靖四十四年刻本,第7页。,并与治黄、漕运、修建坝闸等工事有着密切联系,而贯穿其中的正是洪泽湖的形成和演变过程。因此,有关老子山的记载多集中于地方志中。

明清方志对于老子山的叙述多集中于“疆域”“山川”“集镇”几目,如正德《淮安府志》载:“脑子山,去治东南一百里,在怀仁乡。山势自嵩高山延袤至此,又名老子山。云:老子炼丹于此,顶有红石。”(7)正德《淮安府志》卷3,明正德十四年刻本,第9—10页。此处提供的几处位置信息可以大致廓清老子山所处的地理区位。该志是现存最早的《淮安府志》,其表述为后续史志所继承,并屡有增补。如天启《淮安府志》曰:“脑子山,治东南一百里怀仁乡,山势自嵩高山延袤至此,又名老子山。传闻老子炼丹,顶有红石,境接盱眙诸山,濒富陵湖。”(8)天启《淮安府志》卷2,凤凰出版社2014年版,第48页。由此可见,将老子山作为清河、盱眙二县之界山,至晚在明代末年已得到官修志书的认可。

清康熙六年安徽建省,苏皖分治后两省之省域意识逐渐增强,并内化于各自编纂的地方志中,省级边界也朝着更加明晰和精确的方向发展。清河、盱眙二县的边界记载已经不再满足于先前的“幅带状”,康熙《清河县志》明确将老子山南之“霍山”作为两县界限,“霍山在老子山南,形势起伏,一峰崒然,跨盱眙、清河之间,上有东岳古庙,为清河南界”(9)康熙《清河县志》卷1,台北淮阴同乡会1990年影印本,第9页。,这一观点被更高层面的乾隆《江南通志》(10)乾隆《江南通志》卷13,《景印文渊阁四库全书》第507册,(台湾)商务印书馆1986年版,第458页。和国家地理总志康熙《大清一统志》(11)康熙《大清一统志》卷47,清道光九年木活字本,第6页。所采纳,进一步确认了“霍山”的边界之实。

值得注意的是,苏皖两省之于边界的认识并不同步。盱眙方面的县志在提及与清河的边界时,均未明确“霍山”,如乾隆县志:“老子山在圣人山之东,淮河之涘,盱滨泗境清河之界”;(12)乾隆《盱眙县志》卷4,清乾隆十二年刻本,第6页。光绪县志:“老子山,治东北六十里,接江苏清河县界”。(13)光绪《盱眙县志稿》卷2,江苏古籍出版社1991年版,第24页。显然,安徽方面对于边界的认知仍然囿于前志之说,固然反映了旧方志的某些弊病,“州郡志乘,体例多因习统志,书法则摸(模)拟经史,抄窃为书,文多雷同”;(14)傅振伦:《中国方志学通论》,商务印书馆1935年版,第45页。当然也存在修志者不认同清河县之说而有意为之的可能。从后来苏皖双方在边界争端中列举的证据,以及戴思哲关于方志功能的研究来看(15)戴思哲认为方志不仅是为偶尔好奇的某位读者编纂的,更重要的是它能够成为地方社会中确认合法权利的重要依据,而方志的官修性质则决定了每个县的方志也都支持对己方民众有利的立场。参见[美]戴思哲著、向静译:《中华帝国方志的书写、出版与阅读:1100—1700年》,上海人民出版社2022年版,第327—341页。,刻意为之的嫌疑不能轻易排除。

清季民初,随着地方自治运动的开展,民众身份意识有所提升,“此疆彼界”的观念渐入人心,边界形态也随之细化。民国初年,清河方志如此描述老子山乡的界限:“老子山乡,其区域东至洪泽湖与山阳、盱眙为界,西至洪泽湖中界,南至六里外与盱眙为界,北至洪泽湖北岸与山阳为界。”(16)民国《续纂清河县志》卷2,江苏古籍出版社1991年版,第1113页。

至此,通过对相关史料的梳理分析,自明至清再到民国,清河(淮阴)、盱眙两县边界(具体表现为今老子山镇南偏西一段与盱眙县之间的界线)经历了一个由模糊到清晰的过程(从区块状山脉到单个山峰,再到实际里数)。随着双方界线的明朗化,此前隐藏于背后或者说根本不能视为问题的矛盾也慢慢浮现出来。

老子山区域划界看似只是简单的清河、盱眙两县间的畛域之分,其实不然,个中掺杂的主客观成分随环境的改变而趋向多元。整体而言,老子山西南方向与盱眙县接壤处,因山就势,其边界的演化与“山川形便”之划界原则契合度高,实质性的争议相对较少。老子山东南方向,则随着洪泽湖的盈缩,地貌发生巨大的变化。自汉末陈登始筑堰御淮以来,高家堰屡被增高加宽,“明初,再修于平江伯陈瑄。至万历间,河臣潘季驯复大修之,且砌以石者三千余丈,愈巩固焉。”(17)靳辅:《治河要论》,《皇朝经世文编》卷98,《魏源全集》第18册,岳麓书社2004年版,第320页。淮水被高耸的大坝阻挡,河身日高,潴蓄益深,众多本来不相连通的湖泊开始汇成一体,形成洪泽湖。这一过程大约完成于清初泗州城沉湖前后,“泗州渐沉水底,自盱眙以东,淮河南岸,尽没,汇洪泽等三湖,与淮为一,然后统名为洪泽湖”。(18)秦蕙田:《五礼通考》卷206,《景印文渊阁四库全书》第140册,第174页。明代筑高家堰以前,老子山东部一带尚有大片陆地与清河县境相连,彼此往来畅通无阻,但随着洪泽湖水体的扩展,“湖水郁不东注,淹及山下阪田”(19)乾隆《淮安府志》卷5,凤凰出版社2014年版,第441页。,东部一侧低地陷入湖中,使得该区域成为三面环湖之地,与县治间的交通也由水陆兼备转向倚重水运,瓯脱之势在所难免,苏皖两省高层政区“犬牙交错”的行政区域格局就此形成。

二、滩田涸出与边界争端的初现

清咸丰五年六月,黄河于铜瓦厢(今河南兰考东坝头附近)决口,改道大清河由利津入渤海。淮河来水量减少,洪泽湖水位下降,淤出良田为数甚巨。因紧邻洪泽湖,清河县亦有大量湖滩涸出,据光绪县志记载,洪泽湖原尾草滩共田2197顷有余,除拨作他用的72顷余不计入外,实存归官支配湖滩1949顷有余。清河县特设“管理湖滩局”,专司涸出滩田的管理。咸丰年间,县令吴棠根据湖水干涸的时间顺序划分区块,招引外地大户前来认领开垦,谓之“招领”(20)胡其伟:《环境变迁与水利纠纷:以民国以来沂沭泗流域为例》,上海交通大学出版社2018年版,第111页。,前后共分两次实施。咸丰五年,招领征租田原滩855顷有余,以人、寿、年、丰四字编号,统称“上滩”(高田);咸丰九年,续招尾滩暨草田1093顷有余,分别冠以时、和、世、泰四字,名曰“下滩”(低田)。(21)光绪《清河县志》卷9,江苏古籍出版社1991年版,第921、921—922页。因滩田的土壤肥力不同,田租也分不同等次,“租则自上则每亩二百五十文,递减至草地每亩四十文”,共计岁租钱15000余千文。(22)杜宏春编著:《吴棠行述长编》上册,黄山书社2016年版,第317页。此滩田是按照“租则”等第收取租钱而非赋税,与清代山陕滩案中的征收方式如出一辙(23)参见胡英泽:《清代山陕滩案中的征租问题研究》,《清史研究》2020年第6期。,旨在提示湖滩的所有权属于官产而非私财。官府的初衷是想通过收租的形式来调节、规范被招领人经营滩田的行为,防止人为因素对洪泽湖滩的过度垦殖或因湖水泛滥而造成的一系列田土纷争。

淤出田地有高田与低田之分,不仅在于淤出时间的先后,更代表着土壤质量的高低。湖滩之地多为沙质,蓄水能力差,近湖之低田更易遭受湖水漫溢,水旱灾害频繁,即“湖滩地亩,本系黄河浸灌淤垫而成,高田则沙薄居多,低田则湖水易漫,无河渠灌输之利,无堤圩畔岸之防。春来雨泽偶迟,旱灾立见;夏秋湖水盛涨,淹漫尤多。他境虽极丰年,湖租仅得中稔。”(24)光绪《清河县志》卷9,江苏古籍出版社1991年版,第921、921—922页。以致收成也难以保证,“上滩每亩之麦仅收三五斗,下滩麦、豆可各两石,似下滩胜矣。然上滩秋季亦可收三五斗,无收者少;下滩恒遭秋涨,往往无收。故谚有之曰:‘上滩能养生而不能发财,下滩能发财而不能养生。’”(25)张煦侯:《淮阴风土记》,方志出版社2008年版,第438页。

光绪初年,为改变这种靠天吃饭的现状,老子山地区率先施行滩田整治计划,开凿沟渠灌溉、排水,如官圩沟“系光绪初年挑筑,西连安徽盱邑,东接湖边,涝则导水外出,旱则引水灌田,亘延数里,受益农田约有二百余顷。”(26)赵邦彦:《淮阴县水利报告书》,1917年铅印本,第5页。滩田整治和改良工作取得初步成功,为滩田开发迈入新阶段奠定了基础。

此后,老子山东部低地的大片沿湖滩涂陆续被辟为沃壤,但由于涸出时间较短,村落甚少,当地人耕种并不充分,与其交界处的盱眙民人越境垦殖情事屡见不鲜。现存《淮阴县老子山乡犹龙书院碑记》便记录了一件发生在光绪年间因越界开荒所引发的争讼,而犹龙书院的创办亦与此事件关联紧密。该碑记记载,光绪二十年,侯绍瀛任清河县令,次年冬“勾当本乡滩地事,渡湖南来,画井分疆,民皆乐业。”(27)《淮安金石录》编纂委员会编:《淮安金石录》,南京大学出版社2008年版,第200页。此“勾当本乡滩地事”,指的是老子山乡滩田被盱眙百姓越界垦占一事,“洪泽湖续涸滩地与盱眙壤相错,土人视为瓯脱,争垦牧,往往兴大狱。”(28)民国《续纂清河县志》卷9,第1148页。尽管我们无法获知更多细节信息,从而还原本案的来龙去脉,然据志书和碑刻内容推断,像这样的“大狱”决非孤立的个案。

为了防止类似冲突一再上演,清河县认为有必要采取措施加大对边界附近滩田的保护力度。侯知县有意创办犹龙书院以兴人文,并以湖滩淤田设“学田”以维持书院的日常运行。时人刘庠所作的碑记对此事记载更为详细,“老子山在洪泽湖之厓,湖涸悉为滩地,则界于清河、盱眙两县之间,两县之民争据为业,往往兴讼,大府饬官吏履勘丈量,而清厘之其属于清河者,凡得滩地三百余顷,侯东洲大令爰于老子山之阳创建犹龙书院,为诸生肄业之所。”(29)民国《淮阴志征访稿》,江苏古籍出版社1991年版,第699页。可见犹龙书院是在清理盱眙县民侵占滩地300顷基础上创建的,并“拨太安七乡官荒九十余顷,招佃垦殖”作为学田,以“备书院敦请院长及士子膏火费用”(30)《淮安金石录》编纂委员会编:《淮安金石录》,南京大学出版社2008年版,第200页。,并于适当位置勒石树立界碑。90余顷官荒划拨学田,表面上是为地方教育提供物质保障,背后还蕴含着更深层次的考量,清河县将部分新涸滩田归入书院名下,实际上是完成土地的确权工作,警告并监督盱眙民众切勿擅自越界占垦,以防争端复起,可谓一举两得。

民国初年,在“实业救国”思潮影响下,新式农垦公司加大了对洪泽湖滩田的开垦,为改善滩田的水利状况,赵邦彦治下的淮阴县也因地制宜提出了大兴水利的口号。其在老子山乡修筑了两条沟渠,一是疏浚年久淤塞的官圩沟,二是在土桥滩地新开古涧沟,长约300丈。(31)赵邦彦:《淮阴县水利报告书》,第110、77页。此外,针对老子山乡辖下之泰安七乡一带滩地滨临洪泽湖,时有淹漫停滞之虞,亦分委监工人员从事挑浚。(32)赵邦彦:《淮阴县水利报告书》,第110、77页。改善和维修水利设施,使得湖滩田地的种植条件较之以前更加优越,不法者视之为有利可图,1916年盱眙民人邹骥昌又肆意北占,企图故伎重演,后因被淮阴县拘押方才退出侵地。(33)张煦侯:《淮阴风土记》,第422、330、422页。但是,问题的症结并未得到彻底解决,这也为两县后续爆发更大规模的冲突埋下了伏笔。

三、界域纠纷的加剧和悬案的形成

关于滩地被占垦的原因,冀朝鼎认为“其中一个原因是为了争夺名义上还属于国家却又没有被任何个人据为己有的土地;另一个原因就是因为在从湖床或河床回收这些土地之前的相当一个时期内可以免纳地租。由于这些被回收的土地,具有极大的肥沃性,因而就导致了最严重的经济与政治问题。”(34)冀朝鼎著、朱诗鳌译:《中国历史上的基本经济区》,商务印书馆2017年版,第20—24页。这一观点虽然是出于全局视角的宏观性概括,但也非常符合近代老子山滩田开发之事实。

1928年,江苏省政府公布《十七年度施政大纲》,以清丈为改良田赋之根本计划,着重整顿包括淮阴在内的江北荒地。(35)《江苏省政府十七年度施政大纲》,《江苏财政公报》第6期,1928年6月,第15页。各县很快启动“清丈”流程,然而因牵涉面广,阻力纷繁,开局并不顺利,其中最为棘手的当属1929年发生的淮阴、盱眙两县关于老子山滩田地界的争议。此次事件从性质上来说,是光绪二十一年、民国五年冲突的延续和扩大。

1916年盱眙县民邹骥昌侵占老子山乡滩田被逐出,不久又故态复萌,再次侵占滩田达127顷之多,并擅自将原有界碑移至数里之外。而田赋县税是淮阴县财政收入之大宗,约占75%(36)张煦侯:《淮阴风土记》,第422、330、422页。,盱民此举激起了淮阴当局的高度警惕。1929年,淮阴县政府函邀盱眙会勘边界,“依界碑形势,丈出廿余顷。界碑之南,仍有地百余顷,尚未丈及”。此次勘界,因盱眙邹氏民人的抵抗,引发了大规模的械斗,“盱民邹氏,竟以耽于麦熟,乘我收回地亩时,率众械斗,砍伤军警,掳去民夫,而邹氏之子亦中弹殒命,为祸至惨。”(37)高天:《洪泽湖老子山实录(下)》,《江苏研究》第2卷第11期,1936年11月,第6页。能够在短时间内召集200余人,并公然对抗军警,决非一般人所能为(38)张煦侯:《淮阴风土记》,第422、330、422页。,通过对邹氏身份的考察发现,其来源于滩田附近属盱眙管辖的一个叫“邹家大庄”的村落,该村是一个以邹姓族人为主体的单姓村庄,占田基本可视为是以某一大户或几户为首、多户甚至全村参与的集体行为,这也是屡次三番被淮阴县打击却顽疾难除的重要原因。

经历前次冲突,淮阴县希望尽快了结此案以便早日重启二次会勘。1930年4月,江苏省政府咨请皖省,“派员会勘省界”(39)《会勘淮阴盱眙界址》,《民国日报》1930年4月9日,第5版。,以息淮阴、盱眙两县的纠纷。次月,两省分别委派民政、教育二厅官员会同两县地方官一同前往争执地段查勘。其实,双方勘界的核心问题仍在滩田产权,淮阴方面准备的证据比较充分,“为滩地总册及犹龙书院地亩印册总本两件。滩地总册内载放领滩地二百九十余顷,其中有退领之滩地,经官厅划归犹龙书院者计九十六顷有余,载在犹龙书院地亩总册内,册上盖有清河县图记。”(40)⑥《令知淮阴盱眙两县争界划定》,《安徽教育行政周刊》第3卷第36期,1930年9月,第8、9页。笔者曾在淮阴区档案馆中找到一件光绪二十九年洪泽湖洸滩退让官据和数件民国十七年发给滩户留存的财政部印单(执照),内容虽不尽相同,但其中都载有详尽的“滩田四至丈尺亩数”和执业者姓名等关键信息,作为收租或征税之依据。(41)《光绪二十九年王汉光让洪湖洸滩给石云彩》,淮安市淮阴区档案馆藏淮阴县清代民国档案:1002-1937-001-0020;《民国十七年朱敬堂滩田纳税的印单》,淮安市淮阴区档案馆藏淮阴县清代民国档案:1002-1937-001-0023;《民国十七年赵绚五承租洪湖滩田的财政部印单》,淮安市淮阴区档案馆藏淮阴县清代民国档案:1002-1937-001-0025。淮阴县所掌握的两件证物正属此类,按理说算是证据确凿。但恰在此时,酝酿已久的《省市县勘界条例》于1930年5月由内政部呈送行政院,并于6月12日由国民政府核定公布。该《条例》是“泯除界域争议”(42)《省市县勘界条例之内容目的在泯除界域争议》,《民国日报》1930年5月19日,第3版。的重要指导性文件,盱眙县便以其作为此次勘界的依据,罗列了《条例》中几条有利于己方的划界原则——“土地之天然形势(即文中之邱陇)”和“有永久性之关隘、堤塘、桥梁及其他坚固建筑物(即界碑)可以为界线者”(43)《省市县勘界条例》,《湖北省政府公报》第102期,1930年7月8日,第43—44页。,主张以高姓圩与金姓圩所具之邱陇为两省省界⑥,以达到继续侵占滩田的目的。此主张自然遭到淮阴县的强烈反对,如果认可其论,就等于承认了盱民越界垦占老子山土地的合法性,界碑以南的大片滩田也将收回无望。眼看淮阴县不能接受盱眙县所提之条件,皖方变换了谈判策略,采取回避的态度以期拖延,“嗣省委谈话结果,我方主解决省界,皖方则谓先决问题在刑事,划界当留为第二步。议论不合,终于流产。”(44)张煦侯:《淮阴风土记》,第422页。由于双方分歧巨大难以达成共识,此次勘界会谈陷入僵局,最终无功而返。

1933年,搁置近三年的皖苏边界争议再次以另一种方式回归公众视野。时任安徽盱眙县长黎在符借口便于“剿匪”,要求将老子山全境划归盱眙县管辖,消息一经传出,立即引起轩然大波。(45)《清江:淮人力争老子山》,《新闻报》1933年5月7日,第10版。在江苏民众看来,盱方此举表面上是勘界之争,根本原因则是涸出滩田背后的经济利益之争,“老子山改治属皖之说,于学地之争,不无因果关系,盖盱眙人以太安七乡学地之谁属,影响于皖盱之地位,倘能将老子山划归盱眙,不但学地纠纷从此胜利,而导淮成功,涸出良田,盱人亦得坐享其利。”(46)高天:《洪泽湖老子山实录(下)》,《江苏研究》第2卷第11期,1936年11月,第6页。淮阴民众组织保区委员会,推派代表向政府请愿,同时散发近万字之宣言,痛批老子山改隶盱眙理由之荒谬,指出盱方系“假剿匪之名,行侵占之实”,并将其“阴谋”见诸报端:“老子山系本县行政第七区地域,所有地丁钱粮,前清咸丰、同治间,被灾减削,县府有案可稽,近年东西各滩出现,约五万余亩,课租渐次增加,刻已办理换单改粮,且导淮现已实现,以后租地改粮,将增至六十万亩以上,将来淮阴财赋,正未可量,该县(盱眙)以垂涎滩地之故,反谓为并无地丁钱粮,划归亦少窒碍,未免欺人太甚。”(47)《淮阴各区长反对老子山划归盱眙管辖组织保区委会发表宣言》,《中央日报》1933年5月16日,第6版。

因为导淮的成功,大量良田被涸出,本就胶着的老子山滩田的归属问题更加成为双方争夺的焦点。为占据主动,1934年5月皖省再一次上呈中央政府,请求在洪泽湖边地另设一水上县,归安徽省统辖,其地北割淮阴之顺河集、武家墩,泗阳之新滩,西割泗县近湖之区,南割盱眙之都管塘、下龟山一带,东割淮安之高良涧等地,设县治于老子山。(48)《苏皖边境增设水上县》,《大公报(天津)》1934年9月25日,第9版。后因新县财政殊难自立,加之淮阴失地过多,该议未能获准,而历经多年的老子山滩田争诉案到此为止已然是一桩悬案。

此后,抗日战争的全面爆发中断了皖苏两省关于滩田界域纠纷问题的处理进程。直到新中国成立后,通过土地改革的方式,广泛开展“土地清丈、划界定桩”运动,该边界争端在国家权力自上而下的强势介入下才算真正得到解决。

结 语

行政区域边界按其类型可以分为法定线、习惯线和争议线三种。近代以降,伴随人口增长和经济社会发展,有关资源开发利用的边界衅端有增无已,于是部分习惯线慢慢演变成争议线。正是意识到此种模式的潜在危害及不可持续性,政区边界的法制化在客观上就成为政府治理现代化必须关注的现实课题。然而,要想将模糊的“界限”落实到精确的“界线”又谈何容易。正如学者所言,“边界不是一个孤立的、静态的、自然的边界,它是围绕生态、国家、社会的相互关系而展开的。”(49)胡英泽:《流动的土地:明清以来黄河小北干流区域社会研究》,北京大学出版社2012年版,第377页。老子山滩田划界纠纷案存续时间跨度较长,愈到后期矛盾升级、愈演愈烈,问题的核心在于如何分配边界附近丰富的土地资源,尤其是当这些土地还在不断增加,且都是未经开垦的新涸滩田时,争议更趋激烈。先是冲突各方基于自身利益,希望尽可能多地占有滩田并将其变成既成事实,以试图在划界事务中取得主动。南京国民政府虽然实现了形式上的全国统一,但并不能有效控制各个省份,很难以权威者的身份主导具体划界事务,只能暂时居中调和,也是导致民国时期众多省界纠纷久拖不决的重要原因。由此可见,行政区划调整是一个十分复杂、敏感的话题,难以一蹴而就,更不能随意为之,要从政治原则、社会传统、地理环境等各方面因素综合考虑,政区边界的重新划定也是一个相互博弈、彼此妥协的过程,应当在积极听取并回应各方关切的基础之上,尽量做到经济社会利益的合理分配。