凭海制陆:美国印度洋战略的起源(1963—1966)

刘 欣

(华东师范大学 历史学系,上海 200241)

自2017年以来,“印太”(Indo-Pacific)在美国官方文件中频频出现(1)如“National Security Strategy of the United States of America”,December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,访问时间为2022年8月22日。,显然,这一单纯的地缘概念被美国赋予了丰富的政治内涵,从而在实质上上升为战略概念。对于美国在印太地区出现的重大战略转向,学者多立足当前国际政治和国际关系的演变趋势,阐述美国推出“印太战略”的历程(2)参见韦宗友:《美国在印太地区的战略调整及其地缘战略影响》,《世界经济与政治》2013年第10期;顾全:《“印太”的兴起:从概念到政策》,《世界经济与政治论坛》2018年第6期;Wada Haruko,“The ‘Indo-Pacific’ Concept:Geographical Adjustments and Their Implications”,S.Rajaratnam School of International Studies,2020;David Michel,Ricky Passarelli,eds.,Sea Change:Evolving Maritime Geopolitics in the Indo-Pacific Region,Stimson Center,2014.,但未涉及更早时期美国对印度洋的经略。追本溯源,当今美国“印太战略”和它在二战后在印太地区所采取的战略政策及其演进存在内在关联。

美国第一次正式提出要在印度洋部署力量并建立实质性军事存在,是在1962年中印边境战争之后。1963年4月,在一次讨论对印度、巴基斯坦进行军事援助的会议上,美国政府内部首次出现在印度洋部署航母之提议。随后,美国相关部门正式对该提议和开发印度洋战略岛屿基地展开讨论,并付诸行动。由此,美国踏出在印度洋建立军事存在的第一步。

那么,美国究竟是如何考量并做出决策,又是如何付诸实施,有何结果与影响?管见所及,学者们对冷战期间的美国印度洋战略演变(3)应指出,现有关于冷战期间美国印度洋决策的研究中存在交替使用“印度洋政策”(U.S.Policy in the Indian Ocean)或“印度洋战略”(United States Strategy in the Indian Ocean/American Strategic Policy for the Indian Ocean)的现象。由此窥知,学界并未在美国印度洋战略/政策的概念界定和使用上达成共识。从美国的相关政策规划来看,“印度洋战略”似更贴切,故本文采用这一概念。的研究较为薄弱,对该战略之起源的探讨更是着墨不多,基本都将中印边境战争视为美国开始考虑在印度洋部署军事的重要驱动力。遗憾的是,已有研究大多点到即止,并且未将美国的印度洋航母特遣队计划和印度洋战略岛屿开发计划联系起来,从而忽视美国同时开启这两项计划所蕴含的早期战略意图及其深远意义。(4)加里·西克(Gary Sick)虽然简述了1960—1968年美国在印度洋采取增加军事存在等新举措并试图制定相应“新战略”,但没有加以探讨。见Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,in Alvin Z.Rubinstein,ed.,The Great Game:Rivalry in the Persian Gulf and South Asia,Praeger Publishers,1983。沃尔特·K.安德森(Walter K.Andersen)指出美国在1960年代逐渐意识到在印度洋部署军事力量的重要性,但在1973年以前仍缺乏对该区域的认真规划。见Walter K.Anderson,“Emerging Security Issues in the Indian Ocean:An American Perspective”,in Selig S.Harrison and K.Subrahmanyam,eds.,Superpower Rivalry in the Indian Ocean:Indian and American Perspectives,New York:Oxford University Press,1989。米斯拉(K.P.Misra)也认为美国在1973年前在印度洋的存在很低调。见K.P.Misra,Quest for An International Order in the Indian Ocean,New Delhi:Allied Publishers Private Limited,1977。莫诺兰詹·贝兹博鲁阿(Monoranjan Bezboruah)虽然提及美国军方从20世纪50年代开始对印度洋的关注情况,但未从决策角度展开探讨,见Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,The University of Mississippi,Ph.D.dissertation,1977.国内目前仅有张愿探究了1964年美国印度洋特遣队计划,并指出该计划是一种“调解地区局势的方案”,这在一定程度上揭示了美国在印度洋部署军事力量的缘由。参见张愿:《1964年美军首次印度洋部署的历史考察》,《边界与海洋研究》2019年第1期。鉴于此,本文拟通过审视美国为何及如何在中印边境战争后同时筹划、推行印度洋航母特遣队计划和印度洋战略岛屿开发计划,以及在此过程中美国高层内部的互动、磨合,追溯美国印度洋战略的起源,并在此基础上对上述问题提出自己的解答。

一、“中国威胁”认知下美国建立印度洋实质性军事存在的酝酿和构想

在冷战爆发后相当长时期内,美国视印度洋为英国的势力范围,在印度洋及其北缘的中东、南亚,对抗社会主义阵营的重任应主要由英国承担,而自身仅发挥辅助作用。基于这一认知,美国在印度洋只部署了一支小型中东部队,它承担联络、观察和报告的任务(5)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,U.S.Declassified Documents Online (hereafter USDDO),CK2349711323.,仅发挥展示美国旗帜的作用。(6)“Sino-Indian Conflict Draws Navy Eye”,The Christian Science Monitor,December 22,1962,p.5.从1950年代中期开始,冷战不断向第三世界蔓延,美国随之逐渐重视南亚的地缘战略、政治、经济等价值,视其为反共前沿阵地。为此,美国不仅于1954年与巴基斯坦结盟,还逐步加大了对印度的经济援助力度,试图借此使它们因依赖西方的援助而消除向苏、中寻求支持的念头。同年,印度支那战争与日内瓦会议的结局一再加剧美国对“中国威胁”的认知,艾森豪威尔政府决定寻求构建西太平洋集体防务体系,并最终使之与澳新美条约组织、东南亚条约组织对接(7)参见刘雄:《艾森豪威尔政府亚洲政策研究》,岳麓书社2009年版,第55页。这两个联盟条约组织分别于1951年、1954年建立。,从而在亚洲大陆边缘地带筑起一道跨越东印度洋——西太平洋遏制共产主义的防线。然而,美国最初对于这道防线的印度洋部分的防御规划只是在战时派遣机动部队。(8)G.Wyn Rees,Anglo-American Approaches to Alliance Security,1955-60, Macmillan Press Ltd,1996,p.112.

20世纪50年代中后期起,美国海军开始探索利用印度洋向南亚大陆岸上投射力量的可能性。1956年苏伊士运河危机使美国军方感到英国势力从世界各地衰退乃大势所趋,并担忧随着英国力量退出印度洋,美国很有可能因缺乏可靠的基地而在未来失去对该区域的影响力。(9)David Vine,Island of Shame:The Secret History of the U.S.Military Base on Diego Garcia,Princeton:Princeton University Press,2009,p.59.于是,美国军方未雨绸缪,随即制定了一个未来应急计划,旨在通过控制重要海上通道的关口来确保美国在印度洋地区的优势地位。该计划明确提出“战略岛屿概念”(Strategic Island Concept) 这一重要概念,即在某些具有战略性位置而人口稀少的岛屿上建立美军基地,以备不时之需。(10)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.从宏观上看,“战略岛屿概念”是美国推行“前进战略”的重要“产物”之一,该战略要求美国的军事力量应尽可能靠近苏联(及后来的中国),从而在面临威胁时能快速进行军事部署。海外基地网络在其中起到至关重要的作用。(11)参见David Vine,Island of Shame,p.57.由此观之,“战略岛屿概念”的提出及其蕴涵的战略逻辑不但能使“前进战略”进一步完善,也为日后美国印度洋战略的形成奠定坚实的理论基础。

1960年美国国防部为了在印度洋寻求适合建成美军基地的地点,遍访亚非国家进行考察。(12)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.在研究众多印度洋岛屿后,美国军方的目光逐渐聚焦位于印度洋中心地带的迪戈加西亚岛,因为它完美符合战略岛屿的军事和政治标准:其“与世隔绝”的特质不仅能把从非洲南部、中东地区到南亚、东南亚的广大地区纳入美军以此为基地的攻击半径内,还有助于美国避免受到政治攻讦。(13)[美]大卫·韦恩著、张彦译:《美国海外军事基地:它们如何危害全世界》,新华出版社2016年版,第60页。同年10月,美国军方在未告知国务院的情况下,非正式地与英国同侪讨论在印度洋建立一个由美国物色好的具有战略用途的岛屿组成的新英属印度洋领地。(14)David Vine,Island of Shame, pp.68-69.1962年1月,参谋长联席会议(以下简称“参联会”)主张美国应开启对英谈判以期达成在紧急事态下有权使用印度洋战略岛屿的长期协议。(15)Walter S.Poole,The Joint Chiefs of Staff and National Policy,1961-1964,vol.8,Office of the Chairman of the Joint Chiefs of Staff,2011,p.277.然而,白宫由于担心建立印度洋舰队会耗费巨额资金和获取新基地会带来不必要的政治麻烦,一直否决该建议。(16)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, Foreign Relations of the United States (hereafter FRUS),1961-1963,vol.19,Washington:United States Government Printing Office,1996,p.614.这说明,美国高层此时尚未就在印度洋寻求战略岛屿并将其打造成战略支点,从而在该区域建立长期且具威慑性的军事存在之战略构想达成共识,这更多的是军方的一厢情愿。

很快,由于原来的南亚政策受挫,在印度洋缺乏军事存在及必要设施的危害也彻底暴露,美国于是决定强化相关地区的军事力量,开始筹划印度洋航母特遣队计划,开发印度洋战略岛屿的问题随之迎来转机。1962年10月爆发的中印边境战争引发的南亚地缘政治局势的变化,促使美国在遏制中国背景下重新审视既定的印巴联合防御南亚的政策。美国本以为中印一战是拉拢印度遏制中国、并促使印巴和解从而共同防止社会主义国家向南亚扩张的天赐良机。(17)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,December 16,1962,FRUS,1961-1963,vol.19,p.435.然而,印巴之间剪不断理还乱的宿怨和利益纠葛严重妨碍了美国南亚政策目标的实现。不仅美英竭力推动的印巴克什米尔问题和谈很快陷入僵局,巴基斯坦还于1963年3月2日与中国签订边界条约并迅速向中国靠拢。(18)中华人民共和国外交部条约法律司编:《中华人民共和国边界事务条约集(中阿·中巴卷)》,世界知识出版社2004年版,第21页。既然印巴和解无望、构建南亚联合防御体系的构想无法实现,美国急需另辟蹊径弥补南亚防务的薄弱环节,以保持影响力和干预能力。此外,美国对中国在中印边境战争中大获全胜感到大为震撼,进而认定中国已成为“不可忽视的力量”。(19)Roger Hilsman,To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F.Kennedy,New York:Doubleday &Company,Inc.,1967,p.324.罗杰·希尔斯曼曾先后担任肯尼迪政府的国务院情报和研究局局长、负责远东事务的助理国务卿。这一强化了的“中国威胁”认知也推动美国开始采取措施以改变在印度洋缺乏实质性军事力量的局面。

在中印边境战争期间,肯尼迪政府应印度所请提供军事援助,其中尤为重要的是在11月从太平洋第七舰队调派一艘航母前往印度洋,执行防空任务以保护加尔各答。这艘航母在11月20日中国单方面宣布停火前一直驻留孟加拉湾。(20)Michael Brecher,“Non-alignment under Stress:The West and the India-China Border War”,Pacific Affairs,Vol.52,No.4 (Winter,1979-1980),pp.620-621.虽然这一行动展示了美国在没有基地的情况下依然有能力向沿岸大陆投射武力,进而威慑中国以制衡它的陆上军事行动,但在此过程中美国也发现缺乏必要海军基地会严重制约它的行动:由于缺乏中转站,美军不得不长途跋涉来执行对印空运援助。这一重要缺陷加深了美国军方对在这片“海域及其周边地区建立安全无障碍的着陆点”的迫切需求。(21)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.95.“战略岛屿概念”及相应的印度洋战略岛屿开发计划愈发受到青睐。

在此情势下,“凭海制陆”便成为可供美国选择的决策思路。南亚次大陆形如一根刺入印度洋的锥子,其北缘顶着中国的青藏高原。美国可以借助机动性极强的海军,以“恰当的兵力部署和兵力行动”对“岸上事态施加远远超过其兵力规模的(政治和军事)影响”。(22)[英]杰弗里·蒂尔著、史常勇译:《海上战略与核时代》,济南出版社2021年版,第266页。更重要的是,美国在印度洋上部署军事力量可以避开印巴博弈造成的掣肘。

1963年初,美国军方对迪戈加西亚的重视终于获得了国务院、国防部和国家安全委员会等核心部门的广泛认可。(23)参见[美]大卫·韦恩著、张彦译:《美国海外军事基地:它们如何危害世界》,第60页。于是,美国着手研究通过在印度洋建立实质性军事存在以维护其战略利益。同年4月25日,美国决策层举行会议探讨如何平衡对印、对巴政策。其间,国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)试探性询问在印度洋定期部署航母对当前政策是否有意义?国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert S.McNamara)与海军上将乔治·安德森(George Anderson)均表示可以安排航母访问,若定期部署航母则超出美国的义务。(24)“Memorandum for the Record”,April 25,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.564-565.是日,国务院正式指示驻英大使馆:向英国政府提议两国共同商讨印度洋岛屿可能的战略用途。(25)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.总之,鉴于南亚地区地缘格局变动及在该地区遭遇的外交和战略困境,亦立足于在整个印度洋地区遏制社会主义国家和完善全球防务体系的需求,肯尼迪政府为提升美国在印度洋地区的军事力量和干预能力而精心酝酿的早期印度洋战略构想,正趋于清晰化并被付诸实践。

二、印度洋航母特遣队计划的筹划与实施

在腊斯克提议部署航母后,1963年6月19日,国家安全委员会成员罗伯特·科默(Robert Komer)也向肯尼迪极力建议在印度洋部署一支小型特遣部队。他分析称,美国当前在印度洋地区正面临展示潜在力量或实际作战的需要,而深处大洋的航母的攻击范围可以到达足够远的内陆地区,从而覆盖大部分受威胁的前沿区域,因此部署一支拥有常规火力的航母部队有助于填补在该地区常规威慑力量的缺口,同时可以增强印、巴等沿岸国家领导人对美国能在必要时提供有效支援的信心。他强调,由于对航母的巨额投资是固定的,将其中一些部署到最薄弱的地方实为灵活地重新配置“现有资产”以实现战略意图的好方法。况且,部署航母无需在陆地寻求昂贵且政治性难度高的基地权。总之,“可移动、基于海洋的空中力量”能最大程度地发挥美军优势,效果类似于此前在中印边境战争期间向孟加拉湾派遣第七舰队的军舰所呈现的那样。(26)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,pp.614-615.基于冷战战略需要、自身海军冠绝列国的实力、海军兵种的作战优势、对在中印边境战争中军事援印的经验总结,科默明确提出美国应从现有舰队抽调军舰组建新的航母部队部署到印度洋。这是后来印度洋航母特遣队计划的滥觞。

对于科默的主张,肯尼迪要求征求国防部的意见。(27)“Memorandum for the Record”,August 12,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.636.于是8月16日麦克纳马拉指示参联会审查印度洋航母特遣队计划,并特别提醒后者在审查该问题时既可以视为处理美巴关系问题的一部分,也可以置于更广泛的框架内考虑。参联会在9月25日正式做出结论:出于政治需要而在印度洋间歇性而非永久性部署航母是可行的。(28)“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Taylor)”,August 16,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.641.这一意见被国务院所吸纳。

9月26日,国务院拟定出印度洋航母特遣队计划的详细报告。国务院认为,当前在南亚乃至印度洋地区,美国为应对“中国威胁”亟须向印度洋部署军事力量,这样既有助于向该地区施加美国“稳定和威慑”的影响力,也可在发生外部侵略或内部冲突时缩短美国进行支援的反应时间。国务院指出,确立在印度洋的军事存在先例有助于美国更为灵活地处理危机,即使只是间歇性存在。国务院的设想是:兼具核打击和常规军事打击能力的航母特遣队是实现美国在印度洋安全和防卫目标的最具灵活性和最有效之手段,它将承担起保护该地区的海空交通线和向友军提供军事支援的任务,并通过精心策划的访问和停靠印度洋地区的港口展示美国存在。通过将该航母部队命名为“印度洋舰队”并令其四处巡航,以“可视、可靠和大规模的存在”形成永久性部署的假象,进而实现美国在该地区的“近期和远期政策目标”。(29)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.该报告的提出表明美国意欲通过在印度洋间歇性部署航母特遣队彻底改变以往它在该地区缺乏稳定、实质性的威慑力量局面。毕竟美国先前只是派遣航母和其他舰只赴印度洋友好巡航、参加中央条约组织的演习。(30)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.1963年11月美国国务院和国防部联合筹划印度洋航母特遣队的首次巡航,初步决定以6个月为一个周期,间歇性地派遣航母部队开赴印度洋执行为期2个月左右的任务。(31)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.这一计划的制定标志着美国在印度洋建立军事存在问题上迈出了从构想到实践的关键一步。

同年11月,肯尼迪遇刺身亡,副总统林登·约翰逊代行总统职权。美国决策层的变动并未打乱印度洋航母特遣队的准备工作。美国政府紧锣密鼓地评估中、苏、英等大国可能的反应(32)“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062;“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,USDDO,CK2349723545.,又向驻印度洋沿岸各国的大使馆询问当地国家对此的反应和美国需要注意的事项,并于1964年2月完成评估。(33)参见“Country-by-country Assessment of Reactions to Increased U.S.and British Military Presence in the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349719810.其中,美国尤为关注印度的态度,因为这关乎到“美印关系和美国在次大陆政策的未来”。(34)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Relations”,November 12,1963,USDDO,CK2349357503.美国驻印使馆官员分析认为,印度的态度在很大程度上取决于苏联反应的影响而非中国的“尖锐”反应。(35)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.不言而喻,美、苏、中、印在南亚乃至整个印度洋地区错综复杂的多边互动深刻影响着美国航母特遣队计划的决策与实施。

在实施印度洋航母特遣队计划的最初阶段,美国颇为谨慎。12月5日,国务院决定取消“印度洋航母特遣队”这一称谓,因为该名称可能将美国的军事存在与特定的地理区域联系起来。(36)“In a Cable to Selected U.S.Embassies,Secretary of State Dean Rusk Provides Background Information Concerning the Introduction of U.S.Aircraft Carriers to the Indian Ocean Area”,December 5,1963,USDDO,CK2349567980.同时,美国驻苏使馆和驻香港领事馆都强烈建议通过加强渲染“中国威胁”来转移区域内各国注意力和为美国的行动辩护。(37)“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062.驻苏大使馆和驻港领事馆的提议与驻印大使馆的分析异曲同工,均基于印苏、印中关系现状,为取得印度支持,选择具体打出“中国威胁”的旗号,而不是泛指整个社会主义阵营。美国的谨慎可见一斑。

然而,突如其来的一个插曲使美国不得不对巡航计划稍作调整。1963年12月9日,《华盛顿邮报》在美国官宣前披露了这一计划。(38)张愿:《1964年美军首次印度洋部署的历史考察》,《边界与海洋研究》2019年第1期。印度政府为此承受了极大的国内外舆论压力。(39)“U.S.Naval Deployment in Indian Ocean Area”,December 16,1963,USDDO,CK2349357527.为了保持自身作为不结盟大国的声望,印度政府授意驻美大使尼赫鲁(B.K.Nehru)于12月24日向美国表明反对立场,但保证会在公开场合保持克制,以免“损害美国在亚非不结盟国家中的声誉”。(40)“Discussion of Indian Objections to the Establishment of the IOTF”,December 24,1963,USDDO,CK2349357539.同时,印度还非正式地要求美国印度洋航母特遣队首次巡航时不要访问印度港口。(41)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.当然,这一插曲既没有阻碍美、印在遏制中国问题上相向而行,也没有对航母特遣队计划造成实质性破坏。负责向印、巴解释特遣队计划的参联会主席麦克斯韦·D.泰勒(Maxwell D.Taylor)在访印后,确信印度希望加入遏制中国的“区域安全共同体”。(42)“Telegram from the Embassy in India to the Department of State”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.722.这对美国而言是个利好消息。总体而言,华盛顿相信印度的反应并非其“基本态度”,而是受到“次大陆的痛苦和纠缠的政治”的影响。(43)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.这一判断增加了美国派遣航母特遣队巡航印度洋的信心。不过,美国政府最终还是决定不访问印度港口。

1964年3月19日,约翰逊批准腊斯克关于将该特遣队命名为“协和中队”(Concord Squadron)的提议和巡航安排,以此作为美国在该地区部署重要军事力量的第一阶段,并要求国务院制定并提交定期间歇性的部署计划,他宣称在对美国具有重要战略意义的印度洋运用机动的海空力量是最合适的选择。3月21日,这一决策被传达给所有部门。(44)“National Security Action Memorandum No.289”,March 19,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,Washington:United States Government Printing Office,2000,p.90.印度洋航母特遣队的首秀蓄势待发。

4月4日,“协和中队”的巡航正式开始。就目标而言,印度洋航母特遣队计划肩负着以威慑中国为主的多重任务,包括约束和稳定印巴局势(45)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.、加强美印之间以遏制中国为主题的互信和对话(46)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.、展现美国在南亚的防御姿态(47)“Telegram from the Department of State to the Embassy in India”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.707.,等等。诚然,从直观上看,这次巡航由于未能访问印度港口或许可以被视为“失败的预演”,未能达到“预期的政治效果”(48)张愿:《1964年美军首次印度洋部署的历史考察》,《边界与海洋研究》2019年第1期。,但从长时段审视,“协和中队”首次巡航不仅标志着美国军事力量“断断续续但定期进入该地区的政策的开始”(49)Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,p.54.,还为美国在印度洋部署实质性而非象征性军事力量开启先例。这也表明在美国的全球战略中,印度洋开始褪去“边缘地带”的标签。总之,这是美国印度洋战略在奠基阶段的重要内容。

从1965年开始,美国大幅调整对越政策,不断加大对越南局势的干预。(50)参见潘一宁:《中美在印度支那的对抗(1949—1973)》,中山大学出版社2011年版,第201—215页。从全球视野观之,越南在美国的冷战棋局中的地位愈发凸显,进而影响美国在全世界的战略布局。在此形势下,美国可投入到印度洋地区的战略资源受到了限制。美国因日益陷入越南战争,大量海军航母被占用而无法如期实施原定在印度洋定期间歇性部署航母部队的计划。(51)Kimbriel Armistead Mitchell,American Strategic Policy for the Indian Ocean,1970-1980,London School of Economics and Political Science,Ph.D.Dissertation,2014,p.17.

三、美英互动与印度洋战略岛屿开发计划

揆诸前文,早在50年代,美国军方就谋求在印度洋获取战略岛屿并将其打造成战略支点以确保美国在印度洋地区的优势地位。在谋划印度洋航母特遣队计划的同时,美国也将印度洋战略岛屿开发计划提上日程,并选择英国作为合作对象和突破口。这既是因为美国军方相中的迪戈加西亚等岛屿处于英国殖民统治之下,也是基于英美特殊关系。1963年4月25日,美国国务院指示驻英使馆向英国政府提议,两国政府派出军事和民事代表,会商开发印度洋上某些具有战略用途的岛屿,地点可在华盛顿或伦敦,必要时可在被选中的岛屿。美方称,美、英在战略规划层面对印度洋岛屿基地建设进行协调,有利于保持西方在印度洋长期立足,因此希望与英方探讨所有与军事和技术有关的联合计划。在此基础上如能制定出可行、互利的方案,那么两国政府可就基地选址的政治问题进行更高级别的讨论。(52)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.

英方的态度颇为暧昧。英国在7月29日复文中表示欢迎美国派代表来伦敦共商印度洋岛屿的战略用途,以此作为初始阶段的工作,同时提出一项谅解,即讨论并不等于两国政府采取行动的预先承诺,并希望美国能事先提供相关计划。(53)“Note from the British Embassy to the Department of State”,July 29,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.624.美国国防部为了有针对性地拟定相关计划,以便在英美会谈中对拟定岛屿展开“实质性”讨论,催促国务院尽快征求英国同意美国派遣勘察小组访问迪戈加西亚,以印证它是否适合建造通信站——军方认为在此处建立通信站能整体提高美国在整个印度洋的通信能力。此时,国务院基于美国同印度、巴基斯坦、斯里兰卡的政治军事关系,已经排除与这些国家协商以求在它们的领土上建设基地的可能性,故也赞同迪戈加西亚是建立通信站的不二之选。然而,英国殖民部以需要征求毛里求斯和塞舌尔(54)美国拟定的几个岛屿大部分是英国殖民统治下的毛里求斯和塞舌尔的一部分。的意见为由,拒绝美国派遣调查工作组前往迪戈加西亚实地勘测的请求。(55)“Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,August 23,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.653-654.可以说,英美最初的接触并不是很顺利。美国只得依据现有资料草拟计划。

1964年1月21日,应英方的要求,美国国务院把国防部制定的印度洋区域防务草案递交给英国政府。该草案称,虽然自战后以来英国一直保卫着这个地区,但有必要研究如何完善西方在印度洋的军事存在,以应对面临的种种威胁。美国参与印度洋防务的主要目标是保障该地区免受中国、苏联统治和确保地区总体稳定。鉴于美国无法在印度洋沿岸国家的内陆战略要地获得基地,国防部特别希望能够利用英国掌控下战略位置突出的印度洋岛屿,从而让美国“在紧急事态下”能及时使用岛屿设施而无需额外的政治谈判,也无需再历经长途航线。(56)“Airgram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,January 21,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.83-86.由此观之,印度洋战略岛屿开发计划与印度洋航母特遣队计划相辅相成,都服务于美国在印度洋建立起长期可靠的军事存在,以保持对该地区的威慑力和影响力。

1964年2月25日至27日,英、美正式在伦敦举行磋商,主要围绕在印度洋的防务利益和目标岛屿的相关事务展开讨论。美方重申,美国参与印度洋的防务旨在改善在印度洋的军事态势,绝非取代英国;其具体目标是在英国殖民统治下的迪戈加西亚、阿尔达布拉和澳大利亚在东印度洋的领地科科斯/基林群岛(Cocos/ Keeling)等岛屿上安装军事通信和技术设施以及简易的基地设施,最终目标是在印度洋中心地带建立一个主要基地、在东西两侧建立一些支持设施,以便美军视具体情况从东西两面选择最佳路线进入印度洋。(57)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具体日期不详),1964,USDDO,CK2349719785.

英国赞成美国介入印度洋的动机和目标。最终,双方达成一系列共识,其中尤为关键的是,英国认同了美国提出的在印度洋打造以迪戈加西亚、阿尔达布拉和科科斯/基林群岛为核心的“战略三角”概念,并且基本赞成相关安排,诸如由英国负责获取拟定岛屿的土地所有权、安置原岛上住民及赔偿费用,美国则承担岛屿设施建设和维护等费用,两国共享设施等。(58)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.不过双方仍在一些细节上存在技术性分歧,如虽然美、英都认可为控制西印度洋而建的航空中转站的最佳选址是阿尔达布拉,但美方表示尚需进一步审查。(59)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具体日期不详),1964,USDDO,CK2349719785.总之,美国大致实现了既定目标,对此次会议颇感满意。会后,负责政治—军事事务的副助理国务卿杰弗里·基钦(Jeffrey Kitchen)认为,尽管在此次磋商中,对于“战略三角”的具体规划除了明确在迪戈加西亚建设通信站,美国并未对其他岛屿提出清晰的建设方案,但总体而言英方对美方的设想乐见其成,愿意在照顾到自身利益的情况下尽可能地与美国进行合作。为此,他敦促国务卿腊斯克同意上述提议,以便美国政府迅速推进工作。(60)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.随后美国政府趁热打铁。国务院于3月5日、国防部和参联会于4月21日批准了上述建议。(61)“Summary of Discussions Regarding a Joint U.S.-British Agreement Involving the Development of a Strategic Triangle of Air and Harbor Facilities on the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO,CK2349540748.

7月15日,腊斯克向约翰逊总统汇报美英会谈与国务院和军方的相关决定时指出,军方的战略意图是通过在迪戈加西亚、阿尔达布拉和科科斯/基林群岛等岛屿上建设相关军事设施,从而在印度洋形成“一个配备了简易航空和港口设施的战略三角”,作为对印度洋沿岸的现有基地和设施的补充,并将拓展美国对沿岸大陆承诺的深度。此外,美、英就印度洋进行战略规划和军事合作还有助于“鼓励英国维持在苏伊士以东的军事力量”。(62)“Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson”,July 15,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.91-92.负责国际安全事务的助理国防部长约翰·麦克诺顿(John T McNaughton)后来进一步强调“战略三角”的战略价值:将为美国“提供通过太平洋或大西洋进入印度洋周边任何地区的通道”。(63)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965, FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.至此,美国的印度洋战略岛屿开发计划大致成型。

但此后美国对建设该战略三角的投入因为各种因素影响有所延迟。1965年美国因通信卫星的发展而取消了在迪戈加西亚建设通信站的计划,但特地向英国强调取消计划并不意味失去在印度洋扩大军事存在的兴趣。(64)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy)”,October 15,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.98.同时,出于鼓励英国承担更多责任的考虑,1965年6月国防部和国务院均决定由英国主导阿尔达布拉的设施建设工作,拒绝了参联会和空军部长的提议,即把在该岛的工程资金纳入1967财政年度预算和主动承担建设工程,并强调“只有在英国需要资助时,美国才会提供支持以换取设施使用权”。(65)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95;“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Secretary of the Air Force (Zuckert)”,June 14,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.97.后来,生态学界以阿尔达布拉岛屿上分布有珍稀物种为由强烈反对在岛上建立机场,美、英遂放弃在该岛屿建设军事设施。(66)梁丙添:《迪戈加西亚的风云》,《世界知识》1985年第6期,第16页。

值得强调的是,美国虽有上述具体政策调整,但未改变已经确立的在印度洋发展实质性且具威慑力的军事存在的战略决心和方针。根据伦敦会谈商定的意见,英国首先通过谈判、补偿等手段,把这些岛屿从原所属国分离出来,借此取得了拟议岛屿的所有权(67)包括毛里求斯的迪戈加西亚岛和塞舌尔的阿尔达布拉岛、法夸尔岛(Farquhar)和德罗什岛(Ile des Roches)。“Background Information on U.S.-British Negotiations Regarding Cost Sharing for the Construction of British Military Facilities in some of the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO, CK2349719805.,后又于1965年11月10日宣布将它们组成英属印度洋领地(British Indian Ocean Territory)。1966年12月30日,美、英在伦敦签署关于将拟议印度洋岛屿用于防务用途的协议(68)“Availability of Certain Indian Ocean Islands for Defense Purposes”,United States Treaties and Other International Agreements,vol.18,part I,1967,U.S.Government Printing Office,1968,pp.28-42.,为日后美英印度洋防务对话确立了协商框架,也为两国后来长期建设印度洋岛屿基地设施提供了法理依据。(69)美国军方曾试图在1964财政年度预算中列入印度洋岛屿通信站建设经费,因缺乏明确的土地权而遭到国会驳回。“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.正如学者所言:“英属印度洋领地本身是一个美国的概念,其主要目的是确保西方未来在军事上能畅通无阻地使用这些处在战略位置的岛屿”。(70)Monoranjan Bezboruah, The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.364.至此,美国为印度洋战略岛屿开发计划的开启完成了关键性的一步:“战略岛屿概念”从设想、推演中的“术语”已脱胎成切实可行的战略依据,进而为其在印度洋的实质性军事存在奠定了坚实基础。1967年,“战略岛屿概念”被参联会正式确定为美国在南半球的政策指导原则之一。(71)“Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara”,July 25,1967,FRUS,1964-1968,vol.21,p.106.

结 语

20世纪50年代中期,鉴于美国在印度洋缺少军事威慑能力来应对社会主义国家在印度洋地区的力量,美国军方提出了“战略岛屿概念”,力主通过在具有战略价值的印度洋岛屿建设基地,获得支撑美国在印度洋军事存在的战略支点,从而确保美国在印度洋地区的长期战略优势。然而,由于印度洋在当时美国的全球战略中处于“边缘”地位,这一战略构想在之后相当长的时间内未能付诸实施。

中国在中印边境战争中的胜利加剧了美国对“中国威胁”的认知,在战争期间军事援印的体验令美国对在印度洋地区缺少可靠的军事存在及必要设施的现状更心忧如焚,也担忧日后因应类似问题会力不从心。与此同时,既定的印巴联防南亚政策也陷入难以为继的困境。雪上加霜的是,英国作为印度洋地区的传统保护者正在逐步实施战略收缩。这些主客观因素驱使美国想方设法改善在印度洋地区的军事“弱势”地位。1963年至1966年,美国双管齐下,一方面筹划并实施印度洋航母特遣队计划,并踏上了在印度洋部署实质性军事力量而非象征性军事力量的新征程;另一方面推行印度洋战略岛屿开发计划,稳步推进美、英在印度洋战略岛屿开发上的合作,从而令美国得以在日后名正言顺地在印度洋打造战略岛屿军事支点。质言之,在美国早期的印度洋战略构思里,印度洋航母特遣队计划和印度洋战略岛屿开发计划犹如一枚硬币的两面,密不可分,均以遏制社会主义阵营、保障自身地缘战略优势作为决策目标,也构成了该战略奠基时期的核心内容。

纵观这两项计划从酝酿到推行,美国的决策和行动承接了“战略岛屿概念”及相应的战略构想,也开启逐步深入印度洋、展开全面战略布局的新阶段,并且自始至终深受国际格局和亚太地缘形势演变的影响。沿着这一轨迹,美国在70年代进一步明晰了在印度洋的战略框架,印度洋逐渐从美国全球战略的边缘往中心移动。值得指出的是,作为一项新生的区域安全战略框架,美国的印度洋战略从产生之初就以应对未来局势可能发生的变动为着眼点。尽管由于美国关注的是印度洋地区中的关键子区域,该战略涵盖的地理范围常常会因美国在不同时期在该区域的优先事项之变动而有所调整,但这并不意味着美国在印度洋地区的战略发生了重大变化和断裂。在后冷战时代,随着亚洲局势的巨变和“重返亚太”方针的确立,美国逐步从更广阔的地缘政治空间,即印度洋——太平洋地区,审视大国博弈,并塑造出政治战略意涵丰富的“印太概念”,其中融入了其在印度洋战略起源时期的历史经验和战略思想。印度洋由此成为美国在全球视野下进行宏大的地缘博弈和战略竞争的舞台。毋庸讳言,在这个舞台上,由于苏联不复存在,美国视中国为主要乃至首要的竞争对手。