党员下沉社区参与城市治理的困境与创新路径

王哲 朱凡

摘 要：抓好抓实党员下沉社区工作，是不断推进党的治理重心下移，提升城市治理效能的重要举措。通过对湖北省4市的调查发现，党员下沉社区参与城市治理存在下沉力量分配不均、作风不务实、资源对接不精准、职责分工不明确、数字化应用不充分、评价与激励机制不健全、保障机制不完善等问题。应从创新精细化的资源配置、创新制度化约束、创新“供”与“需”有效对接、创新职责清单、创新智能化平台的应用、创新评价与激励和创新保障机制等方面精准发力，加快补齐城市社区治理的短板弱项，促进党员下沉社区的规范化、精细化、长效化，构建党员下沉参与城市治理新格局。

关键词：党员下沉；城市治理；社区

中图分类号：D630    文献标识码：A    文章编号：

引言

社区是具有共同世界观、价值观、生活习惯和风土人情的一群人结成关系良好的互帮互助的社会团体^[1]，是党和政府联系、服务居民群眾的“最后一公里”。“党员干部下沉”是构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局的必然要求^[2]。推进党员干部下沉基层不仅是践行党的群众路线的重要途径，体现了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，同时也是推进国家治理现代化、加快基层治理改革的关键环节^[3]。可见，充分发挥党员下沉社区参与城市治理的作用，对于赋能基层治理，推进基层治理创新，推进国家治理体系现代化建设都具有十分重要的意义。

本文以湖北省推进党员下沉社区参与城市治理的具体实践为例，通过问卷调查湖北武汉、鄂州、黄冈和荆门4市共799名城市社区居民，访谈政府部门领导、社区工作者和城市社区居民，获得了许多一手的宝贵资料。问卷调查结果显示：76.47%的居民认为党员下沉是社区基层治理的创新之处，32.17%的居民认为社区党建工作与社区治理需求相互脱节，64.71%的居民认为社区党建资源与社区治理资源缺乏整合。整理访谈资料发现：党员下沉社区参与城市治理存在资源配置不均衡等一系列亟待解决的问题。本文认为，应该利用新的理念与路径，理顺政府、社区、居民在城市治理中的关系，推进党员下沉社区的制度、机制与技术等方面的创新，不断推进党员下沉参与城市治理取得新成效。

一、湖北党员下沉社区参与城市治理的积极作用

2020年1月，武汉爆发全球瞩目的新冠肺炎疫情。2020年1月29日，武汉市委市直机关工委发布《关于充分发挥“两个作用”坚决打赢疫情防控阻击战的通知》，要求：“市直各机关党组织、各归口管理单位党组织，发挥市直机关各基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用，坚决打赢疫情防控阻击战。”2020年2月至2020年6月，湖北省陆续出台《中共湖北省委 湖北省人民政府关于全力以赴坚决打赢我省新冠肺炎疫情防控阻击战的意见》《所有下沉社区（村）党员干部严禁“挂名式、点卯式”下沉》《湖北省机关企事业单位党员干部下沉社区实施办法》，进一步明确了党员下沉社区的纪律、任务和执行细则，党员下沉社区作为一项固有制度在湖北省被确定下来。

湖北省的党员下沉经历了从“战时”到“平时”，从“临时”到“常态”，从“部分”到“全员”的转变。进入常态化疫情防控以后，广大下沉党员用“平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危难关头豁得出来”的实际行动，巩固了执政党的地位，夯实了党的执政根基。

（一）“战时”发挥了紧急应急的作用

2020年2月，湖北省委抽调和动员党政机关和企事业党员干部下沉到社区，组成以处级干部为主体的社区疫情防控工作队、骨干党员组成的党员突击队、其他下沉党员全部编入网格的“两队一网格”模式。在武汉市，党政机关、企事业单位4.45万多名党员干部职工下沉到社区，共筑社区疫情防控的前哨站。党员干部下沉社区是社区疫情防控的重要举措，是社区疫情防控取得突出成效的重要抓手。

（二）“平时”发挥了主动服务的作用

2020年6月，湖北省全面推行机关企事业单位党组织和党员干部“双报到”制度，全省104万余名党员干部常态化参与下沉社区工作。下沉党员的力量大大缓解了社区工作人手不够、服务能力不足等问题，他们成为了社区工作人员的有力帮手。2021年，湖北省直机关结合开展“我为群众办实事”实践活动，共办理了2819件民生实事。2022年，湖北省直机关累计2.4万余名党员到居住地社区就近下沉，协助开展封控管理、核酸检测、物资配送等工作。

二、党员下沉社区参与城市治理的困境

在湖北省4市的调查中发现，政府、城市社区与社区居民对党员下沉社区在应急时期发挥的作用高度认可，但是对其在平时常态化参与城市社区的治理略感失望，提出了很多问题与建设性建议。

（一）缺乏下沉力量分配的均衡性

一般来讲，城市社区按照发展的阶段进行划分，可以分为：传统社区、发展中社区、现代社区和发达社区。由于城市社区类别不同，下沉党员在数量上差异很大。调查发现，武汉市一些社区下沉党员仅几十人，而有的社区下沉党员有几百人。武汉市某社区反映，为安排700名下沉党员工作，花费很多的精力。下沉党员分配不均衡导致有的社区党员下沉力量薄弱，有的社区“有事没人干”，有的社区“有人没事干”。

（二）缺乏下沉党员作风的务实性

党员下沉社区存在着不少形式主义，缺乏下沉的求真务实作风。调查发现，部分下沉党员为了完成下沉任务的“工分”，搞“打卡下沉”“报到下沉”“临时下沉”，满足于完成20小时的任务，身子虽然“下沉”了但心思却没有“下沉”，下沉仅仅走过场，成为“不作为”“慢作为”“小作为”的“下沉”。

（三）缺乏下沉资源对接的精准性

党员下沉没有对接好资源和需求，缺乏精准化、精细化管理。调查结果显示，主要问题有三个方面：一是社区安排任务存在“一刀切”，简单地与上级指派任务挂钩；二是下沉党员的资源优势尚未得到充分利用，安排任务缺乏针对性；三是服务内容停留在表层次，提供更深入而有效的服务比较薄弱。

（四）缺乏人员职责分工的明确性

下沉党员职责不清，缺乏人员分工的明确性。调查中发现，一些城市的下沉党员对自身参与社区治理的职责不清，不知道应该做什么，不该做什么。另外，一些城市的社区工作人员对下沉党员形成了较强的依赖性，把许多本该由社区承担的任务也丢给下沉党员来完成，导致社区工作人员的责任意识弱化，额外增加了下沉党员及单位的负担。

（五）缺乏数字平台应用的有效性

党员下沉的治理方式落后，应用数字化工具不够充分。调查结果显示，仅29.01%的居民认为社区在治理中较好运用了数字化工具。在网络化、信息化高度发达的今天，微信公众号、小程序等数字化工具在信息传播与管理方面优势越来越大。湖北省党员下沉的治理大多仍然采用传统的纸质记载、认定、存档的模式，效率较为低下。

（六）缺乏评价激励机制的长效性

党员下沉的评价机制不健全，缺乏长效化的激励机制。调查中发现，有城市群众反映一些下沉党员出工不出力，认为“干好干坏一个样，干和不干一个样，干多干少一个样”。主要问题有两个方面：一是缺乏针对性强的评价机制；二是缺少有效的激励机制。

（七）缺乏工作保障机制的完整性

党员下沉相关工作保障机制的不完整成为制约党员下沉走深走实的极大障碍。调查中发现，湖北省大多数城市的社区没有为下沉党员提供较为完善的办公条件，没有为党员下沉社区做好后勤保障，没有为党员下沉社区设置专项保障经费。

三、创新党员下沉社区参与城市治理的路径

针对党员下沉社区参与城市治理存在的诸多问题，要以习近平全面从严治党和加强社区治理思想为指导，以解决党员下沉存在的主要问题为导向，以满足社区居民对美好生活需求为目的，要对党员干部下沉社区进行宏观管理，将党员干部下沉社区作为统一整体，对党员干部的政策指导、统筹协调、资源整合等工作进行创新^[4]。

（一）创新下沉党员资源的精细化配置

针对党员下沉资源在城市分配的不均衡问题，下沉社区和下沉单位要及时沟通，由城市上级组织部门出面协调，采取有效措施实现下沉党员的合理调剂与流动。一是优化下沉资源的统筹分配。要根据街道下辖各社区实际需要对下沉党员的人数和任务合理配置，实现“事有人干，人有事干”，克服资源缺乏与资源浪费并存的弊端。二是优化下沉党员的动态管理。通过资源有效调配，促使党员在城市辖区内开展流动服务，组织跨社区、跨街道、跨区的党员服务活动，实现党员下沉资源在更大范围实现共享。

（二）创新党员下沉社区治理的制度化

城市相关主管部门应该健全常态化监督和约束制度，用制度倒逼下沉党员走进社区、扎根一线，实现“组织进楼栋、服务进家门”，更好地服务群众。其一，出台党员下沉的实施细则。建议由城市市委组织部会商有关部门，对党员下沉的实践探索进行梳理，进一步完善全市党员下沉的指导思想、原则、目标、职责、程序及考核等，出台党员下沉的实施细则，使这项工作有章可循。其二，强化“制度管人、制度管事”。一是建立党员下沉的公示制度，在党员所在单位、下沉社区、具体服务楼栋等公示栏，对下沉党员基本信息及时予以公示。二是建立跟踪制度，社区建立下沉党员下沉时间、地点、任务等全程跟踪及记录。三是建立评价制度，由相关党组织建立党员下沉评价制度，让“隐身党员”“口袋党员”无处藏身。四是建立监督和问责制度，党员下沉情况应纳入党员评议，加强对其履职监督，以及失职的问责。

（三）創新需求与资源的有效对接机制

为了解决城市党员下沉资源“供”与“需”不匹配的问题，相关主管部门应建立社区、下沉单位、下沉党员的互动机制，实现资源有效配置，提高资源的共享度和居民的满意度，避免人浮于事及形式主义的“下沉”。一是收集“两张清单”。社区广泛收集服务需求，如政策宣讲、法制宣传、环境督导、健康咨询、矛盾调解、网络服务等，形成“需求清单”；下沉单位整理下沉党员自身专业、特长，形成“资源清单”。二是建立“项目清单”。通过有效对接“需求清单”与“资源清单”，建立“项目清单”，推动下沉单位找到服务重点，帮助下沉党员干部找到服务岗位，真正实现“群众点单、社区派单、党员接单”。

（四）创新社区与下沉党员的职责清单

社区不是万能的，下沉党员同样也不是万能的，相关主管部门应明确各自“有所为、有所不为”的职责边界，能有效避免互相“甩锅”的现象。一是建立社区工作职责清单。明确社区作为群众自治组织的职能定位和协助政府承担相关任务的角色，确保社区在服务中“不缺位，不错位，不越位”；明确社区工作者各岗位的职责，让社区工作者做到“在其位，谋其政，负其责”。二是建立下沉党员职责清单。明确下沉党员的职责范围以及服务事项，提供服务的方式、时限，使下沉党员有明确的角色、明确的职责、明确的目标。

（五）创新数字化与智能化平台的应用

当前我国社会已经全面进入移动互联网时代，在智能化工具大行其道的背景下，相关主管部门应大力推广数字化与智能化平台的应用，提升党员下沉管理与服务的效率与时效性。一是通过数字化平台创新管理。例如，建立便捷的、轻量级的下沉党员的报到在线登记、服务纪实在线审核、考核结果在线反馈平台，通过平台实现服务纪实“一事一评”、服务时长积分管理，推动下沉党员管理网络化、数字化、智能化。二是通过智能化平台创新服务。例如，建立党员下沉的智能化服务系统，社区群众利用手机小程序即可实现在线点单，下沉党员实时在线接单，充分满足群众的个性化服务需求。

（六）创新科学有效的评价与激励机制

党员下沉的成效，如果完全凭借党员的自觉，是很难实现可持续发展的，建议城市相关主管部门通过以下三个方面来完善评价与激励机制。一是建立合理的工时认定机制。对下沉党员在下沉服务中承担的写作新闻稿、宣传稿、规划报告，处理法律纠纷等任务，要视工作难度与强度，由社区专人进行工作时长的弹性认定，新的工时认定机制将有效激发下沉党员更加深入参与基层治理的方方面面。二是建立更加科学的评价机制。通过设置二维码等便捷渠道收集群众对下沉党员服务的反馈，形成群众满意度评价；通过增加社区对下沉党员的组织鉴定环节，形成社区满意度评价；通过群众满意度和社区满意度的结合，形成更加科学的党员下沉评价机制。三是建立更加有效的激励机制。通过组织开展“优秀下沉党员”“优党员下沉组织单位”“优秀党员下沉工作社区”评选活动，推出典型，表彰先进，发挥榜样的示范作用；积极推进表彰反馈给下沉党员所在工作单位，让党员下沉的表现成为单位评优评先、职称晋升、提干的重要依据。

（七）创新党员下沉社区治理保障机制

三年以来，党员下沉的工作保障机制不健全问题一直困扰着党员下沉走向更深的层次，建议通过以下两个方面来创新党员下沉的工作保障机制。一是加强党员下沉的阵地保障。社区要提供下沉党员工作、活动场所，确保下沉党员不仅想干事，而且有条件干事。单位党组织要加强下沉党员的管理和跟踪，定期汇报下沉党员履职尽责情况。二是健全党员下沉的经费保障。城市各级党委从党费中列支党员下沉专项经费，各级财政可从预算资金中列出专项经费，加上社区党组织自筹的经费，以确保下沉党员不仅想干事，能干事，而且能干成事。

结语

中国城市社区面临公众参与不足的困境，如何动员社区居民积极参与社区事务的治理成为城市基层治理面临的重要挑战^[5]。推动建立在职党员向社区报到长效机制，并积极组建居民小区或楼栋功能性党组织，成为新时期社区治理创新的重要抓手^[6]。2021年以来，湖北省把党员下沉社区参与城市治理逐渐作为一项制度固定下来，党员下沉在治理主体、制度规范和资源配置等方面再造了社区内部的治理秩序^[7]，发挥了重要的积极作用，相关经验值得其他地区借鉴学习。2023年1月8日，新型冠状病毒感染回归乙类管理，我国疫情防控进入新阶段。城市各级党委、政府应当积极采取有效举措，继续优化党员下沉的制度设计、资源配置、执行过程，着力推进党员下沉的规范化、精细化、长效化，实现党员下沉社区参与城市治理实现“体系完善、运行高效、群众满意”的目标，为推进基层治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。

参考文献：

［1］滕尼斯．共同体与社会［M］.林荣远，译．北京：商务印书馆出版社，1999：52-57．

［2］丁思洁．党员干部下沉社区机制的变革——以新冠疫情防控为例［J］．湖北经济学院学报（人文社会科学版），2021，18（6）：20-21．

［3］李梅，郭旭．党员干部下沉实效性提升探究［J］．领导科学论坛，2022，（9）：114-117．

［4］周乾，余国政．党员干部下沉社区的长效机制探究——以新冠肺炎疫情防控为例［J］.安徽行政学院学报，2020，（4）：98-105．

［5］岳经纶，刘洋.党建引领社区善治的逻辑——基于浙江省N街道的研究［J］，治理研究，2021，37（5）：59-69．

［6］徐方平，周霞．党员下沉社区抗疫刍议［J］.学校党建与思想教育，2020，（24）：36-37．

［7］曾建丰，狄金华．寓科层于社区之中：基层疫情防控的实践运作——基于J市“党员下沉”实践的调查分析［J］．中国农业大学学报（社会科学版），2021，38（2）：16-28．

The Dilemma and Innovation of Communist Party Members' Sinking to Community Participation in Urban Governance

——Based on the Survey of 4 Cities in Hubei Province

WANG Zhe， ZHU Fan

（School of Law and Economics， Wuhan University of Science and Technology， Wuhan， Hubei， 430065， China）

Abstract：It is an important measure to continuously promote the party's governance focus downward and improve the efficiency of urban governance. Through the investigation of four cities in Hubei Province， it is found that party members' participation in urban governance has some problems， such as uneven distribution of sinking forces， unpragmatic style， inaccurate resource docking， unclear division of responsibilities， insufficient digital application， imperfect evaluation and incentive mechanism， and imperfect guarantee mechanism. Innovation from the refinement of the allocation of resources， innovation institutional constraints， innovation "for" and "need" effective docking， innovation responsibility list， the application of intelligent platform， innovation evaluation and incentive and guarantee mechanism precision.We should speed up efforts to address the weaknesses of urban community governance， promote the standardization， refinement and long-term effect of party members' sinking communities， and construct a new pattern of communist party members' sinking to community participation in urban governance.

Key words：communist party members sinking to community; urban governance; community

（責任编辑：于明明）

收稿日期：2023年01月09日

作者简介：王哲（1980-），男，湖北黄冈人，副教授，博士，主要研究方向：城市社区治理、数字政府；朱凡（2000-），女，湖北咸宁人，在读硕士，主要研究方向：城市基层治理。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“新冠肺炎疫情背景下城市社区治理的网络参与机制研究”（20BSH154）。