建国以来林业政策变迁：演变阶段与特征分析

郭鹏 郭佳奇

摘要：森林资源与人类生存发展息息相关，加强森林资源保护和环境治理是实现中国生态文明建设及“五位一体”战略布局的重要举措。为进一步完善中国林业政策，促進林业发展，本文基于间断均衡理论和公共政策变迁理论，结合PET模型，借助质性分析软件Nvivo11分析了52项林业政策文本。分析结果显示，1949年以来中国林业政策规划可分为三个阶段：曲折探索阶段、系统推进阶段和全面深化阶段。通过对政策演变阶段的特征分析，发现中国林业政策逐步完善、生态文明思想逐步成熟。当前可从增强林业政策发文主体权威性、依托“林长制”提高治理能力、支持林业创新发展等方面持续推进林业发展。

关键词：植树造林；森林资源 ；政策变迁；间断均衡理论

中图分类号：D63  文献标识码：A   文章编号：

引言

森林资源存在状况与人类未来生存和发展紧密相连，统计数据显示，全球森林资源日益下降^[]，由此带来的气候变幻、水土流失等生态问题需要人类共同面对。回看中国1949年至今的林业发展之路，在林业政策的指导下，森林覆盖率从建国之初到2020年底提高了14.4%，生态环境显著改善。中国注重森林资源保护和推进生态环境治理将为全球实现可持续发展增添力量，为人类共谋生态文明提供中国经验。

中国林业发展取得成就离不开同期政策的指导与支持。林业政策与时俱进，在变迁过程中探求经济发展与生态建设相协调的发展路径。为分析中国林业政策变迁过程、探究政策演变特征，提出完善林业政策体系、加快生态文明建设的对策，本文分为5个板块，对建国以来林业政策变迁过程开展研究：一是引言部分，介绍研究背景及研究目的；二是文献综述，梳理当前林业政策研究现状，为研究奠定理论基础；三是研究方法与数据来源，展示收集整理数据和运用质性分析软件进行编码的过程；四是结果与分析，根据间断均衡理论划分林业政策变迁阶段，结合编码结果总结出政策演变阶段的特征；五是结论与启示，总结林业政策文本分析结论，为新时代林业发展提出建议。

一、文献综述

（一）林业政策相关研究

林业政策是为指导国家林业发展而颁布的规范性文件，1949年建国以来，中共中央、国务院及其他相关部门均发布过多项林业相关政策文件，成为中国林业发展的指导原则与准则。当前国内对林业政策的研究大致可分为定性研究和定量研究两类。

一是定性研究。傅一敏、刘金龙等（2018）梳理国内外林业政策科学研究的发展历程，归纳林业政策研究的特性，认为林业政策研究具有复杂性，应注重跨学科思考和问题导向，可借鉴国外成熟的理论分析框架对中国林业政策进行研究。^[]张壮、赵红艳（2018）回顾改革开放以来中国林业政策演进过程，将中国林业发展划分为资源保护与林业发展阶段、生态建设阶段、体制机制改革阶段。^[]樊宝敏、李晓华等（2021）则依据党史划分历史阶段，回顾党在不同历史时期制定林业政策的历史过程，研究表明中国共产党始终围绕建设美丽富强的国家而制定和调整林业政策，在党的正确领导下中国林业发展不断取得成就^[]。

二是定量研究。潘丹、陈寰等（2019）运用政策文献计量和内容分析法对建国以来283个涉林规范性文件进行分析，总结了中国林业政策的演进特征及规律，研究表明中国涉林规范性文件数量持续上升且政策效力得到提升。^[]余洋婷、孟贵（2021）等以中央层面发布的2495份林业政策为研究对象，构建政策力度与政策工具二维分析框架，对中国林业政策进行量化分析，研究发现由中共中央、国务院发布的政策文件政策力度较大且数量稳步上升^[]。

综上所述，当前借鉴国外理论分析框架对中国林业政策进行分析的研究较少，因此借鉴间断均衡理论，结合林业政策文本内容进行梳理分析，总结中国林业政策变迁阶段与特征，能够丰富对中国林业政策的研究。

（二）间断均衡理论

间断均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory，简称PET模型）认为公共政策发展过程中稳定与变迁是同一现象的不同表现形式，不能够割裂开来，因此必要纳入一个框架来进行解释。^[-]在PET框架中包括宏观政治系统和政策子系统，政策发生间断性变迁即政策问题的解决经历由子系统进入宏观政治系统的过程。政策变迁结果是以一个或多个政策取代原有的政策，包括新政策的颁布和现有政策的修正或废止。间断均衡理论将政策发展过程分为政策间断和政策渐进式发展两种状态，正负反馈作用于其中：负反馈是维持政策现状并加深政策渐进发展的过程；正反馈是重新定义问题，促进政策变革，在新政策形成后再次进入平衡期的过程。该理论中涉及到的概念及基本原理如图1所示。

无论在理论上还是在实践上，公共政策研究都需要重视对政策变迁的研究^[]。近年来，国内学者也将间断均衡理论应用本土政策分析，涉及教育政策、环保政策、林业政策等方面^[][][]。本文将以建国后林业政策为研究内容，结合政策间断和均衡发展时期，探索政策变迁的阶段特征，以完善和创新新时代林业政策。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

研究数据来源为国务院政策文件库、国家林业和草原局政府网、北大法宝等官方网站所查找到的林业政策。政策检索过程中以“森林”“植树造林”“退耕还林”等为关键词，进行检索，收集1949年至2021年发布的林业相关政策文件。

为保证研究数据的权威性、准确性、全面性，在收集整理过程中遵循以下原则：一是完整搜集新中国成立以来国家部委及以上机构发布的林业相关文件，依据内容相关性程度，删除部分相关性较低和失效文件，保留当前仍有效并经过修正的最新文件。二是以国务院办公厅所发布的文件为重点，收集由中共中央下发的指示、意见、通知、决议等重要文件，不包括单独对某省市或地方的规划方案或回复函。经过筛选，最终确定52份政策文本。如表1所示。

（二）研究方法与过程

本文采用软件Nvivo11分析筛选的政策文本。分析过程如下：一是词频分析，筛选出若干高频词；二是选取部分高频词为节点，进行政策内容初步编码；三是逐级进行分类编码。编码结果以节点、参考点数目为直观展示，参考点数量越多，代表此节点内容越受到重视。

1.开放式编码

以政策文本中的高频词作为节点，在理解文本话语意义的基础上对政策内容进行初步分析，共得到22个节点，这些底层节点称为三级节点，编码结果如表2所示。

2.轴心式编码

依据初步编码内容的关联性，将22个三级节点进行归纳整合，概括出12个具有核心内容的概念，为二级节点。

3.选择性编码

在归纳出核心概念的基础上进一步对二级节点进行总结，得到2个一级节点，即政策文本内容主要包括政策措施和为保障政策实施提出的具体要求，编码结果如表3所示。

整理分析以上数据，结合PET理论分析，探究中国林业政策的变化过程并归纳出阶段性特征。

三、结果与分析

（一）建国以来中国林业政策的阶段变迁

中国林业政策经历了从片面到完善的发展过程，基于间断均衡理论，分析正负反馈作用机制对整体林业政策的影响，从宏观角度分析中国林业政策变迁过程，并结合已有研究，将建国至今的林业政策划分为三个阶段：1949—1978年曲折探索阶段、1979—1997年系统推进阶段、1998—2022年全面深化阶段。

1949—1957年，新中国建立之初百废待举，工作重心是发展国民经济，各行业都以相关政策为指导，进入发展探索阶段。依据间断均衡理论，该政策变迁过程的起点为首个平衡期。1958—1978年，出现了“大跃进”“人民公社化运动”等焦点事件，使政策场域发生改变，政策制定者注意力转移，政策均衡被打破。以建设为主的思想导致乱砍滥伐，森林大面积被破坏，前期颁布的政策未能落实，林业政策进入间断期。因此将1949—1978年总体划分为中国林业政策的曲折探索阶段。

1979—1997年，改革开放后纠正了前期的方针政策，重新规划林业发展，政策制定者的注意力再次转向森林保护，林业发展目标由植树造林、追求经济效益转向注重环境建设、追求生态效益。政策制定者的注意力转移促进了政策革新，正反馈机制推动政策变迁，进入政策间断期。改革开放后中国林业工作逐步恢复，森林保护目标向环境治理过渡，因此1979—1997年是中国林业政策系统推进的阶段。

1998—2021年，随着政策制定者的认识逐渐深入到生态保护和美丽中国建设，清晰统一的政策理念形成了积极的政策局面，政策系统全面推进，渐进发展，负反馈机制作用下中国林业政策保持稳定，森林资源得到保护和发展。1998年长江流域特大洪涝灾害使党和国家进一步意识到森林资源和生态环境的重要性，中国在可持续发展理念和“五位一体”总布局的目标指引下，持续推动林业政策体系完善，加快推进生态文明建设，因此将1998至今划分为林业政策深化阶段。

综上所述，中国林业政策变迁过程符合间断－平衡理论模型，焦点事件和政策制定者的理念影响了政策的间断和变迁。中国政策的推进主要是以“自上而下”的方式，政策制定者的理念对政策发展起到决定性作用。虽经历了政策间断，但由于中国社会主义建设理念一脉相承，因此林业政策也保持了一定的连贯性。基于政策间断均衡理论，在分析宏观政治系统对政策影响的前提下进行政策文本内容分析，划分林业政策变迁阶段并分析不同阶段的政策特征，对于中国林业政策的变迁过程将有更加全面的认识。

（二）建国以来植树造林环境治理政策阶段变迁特征分析

（1）曲折探索阶段（1949—1978年）

此阶段包括1949—1978年的10项政策文本，通过政策文本和词频分析，此阶段具有以下特征：

1.林业政策的重点为保护林木、合理采伐。该阶段政策文件虽数量不多，但在以经济建设为主要任务、大量需求木材资源的时期，依然接连发布护林、造林的指示，可见中国对森林资源和林业工作的重视。词频分析结果显示“经营”“生产”是提及次数最多的，与中国大力发展经济的政策相吻合；紧随其后就是“林木”“造林”“山林”“木材”等词语，结合编码内容，表明森林资源同样受到关注；“采伐”“破坏”“保护”“护林”等词的提及表明当时林业工作的重点是保护森林资源、合理采伐、不破坏林木。

1950年，《关于全国林业工作的指示》对林业发展提出了要求，指出要合理采伐和利用森林资源，将普遍造林和重点造林相结合。在之后的几年内，中国不断探索林业发展方案，通过发布《关于確定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》《森林保护条例》等法律政策逐步推动造林工作，确定林权、鼓励合作社造林、发展国营林场、号召人民群众大规模造林，森林资源在政策指导下这一时期得到了保护。

2.林业发展受到社会整体环境的阻碍。1958—1978年中国林业管理较为混乱，政策发布基本停滞。同时“大砍大造”之风使木材被过量采伐，森林资源遭到破坏，经历了发展曲折时期。

（2）系统推进阶段（1979—1997年）

1978年后，中国林业进入恢复发展阶段，该阶段共分析政策文本26项，国家林业局在这一阶段颁布了多项文件，提出了多项管理办法，响应国家保护森林资源、植树造林的方针。分析这一阶段政策文本，可发现以下特征：

1.保护性政策数量明显增多。中央及国家林业局都颁布过林业政策，词频分析结果显示这一阶段“绿化”“林业”“造林”等词语被提及上百次之多，国家对植树造林和林业发展进行了有序规划和规范要求。1982年中共中央发布《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》，1987年中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍乱伐的指示》，进一步从政策和制度上严格森林资源保护。

2.强调经济与生态发展相协调。改革开放后的政策文本编码结果显示，“森林”“生产”“发展”“保护”等为高频词，表明中国强调经济发展与森林保护并重。“环境”“水土”“生态”等词的重复出现，也表明中国将森林资源不仅看作是生产资源、更是生态资源，不仅要服务于生产建设、更要加以系统保护。1993年党的十四届三中全会指明了林业发展方向是保证经济与生态的协调，1995 年国家林业局颁发《林业经济体制改革总体纲要》指出林业肩负着环境优化和促进经济发展的双重使命。

3.强调资金和技术支持。通过词频分析结果可以看到这一阶段，中国对植树造林工作更加强调落实，在多项政策文本中使用“必须”一词；国家政策中多次提及“资金”，表示培育森林、加快绿化需要资金保障，1986年国务院批复林业方案时提出调整木材价格、减免部分产品税、增加林业投入等扶持政策；同时，提及“技术”“治理”等词，鼓励采用先进技术来指导林木种植、科学育林，提高环境治理水平。

（3）全面深化階段（1998—2021年）

1998年之后中国发展理念向实现可持续发展转变，并进行整体规划设计，颁布多项林业政策、开展多项重大工程，加强天然林保护和退耕还林，加快生态文明建设步伐。分析1998年至今这一阶段的政策文本，发现以下特征：

1.强调依法治林、护林。1998年4月修正《森林法》，明确了林业发展的方向，林业建设不再只关注经济效益，转向更关注生态环境；2000年国务院发布《森林法实施条例》，细化法律实施规范；2003年发布《关于加快林业发展的决定》表明植树造林将是中国要长期坚持的工作。词频分析中可以看到“制度”一词被提及的次数显著增多，并多次提到“依法”，将指导性林业政策和强制性法律法规相结合，有效实现森林保护和发展。

2.加强森林保护工作。随着经济平稳增长，中国转变以牺牲森林资源和生态环境为代价优先发展经济的思想观念，加强森林保护，并以制度要求禁止采伐。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》从植树造林、退耕还林、天然林保护等方面提出要求，要在全国范围内扩大森林面积；2015年《生态文明体制改革总体方案》强调完善集体林权制度、重点是天然林保护；2021年发布《关于全面推进林长制的意见》，进一步完善责任制管理体系，加大森林保护力度。政策文件中反复出现“林地”“森林”“加强”“保护”“环境”等体现中国对林业政策不断调整，始终坚持森林保护；由“提高”“加快”等词可见力度逐渐加大，使中国生态安全得到保障。

3.突出林业在生态文明建设中的重要地位。生态文明建设的战略地位在党的十八大后更是成为“五位一体”总目标之一，成为中国建成现代化强国的重要支撑。词频分析和编码统计结果显示“生态”一词在这一时期政策文本中被提及次数最多，在建设生态文明思想指导下，中国林业制度体系加快形成，林业发展水平显著提高。2012-2020 年，中国森林覆盖率增长1.41%^[]，向“美丽中国”坚定迈进。

四、结论与启示

（一）结论

本文分析了中国林业政策的52份文本，借助质性分析软件Nvivo11编码分析，得出以下结论：

1.中国林业政策内容逐步完善。中国林业政策文本内容可分为两个方面，一是具体性措施，以林木保护、植树造林、生态建设为主要内容。二是保障性措施，强调资金支持和制度保障。前期曲折探索阶段林业政策文本中保障性措施较少，政策执行效力不强，后期系统推进阶段和全面深化阶段政策内容在实践过程中愈加完善、愈加科学，内容要求更加具体，政策配套性和系统性增强，中国林业政策整体实施效力不断提升。

2.中国生态文明思想逐步成熟。由中国林业政策变迁可看到两个方面的变化，一是森林资源利用方式的变化，由合理利用森林资源发展经济，到严格保护森林资源，中国对于森林保护的认识逐步深化。从林业政策可以看出，中国从早期单纯追求林木经济效益，到并重林业经济和生态效益，后期逐步转向生态文明建设，生态文明建设已成为新时代建设社会主义强国的重要内容。二是森林资源保护方式的变化，由合理采伐到禁止采伐，由植树造林到封山育林，森林保护方式愈加严格，并以制度化和常态化推进林业工作。

（二） 启示

依据分析结果，可将林业政策发展变革经验应用于新时代中国林业发展建设，建议从以下三个方面持续推进：

1.增强发文主体权威性

根据软件编码结果，当前林业政策重视以制度推进林业体系完善，因此可加大制度管理的力度，进一步提升林业政策发文主体的权威性。中共中央发文虽然不具备法律效力，但代表中国政策制定的核心决策意见，由中共中央直接发布的林业政策拥有更广范围和更强的指导作用和约束效力，能够协调各部门各地方政府相互配合，共同稳步推进林业工作。中共中央所发布的政策以更全面的视角指导经济发展与森林保护协同推进，以林业发展有力支撑中国全面发展。增强发文主体权威性还可以跨部门联合决策，林业发展不仅依靠国家林业局，更需要其他部门的支持和共同努力，多部门联合发文将进一步推动林业政策有效落实。

2.依托“林长制”提高治理能力

当前林业政策中提及责任落实和监督考核的内容较少，基层林业治理能力有待提高。2021年中办、国办发布《全面推行林长制的意见》，要求新时期全国各地区保护森林资源要分级划分责任，明确到个人目标与责任，形成全域覆盖的保护机制。按照林长制的原则，基层干部是保障森林安全的重要力量，因此，提升中国林业治理能力、推进林业现代化发展要进一步完善林长制。通过细化各级林长责任区域划分和工作考核标准、探索工作效能奖惩机制、激励林长提高治理和工作能力，从因地制宜地制定目标、抓好对基层管护人员的培训、完善智慧管理平台建设、把人民群众的满意度纳入考核评价指标体系等方面入手，将管理深入基层。

3.多维度支持林业创新发展

在转向高质量发展的新征程上，要找准发展方法、发展路径，必须在科技创新上寻找答案。编码结果显示，中国逐渐意识到科学技术在林业发展中的重要性，即林业持续发展需要现代化技术投入与运用，在网络化精细化管理、防治森林火灾及病虫害、幼苗培育和建立基因库等方面，都需要科技创新深入研究、实现突破。因此，要通过科技成果转化、科技创新体制改革等激励型政策的引导，对林业科学研究给予补贴、积极组建科技创新队伍、完善研究配套设施。林业发展还需要相应的财政措施进行保障，特别是生态贫困地区，自然环境较差、科学技术落后，要加大政策倾斜力度，立足地区资源特点，探索协调保护发展路径。

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Forestry Policy Changes Since the Founding of China： Analysis of Evolutionary Stages and Characteristics——A Perspective of Policy Text Analysis Based on PET Model

GUO Peng   GUO Jiaqi

（Xian University of Science and Technology ， Xian，Shanxi 71000，China）

Abstract：Forest resources are closely related to human survival and development， and strengthening forest resources protection and environmental management is an important measure to realize the construction of ecological civilization and the strategic layout of "five in one" in China. In order to further improve China's forestry policies and promote forestry development in the new era， this paper analyzes 52 afforestation and environmental management policies based on intermittent equilibrium theory and public policy change theory， combined with PET model and qualitative analysis software Nvivo11. The analysis results show that China's afforestation environmental governance policy since 1949 can be divided into three stages： the tortuous exploration stage， the systematic promotion stage and the comprehensive deepening stage. Through the analysis of the characteristics of the policy evolution stage， it is found that China's forestry policy system is gradually improved and the idea of ecological civilization is gradually matured. China's forestry development in the new era can be continuously promoted in terms of strengthening top-level design， improving governance capacity and implementing innovation drive.

Key words： Afforestation； Forestry policy；Policy change；Punctuated-equilibrium theory

（责任编辑：李达）