发挥纾困政策效能，助力民营经济健康高质量发展

孙九伦 李瑞娜

民营企业是我国经济高质量发展的重要生力军，是深化改革、开创新局面的积极推动者。习近平总书记指出，要正确引导民营经济健康发展、高质量发展。新冠肺炎疫情暴发以来，我国民企经营面临诸多困难，为此国家出台了一系列纾困政策以优化民企发展环境，提振民营经济信心。当前，我国经济复苏基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力不减，导致民企经营面临成本、库存和预期等外部冲击。民企为缓解经营压力，主动采取了控成本、裁业务、降投资等防御型经营策略，加之纾困政策落地实施过程中存在痛点、堵点，导致政策效果不及预期，民营经济发展总体上仍然面临较大困难。

有鉴于此，本文通过梳理民企纾困政策主要路径，探讨民企纾困政策未及预期的深层次原因，进一步从政府、金融机构、企业三个层面提出相关建议，进而更好发挥纾困政策效能，助力民营经济健康高质量发展。

一、民企纾困政策的主要路径

为稳定民企发展环境、提振投资信心，国家聚焦民企运行成本、投资需求等方面出台了系列纾困解难政策，有的放矢采取减税降租、融资支持等措施以缓解成本压力，综合运用市场机制与行政手段以扩大投资需求。

（一）多举措降低民企运行成本

一是减税降费。政府部门主要通过缓缴税费、留底退税以及免征税费，降低民企运行成本，激发市场主体活力。在缓缴税费方面，2021年11月，《国务院办公厅关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》明确，制造业中小微企业按规定延缓缴纳2021年第四季度部分税费。2022年国家税务总局等相关部门进一步出台中小微企业延缓缴纳税费的相关举措，为民企发展预留空间，减缓经营压力①；在留底退税方面，2022年5月，国务院印发《扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》指出，要加大留抵退税力度，并预计2022年出台的各项留抵退税政策新增退税总额达到约1.64万亿元；在免征税费方面，2022年3月，《财政部 税务总局关于对增值税小规模纳税人免征增值税的公告》提出阶段性免征小微企业增值税等政策，自2022年4月1日至2022年12月31日，增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入，免征增值税；适用3%预征率的预缴增值税项目，暂停预缴增值税。

二是金融支持。政府部门实施民企融资支持的举措主要有延期还本付息、政府融资担保以及扩大信贷投放。在延期还本付息方面，2020年6月以来，中国人民银行等相关部门多次出台实施中小微企业贷款阶段性延期还本付息等贷款政策，通过贷款展期、续贷等方式，给予企业一定期限的临时性延期还本安排。2021年3月和2022年11月进一步加大了对小微企业等市场主体支持力度，鼓励银行业金融机构按市场化原则与企业共同协商延期还本付息。人民银行在此期间也通过加大流动性支持力度、发挥差异化金融监管政策等举措，引导银行业金融机构积极开展延期还本付息业务，推动政策直达小微企业等市场主体②；在政府融资担保方面，2022年5月，财政部发布《关于发挥财政政策引导作用支持金融助力市场主体纾困发展的通知》，明确2022年新增国家融资担保基金再担保合作业务规模1万亿元以上，鼓励发挥政府性融资担保机构增信作用，为中小微企业和个体工商户提供融资担保支持；在信贷投放方面，2021年9月，中国人民银行新增3000亿元“支小”再贷款额度。2022年5月，国务院将普惠小微贷款支持工具的资金支持比例由1%提高至2%。各项民企金融支持政策促使我国普惠型小微企业贷款不断上量，截至2022年四季度，我国银行业金融机构普惠型小微企业贷款余额23.57万亿元，同比增长23.57%。

三是要素保障。政府部门围绕降低中小企业用能成本、阶段性减免小微企业房租等，保障民企生产要素。在降低用能成本方面，2021年11月，国务院办公厅鼓励地方安排中小企业纾困资金，减轻中小企业房屋水电费等负担。2022年5月，国务院针对受疫情影响的小微企业设立6个月的水电气费用缓缴期，指导地方对中小微企业水电气等费用予以补贴，并将2022年中小微企业宽带和专线平均资费再降10%；在阶段性减免房租方面，2022年5月，国资委出台《关于中央企业助力中小企业纾困解难促进协同发展有关事项的通知》要求，对承租中央企业房屋的服务业小微企业和个体工商户，在2022年11月底前完成普遍减免3个月租金任务③。

（二）多方面扩大民企投资需求

一是投资项目扩容。政策指导项目扩容的方向主要涵盖国家重大工程、水利基础设施以及养老托育等领域。在国家重大工程方面，2022年5月，国务院鼓励和吸引更多民间资本通过综合开发模式参与国家重大工程项目，尤其是“十四五”规划102项重大工程中的城市基础设施建设工程；在水利基础设施方面，2022年6月，水利部明确在国家水网重大工程、水资源集约节约利用、农村供水工程建设等六大领域，采取投资补助、合理定价等有效措施，吸引社会资本参与④；在养老托育方面，2022年8月，《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》提出，带动社会投资参与公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动。

二是政府资金带动。政府资金直接带动民企发展体现在加大政府采购力度支持中小企业。2022年5月，为落实《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》有关要求，财政部发布《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，制定了加大政府向中小企业采购力度的具体措施：在提高预留份额方面，对于适合中小企业的采购项目，400万元以下项目采购人应当专门面向中小企业采购。超过400万元的项目，2022年下半年面向中小企业的预留份额由30%以上阶段性提高至40%以上；在加大评审优惠力度方面，货物服务采购项目给予小微企业的价格扣除优惠由6%—10%提高至10%—20%。大中型企业与小微企业组成联合体或者大中型企业向小微企业分包的，评审优惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。

三是中央企业引领。中央企业作为产业链“核心”企业，通过延伸现代产业链长度为民企发展提供市场机会、释放更多订单需求以稳定民企发展预期，并积极采购民企优质产品和服务引领民营企业稳健发展⑤。在延伸产业链长度方面，中央企业有效发挥国有资本带动作用，实施现代产业链链长行动计划，全力稳链补链固链，为中小企业的发展提供更多应用场景和市场机会；在释放更多订单方面，中央企业积极扩大有效投资，尽快落地一批“十四五”规划明确的重大项目，尽早形成更多实物工作量，提前为上下游释放订单需求，以稳定中小企业预期；在采购民企产品方面，中央企业积极采购中小企业优质产品和服务，并规范采购交易行为，不得设置不合理条件，限制排斥中小企业参与。

二、民企纾困政策未及预期的原因

民企纾困政策的出台虽在一定程度上减轻了民企经营压力，但民营经济困境并未得到充分缓解。2022年1月-9月，民企利润总额累计同比增速收窄至-8.1%，资产负债率累计同比增速高达58.9%，民间固定资产投资累计同比增速仅为2.3%。究其原因，不仅有来自外部的宏观环境压力，还有企业经营策略对政策效能的对冲影响。此外，各项纾困政策在执行过程中存在较多痛点、堵点，也是未能彻底扭转民营经济颓势的重要原因。

（一）民企发展面临的三重外部压力

一是原材料价格上涨引发的成本压力。近两年来，我国上游原材料价格持续高涨，与下游生活资料的价差不断扩大，使得处在工业产业链中下游行业的民企生产成本居高不下。2021年1月至2022年8月，上游生产资料价格指数（PPI）与下游生活资料PPI累计同比增速之差由0.7%扩大至10.3%。受上游原材料价格上涨影响，处在产业链下游的民企成本显著抬高。截至2022年7月，民企每百元营业收入中的成本累计同比上升1.0%至87.1元（见图1）。

二是终端需求孱弱引发的库存压力。终端需求收缩背景下，民企库存被动积压。2021年以来，我国民企营业收入增速持续快速下滑。2021年2月至2022年8月，我国民企营业收入累计同比增速由51.8%降至5.7%，而国有企业营收增速相对平稳，并于2022年2月超过民企，保持领先态势。营收增长乏力导致民企库存持续增加。2021年2月至2022年8月，民企产成品库存同比增速则由12.1%增加至16.4%，呈现典型的“被动补库存”特征（见图2）。

三是不确定性增强引发的预期压力。新冠肺炎疫情、俄乌冲突以及贸易壁垒等因素叠加影响下，我国经济不确定性持续走强，进而引发消费信心显著下滑和民企投资预期显著转弱。2020年以来，我国经济不确定性指数在新冠肺炎疫情影响下持续攀升，2022年由于疫情反复蔓延，引发不确定指数二度升至波峰，并持续维持高位。不确定性的持续走强极大削弱了消费者信心和民企投资预期。受不确定性增强以及消费信心不振的影响，2020年以来小型企业采购经理指数（PMI）多处在枯荣线以下（见图3）。

（二）民企防御型策略及其对纾困政策的影响

一是控制成本费用以追求真实利润。面对成本上升带来的利润收窄，民企通常采取缩减员工支出等控制管理费用等方式来降成本、获利润。2021年我国民企利润同比增速高达27.6%，而2022年前8个月，民企利润同比增速仅为-8.3%，企业利润显著收窄。为缓解生产成本上升带来的压力，保持利润，民企普遍采取控制成本的措施。2021年，我国民企营业成本高达43.6万亿元，是企业成本费用构成中的主要部分，其次是管理和销售费用，规模分别仅为1.7万亿元和1.3万亿元。由于营业成本支出具有刚性，民企通常会采取缩减员工支出等方式来控制管理费用。《2022年民营企业雇佣关系趋势观察》显示，40.2%的受访者所在民企进行了人员裁撤（见图4）。

二是缩减边缘业务以保持现金储备。伴随产成品库存压力的增大，民企被动融资周转，导致负债率持续上扬。2021年2月至2022年8月，我国民企负债率同比增速均在10%以上，且呈现出波动上升态势。为缓解债务压力、保持稳定现金流以应对市场不确定性，民企倾向于裁减边缘业务和减少新增投资。例如，华为于2021年通过出售“荣耀”和“超聚变”，负债和现金储备情况得到迅速改善。2022年，民营经济持续遇冷，华为等民企裁撤边缘业务、收缩投资版图行为加码，明确未来几年内不能产生价值和利润的业务将缩减或关闭。

防御型经营策略对纾困政策效果带来较大的削弱效应，主要表现在两个方面：第一，民企通过降低员工工资甚至裁员等方式来控制成本的策略，不但降低了国民收入水平和消费能力，还给经济社会带来“寒意”，弱化了政府稳预期政策效果；第二，民企通过缩减业务和减少投资来保持稳定现金流的策略，直接对冲了政府稳投资政策，提高了政府稳投资难度。

（三）纾困政策的痛点与堵点

第一，民企减税降租政策执行过程存在堵点。在税收减免层面，2022年实施了空前规模的留抵退税，但在具体执行过程中，面临办理流程多、审核周期长等问题。部分企业对退税政策不知晓、不理解、不会办，退税业务的办理效率低，税费支持政策从“纸上”到“账上”的落地见效慢。房租减免层面，存在量多面广，实际操作难度较大的问题，原因在于市场主体存在较大差异性，做到“应免尽免、应免快免”并非易事。一些民企房东自身存在困难的情况下，不能或不愿意为租户减免，而国有企业在落实租金减免政策的过程中，也存在部分“二房东”在转租、分租环节中哄抬租金的情况，甚至有国有房产为商户减免房租后又加倍收取，这不仅抵消了疫情期间房租减免政策红利，还加重了租户负担。

第二，民企融资政策强度和广度有待进一步拓展。民企融资难、融资贵问题是制约其高质量发展的难题[1]。我国民企融资支持政策虽已覆盖信贷和债券融资等层面，但政策的强度和广度均有待进一步提高。一是在信贷融资层面。随着相关信贷支持政策的陆续出台，民企融资环境已有显著改善。但随着经济下行压力有所加大，金融机构风险规避意识增强，与国企相比，民企信贷融资成本和门槛依旧较高。因此，从信贷融资需求来看，民企现有融资规模与实际需求尚有较大差距，存在供需不匹配现象，民企信贷融资支持规模有待进一步提升。此外，对于高碳行业的民企，其脱碳融资缺口也依旧较大；二是在债券融资层面。为缓释疫情影响，监管部门通过直接投资债券、创设信用风险缓释凭证、担保增信等方式支持民企发债融资，但债券资金更多流向行业龙头优质民企，民企债券融资总体表现较差。2021年下半年以来，随着集团型企业、民营房企信用风险抬升，受市场谨慎情绪影响，民企债券融资难度进一步增加。此外，近年来民企债券发行利率普遍高于市场平均水平，面临较高成本压力。

三、强化民企纾困政策效能的建议

为有效发挥民企纾困政策效能，缓解民企经营压力、恢复民营经济乐观发展态势，需要政府、金融机构和民企分别以打通政策堵点、消除政策痛点和强化企业合作为导向持续发力。

（一）政府层面

借助数字化技术打通减税降租政策执行堵点。一是优化流程，通过数字化技术建立标准化流程主动退税。国家税务部门可以通过互联网、大数据、人工智能等技术手段，制定标准化、自动化退税返税流程，通过实施无纸化办理、简化退税返税流程、缩减退税返税时间等，提升退税返税速度，以数字化、智能化措施和工具助力企业优享快享。二是搭建平台，建立更为便捷的线上申报平台。推动实现跨区国有资产数据资源在具有安全保障的前提下有序共享，建立限时办结机制，实现业务办理透明公开便捷高效。探索运用数字技术来监管房租减免工作，避免可能出现的骗减、骗免行为，守好落实好租金减免政策的“安全阀”。

（二）金融机构层面

创新金融服务模式和金融工具以拓展民企融资广度。一是强化供应链金融普惠属性。金融机构要以供应链和产业链为依托，不仅为链上核心企业提供金融服务，还要通过场景嵌入，聚焦链上中小微企业经营生态，以行业协会、公共平台为着力点，以数字化转型为契机，强化风险管理，提升服务质效。例如，通过与供应链票据平台对接，支持中小微企业通过标准化票据从债券市场融资，提高商业汇票签发、流转和融资效率。二是借助创新金融工具，为民企融资提供合意方案。金融机构可采用可持续挂钩贷款、碳资产质押贷款和绿色贷款等融资工具，以满足民企绿色低碳发展等融资需求。三是丰富信用风险对冲工具，畅通民企债券融资渠道。通过创新和丰富信用衍生品工具，并依托其信用风险缓释或对冲机制，为民企债券的发行与投资提供“保险”功效，着力改善民企债券融资环境。

（三）企业层面

通过横纵向联合以穿越经济下行周期。一是横向合作以增强产品的议价权和定价权。民企多属于产业链下游的中小微企业，对上游原材料议价能力较弱，且无法通过控制自身产成品定价以转移成本压力。民企应通过企业间合作以增强自身市场势力，提高对原材料的议价权和产成品的定价权。二是纵向联合以借助产业链的带动优势。积极参与产业数字化转型、产业链协同创新，提升自身市场竞争力。有效借助产业链“龙头”企业的引领作用，缓解自身需求不振、投资疲软问题。

注释：

①2022年2月，《国家税务总局 财政部关于延续实施制造业中小微企业延缓缴纳部分税费有关事项的公告》明确将制造业中小微企业延缓缴纳2021年第四季度部分税费政策的缓缴期限继续延长6个月。

②《中国人民银行 银保监会 财政部 发展改革委 工业和信息化部关于进一步对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息的通知》；《中国人民银行 银保监会 财政部 发展改革委 工业和信息化部 关于进一步延长普惠小微企业贷款延期还本付息政策和信用贷款支持政策实施期限有关事宜的通知》；《中国人民银行 银保监会 财政部 发展改革委 工业和信息化部 市场监管总局关于进一步加大对小微企业贷款延期还本付息支持力度的通知》。

③《关于进一步做好2022年服务业小微企业和个体工商户房屋租金减免工作的通知》。

④《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》。

⑤《关于中央企业助力中小企业纾困解难促进协同发展有关事项的通知》。