公立医院财政专项资金管理的实践与探索

雒萌 江苏省中医院

引言

公立医院作为我国医疗服务体系的主体，是全面推进健康中国建设的重要力量。近年来，为提高卫生健康供给质量和服务水平，国家提出必须把公立医院高质量发展放在更加突出的位置。其中，公立医院高质量发展要求医院的运行模式从粗放管理转向精细化管理，提升医院的管理水平，而精细化管理的首要责任在财务的精细化管理。随着财政加大对公立医院补助，再加上财政专项资金的争取一定程度上与上一年的项目执行和绩效评价有关，所以，该如何合理、合法地使用和管理财政专项资金，保证执行效率和效益是资金管理和执行中遇到的最大的问题和难点。医院在积极争取专项资金下拨的同时也要高效合规地使用专项资金，不仅对公立医院的高质量发展有利，还在一定程度上完成了安全使用财政资金的重要使命。

一、公立医院财政专项资金的特殊性

（一）资金来源多样化

公立医院财政专项资金来源于财政或是上级主管部门，通常划分为国家级、省级、地市级以及区县级四个层级，有的专项资金还要求医院有相应的配套资金，由于财政项目较多，所属的上级主管部门不同，导致资金来源的渠道多样化。

（二）资金的时效性

财政专项资金只能结转一年，自下拨起两年内有结余的需上缴财政。这就要求公立医院要在规定的时间内合理地进行资金的使用安排。同时使用部门和财政部门也会定期对财政专项资金进行绩效评价，考核资金的使用效率，衡量项目绩效目标的实现程度。

（三）资金用途特定性

财政专项资金一般都有指定的项目和明确的用途，需要专款专用、独立核算。由于公立医院的财政项目较多，资金来源种类不同，医院的日常公用支出、医疗设备购置、科研教学活动、人才培养、重点学科发展各方面都会涉及，导致医院在财政专项资金的支出管理、绩效管理方面压力很大。

二、公立医院财政专项资金使用管理现状

（一）资金的使用管理方面

（1）确定项目资金有难度。财政资金指标下达后，同时下达任务和方案，但是每个项目的资金分配要求单位按照因素法自行分配，如何合理分配资金，这在一定程度上给医院的财务及归口部门带来了压力。

（2）资金执行进度慢、执行率较低。财政专项资金具有时效性，要求在下拨之日起两年内执行完，结余需上缴财政。有些专项资金项目经费支出较少，使用率很低；或是年终考核时项目还未开展，导致资金尚未使用；项目报销不及时，项目开展后期突击花钱的现象。

（3）资金使用不规范。上级财政资金与其他来源资金混用、未专账核算，未专款专用，项目经费支出与项目不相关或相关性不高。

（二）项目管理方面

（1）管理制度不健全。医院存在项目管理制度、财务管理制度不健全、不完善的情况，日常监督管理指标没有细化，项目管理与经费管理有脱节现象等。

（2）专项没有具体的预算或预算编制不够精细。编制预算不光是为了成功申报项目，而是应该结合实际需要。对财务部门而言，预算编制越细越好，有利于加强监督。若是预算粗糙不合理，对资金的真实需要缺乏细致调研，容易被使用者打“擦边球”，给挤占挪用带来“空间”，导致预算执行与实际花销存在较大的差异，无法提高专项资金的使用效益，无法对其使用情况控制和监督。

（3）对项目重视程度不够。部分项目单位未提供考评资料；部分项目负责人对项目资金到位和使用情况不了解；部分项目人员分工与职责任务不明确，导致项目无法达到预期目标。

（三）绩效评价方面

（1）项目申请立项时目标定得过高，导致项目绩效评价的时候，很多目标没有完成，影响项目的得分。

（2）绩效评价自评报告中数据虚假填报：绩效评价指标中关于数量的指标，如人才类项目参加集中培训的次数和天数，完成医案的数量、师承项目的学员跟师学习时间，与实际提交的佐证材料不符，或是没有佐证依据。

（3）项目成果完成质量不高。如中医临床优秀人才研修项目，培养对象研读中医经典不够，理解不深，缺乏交流，不能及时掌握本学科发展动态；传承工作室项目，部分继承人跟师笔记内容空泛，等等。

三、问题分析

（一）财政专项资金拨付流程复杂

财政专项资金的拨付流程是自上而下的垂直拨付，即中央、省级、地市、县市或基层医院，一步步向下级拨付。由于负责财政专项的主管部门较多、申报流程烦琐，向下级拨付资金的时间较长，甚至有些项目到年底或是下一年度才下拨资金，这直接影响了项目单位的积极性，项目无法按期开展，导致项目在年终的时候结余资金剩余很多。

（二）专项资金管理制度不完善

首先是没有完善的管理制度。公立医院内的资金项目较多，在具体的专项资金管理中还没有建立完善一个系统的、规范化的专项资金管理制度体系，如从申报项目、经费下拨、费用报销、结题绩效评价等方面，没有完善的资金管理制度约束，或者是管理制度中针对财政专项资金的管理办法还浮于表面。这样极易发生费用超标、未专款专用、挪用挤占等现象，造成专项资金的浪费。

另外，医院内部的部门之间权责划分不清晰。专项资金管理主要涉及财务部门、项目负责人以及项目的归口管理部门，若是这些部门之间未能明确权限和责任，会造成项目管理过程中权责不明晰、分工不明确的情况，极易产生部门间的矛盾和相关部门人员互相推诿的状况。

（三）专项资金预算管理粗糙

财政专项资金要求按任务的实际需求编制预算，而且是根据项目的任务和实施计划拨付，避免假大空。医院相关管理人员由于缺乏严谨的态度，导致项目预算编制不切实际或预算不足，使项目难以实施。另外，在预算申报前期没有进行可行性和可操作性方面的调查研究，或者可行性研究就是走过场，没有组织专家学者进行论证，没有体现贴合医院发展的实际情况，使得预算申报缺少基础依据，不能体现出预算申报的意义。预算不精细、不准确会导致专项资金的具体使用上面存在较大的安全隐患，当财务部门或上级主管部门开展绩效评价时，无法有效监督专项资金的使用情况，易增加挪用挤占的风险。

（四）资金使用流程复杂

大型医疗设备购置流程复杂。公立医院购置大型医疗设备周期较长，从设备前期的专家论证、报上级部门批复、招标、购置、验收等一系列环节比较多，一般大型医疗设备的试运行期时间比较长，待设备验收合格后再付款，付款的时间比较迟，从一定程度上也影响了专项资金的执行进度。

专项资金的管理没有信息化支持。缺少信息平台数据的共享，财务部门、归口管理部门和项目负责人不会实时了解资金的具体使用情况，无法及时发现问题并处理问题。

专项资金使用科室与专项资金支付链上的物资采购处、设备处、财务部门等职能科室缺乏信息共享和有效的沟通交流，比如耗材设备的采购，项目组清楚该设备购买是使用专项资金，但是归口部门和财务部门可能不清楚，导致该项支出未从专项资金列支，未能体现专项办理的优势。

（五）对财政专项资金管理的重视不够

医院的领导者和管理层把更多的精力放在医院的业务发展和科教发展方面，对于专项资金管理没有予以足够的重视。对医院里的专项资金使用情况、结余情况、应用效果等，没有给予高度的关注与重视。

（六）财政专项资金监管不到位

医院对财政专项资金绩效评价的管理意识不强，只是应付主管部门的检查的和考核，只注重专项资金的执行率，对具体项目的实施情况和项目成果不能及时了解。对于项目的目标不清楚，导致项目执行有偏差，无法完成既定的目标和任务，不能达到对于项目全面系统的掌握和了解，也缺乏对项目预算执行情况的考核。

四、改进措施

（一）完善财务管理制度

如何使用好专项资金，我们首先要先了解中央及省级相关的政策要求和依据，结合国家的战略目标及公立医院的长远发展规划，结合自身实际情况，构建并完善科学合理的财务管理制度。在专项资金的使用管理中，严格按照财务管理制度执行，做到事事有依有据，财务管理制度细化到资金管理工作的每一个流程，包括申报、执行、绩效等各个环节，在最大程度上确保资金支出的合理性，防止出现资金挪用，极大限度地确保制度建设的合理性和有效性，为公立医院财政专项资金精细化管理工作的推进提供制度保障。同时，还要明确财政专项资金管理中每个岗位之间的权限和职责，防止工作中出现漏洞，也防止出现推诿扯皮的情况。

（二）精细化的会计核算

公立医院的财政资金必须做到专款专用，开展精细化的会计管理，而且要做到定期核对项目账。专项管理需要细化到每一个小项目，比如一些人才类的专项都是细化到个人，这样虽然工作量有点大，项目较多，但是可以让每一位项目负责人都能够了解到自己项目的执行情况，使得账目很清晰。同时，管理部门要设置专门的财政资金管理人员，如财务部门有专门的财政资金项目审核及管理人员，归口管理部门有专门的项目管理人员等，这样能从整体上了解和掌握专项资金的执行情况。

（三）会计核算信息化

医院专项资金数和量都在加大，管理难度也变大，同时会计核算的难度也加大了。传统的手工模式财务核算已经不能适应，难以实现项目的全过程一体化管理。在信息技术快速发展的今天，医院需要利用先进的信息系统，减少多余的工作量，提高会计核算的水平和效率。

通过建设项目资金管理系统，搭建覆盖项目归口管理部门、财务部门及项目负责人的信息共享平台，优化医院项目预算管理流程，科学规范项目预算编制，强化项目申报和审核程序、项目管理和绩效管理、项目执行，对项目预算信息实施程序化、全程化管理，实现项目过程及项目经费的全过程管理，以预算为导向建立外拨经费、配套经费的合理使用报销管理机制，并与医院会计核算进行一体化业务整合，达到项目全过程监管、规范经费业务流程、强化经费预算管控的目的，提高医院专项经费管理水平。

医院通过完善的信息系统支持，按照严格的财务管理制度，对专项资金的申报及支出使用加以审核。同时加大分析资金的具体使用情况，实现专项资金的信息共享，对专项资金使用情况的跟踪和动态化管控，可以确保规范合理地使用专项资金，监督资金的规范合理使用。

（四）加大对专项资金使用过程的监管力度

在财政资金的管理及使用过程中，医院各个相关部门都要从多角度全面地对专项资金进行监督和控制。从专项资金的下拨、支出审批、项目验收以及最后的绩效，进行全过程的跟踪和管理，全方位监督与管控专项资金使用过程。医院的审计部门和纪检部门定期对项目开展监察，内部自评价，及时发现问题，加大监管力度。这样既能保证专项资金有效的使用，也增强了会计核算的准确性和规范性。

（五）加强部门之间信息交流，减少沟通成本

财政专项资金管理中涉及的三方主要是归口管理部门、财务部门以及项目负责人。财务部门需要主动积极与归口管理部、项目负责人建立良好的沟通与协作机制，做好财政专项资金执行情况的统计汇报工作。

财务部门定期统计专项资金使用情况，建立公示制度，将专项资金的使用情况下发给各归口科室，归口科室将执行情况告知相关项目负责人，同时做好专项资金的台账记录。各部门就资金使用过程中存在的问题现场沟通交流。定期重点关注使用不及时、执行进度慢、实施效果不理想的项目，及时发现专项资金使用过程中存在的问题，并及时予以解决。对于公示情况不好的部门科室要重点关注，及时督促完成，并适时地反映给医院的管理层，使决策管理层能及时了解并解决问题。

（六）加强对绩效评价结果的应用

及时将绩效评价的考评结果及时予以反馈给归口管理部门及具体负责人，在医院内部做到奖优罚劣；下一年度预算与资金分配时可以参考上一年度的绩效评价结果，按照“讲求绩效，量效挂钩”的原则分配和管理，建立绩效评价结果与资金分配挂钩机制。现在资金都是因素法分配，实施单位按照项目执行情况按需分配，对项目执行好的，可以多分配金额，更加助于项目的实施开展，对项目执行率不高的，可以适量地减少分配资金，达到资金的高效使用。

（七）加强管理人员队伍建设

财政项目相关的各职能科室在财政资金管理工作中不够专业，不能全面深入对财政专项工作的认识，影响了财政资金的使用效率。应该让更多专业性强的相关工作人员加入财政专项资金的管理中，不定期地进行交流及专业的培训工作，这样能够有效地解决问题。医院应该定期开展培训活动。对专项资金管理人员的工作能力、综合素养等进行强化。相关专业管理人员的配备，不仅可以提高财政项目工作的效率，保证财政项目工作的质量及项目完成的准确性、专业性，还能提高医院的整体业务水平，促进医院的高质量发展。

结语

工欲善其事，必先利其器，在财务专项资金管理的实际工作中做好精细化管理，是提高发展效率的必然要求，是实现高质量发展、建设高水平研究型医院的捷径。专项资金管理单靠财务部门一个部门推动，效果甚微，必须有医院管理层的重视和信息系统的鼎力支持，同时还要根据政策的调整和医院的实际情况，不断地优化管理措施，提高专项资金管理的效率和效益。