基于PMC指数模型的城市生活垃圾分类政策量化评价研究

高骏，薛立强

摘要：基于2017—2021年出台的城市生活垃圾分类与生活垃圾管理政策，构建PMC指数模型，设计指标体系，对9项垃圾分类政策进行量化评价，识别优势与不足，提出优化垃圾分类政策的建议。研究发现：当前中国垃圾分类政策较好地满足了当下的政策需求。但仍存在缺乏长效性政策、政策文本的预测性内容不足、政策工具使用不均衡、政策文本缺乏法律支撑等问题。应通过补充长效性政策、增强政策内容的预测性、均衡使用政策性工具、加快垃圾分类立法建设等途径对垃圾分类政策进行优化。

关键词：城市生活垃圾分类；政策量化评价；PMC模型

中图分类号：X2文献标识码：A文章编号：1673－4513（2023）－03－029－09

引言

垃圾分类是一项关涉政治、经济、生态等多方面的公共问题，在国家治理议题中具有重要地位。城市生活垃圾分类于20世纪90年代在我国正式提出，之后经历了初步探索、逐步试点、强制分类三个阶段。2017年，国家发改委和住建部制定的《生活垃圾分类制度实施方案》明确了生活垃圾强制分类的要求，46个城市被列为垃圾分类试点的重点城市。随后，国家各部门出台了一系列推进垃圾分类实施的相关政策，成为生活垃圾强制分类在我国落地生花的助推器，垃圾分类在我国开始向规范化方向发展迈出了实质性步伐。

垃圾分类政策发展和完善是对生活垃圾管理乃至国家治理的重要保障，政策调整对于政策的发展和完善具有重要意义，完善的政策体系可以纠正过去政策中存在的不足。本文基于垃圾分类与生活垃圾管理的特点，设计符合垃圾分类特点的指标体系，对垃圾分类政策的共性与个性进行研究，得出科学的量化评价结果。根据政策评价结果，识别中国垃圾分类实施中的优势与不足，提出优化后续垃圾分类政策的对策建议，以期提升垃圾分类治理能力。

一、文献回顾

生活垃圾分類是我国生态环境治理体系和社会治理体系的关键环节之一，垃圾分类政策为其提供了科学的政策指引。在垃圾分类政策相关主题的既有文献中，学者们使用了内容分析、文献计量、知识图谱和信息编码等方法对既有垃圾分类政策进行研究分析，取得了一定成果。例如：陈子玉等（2016）运用政策执行的“模糊—冲突”模型，选取南京市为案例，对其垃圾分类政策进行定性分析，提出南京市应建立更符合其实际情况的以政府引导为主的自下而上高模糊—低冲突的垃圾分类政策。张蓓佳（2021）运用政策文本量化方法，总结城市生活垃圾分类政策的分布结构和内容结构特征，提出政策优化建议。孙岩等（2021）基于政策工具理论，采用内容分析法，构建了政策工具和垃圾分类活动两个维度的分析框架，对政策文本进行计量分析，提出加大需求型政策工具的运用等建议。任丙强等（2021）以“全链条—多主体”为视角，对133份市级政策从全过程管理和多元主体治理两个维度进行文本分析，发现政策在末端处理环节仍需完善，多元主体在不同环节的参与呈现不平衡性。丁建彪等（2022）从协同结构视角出发，运用内容分析法对试点城市生活垃圾分类政策文本进行统计编码，对政策协同程度进行测量并找出协同架构存在的问题，认为应完善政策结果评价的定量指标，充分释放管制型、市场型和自愿型工具的协同效应，从根本上提高生活垃圾分类的积极性和正确率。

对于垃圾分类政策，已有研究对政策的演变、政策文本量化以及将个别城市的政策作为案例进行分析，倾向于垃圾分类政策评价的研究还比较缺乏。垃圾分类政策评价的方法比较多元，常见方法有内容分析法、双重差分法等。在已有的垃圾分类政策评价研究中，系统的评价方法使用较少，研究方法多为定性分析或单一的量化评价。本文将定性与定量方法相结合，对垃圾分类政策进行文本挖掘，采用适用于垃圾分类政策的PMC指数模型，可以使量化评价结果的精确度更高，科学性更强，能够有效减少人为评价的主观性，为垃圾分类政策的研究提供了新尝试。

二、资料与方法

（一）资料来源

通过查阅中国政府网、住建部、发改委等官方网站公布的政策法规以及北大法宝数据库中的相关政策，整理了2017年以来国家层面出台的9项具有代表性的垃圾分类政策作为评价对象。如表1所示。

（二）研究工具和方法

本文选取ROSTCM6.0作为词频分析工具，输入政策文本进行分析处理，得到具有词频分析的社会网络知识图谱如图1。根据政策文本中的词频分布情况并结合垃圾分类政策的特点，将其与PMC指数模型相结合，构建下文中所需的PMC指数评价体系。

三、实证模型的构建：PMC指数模型

PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型是由Estrada提出的一项政策计量模型，可以用来科学地量化评估政策。该模型是以Omnia Mobilis假说为指导思想，它的优势在于在建模时会尽可能多地考虑所有的相关变量。在本文中，在既有的固定评价体系下，可以根据垃圾分类政策的特点选择更多的评价指标来增加变量从而确保评价结果的全面性与完整性。与PMC指数模型相比，现有常用的政策评价方法都有着各自的不足之处。层次分析法会受到变量个数的局限而忽视一些影响力小却又实际存在的因素，导致分析结果不全面；模糊综合评价法的主观性较强，具有较差的分辨率，使得评价结果缺乏一定的科学性。

PMC指数模型可以对任何一项政策进行科学的量化评价，通过构建PMC曲面，进一步识别政策的优劣。大致包含以下4个步骤：

第一步，变量的确定与参数的识别。

本文基于2017—2021年我国中央层面出台的多项垃圾分类政策，选取了较具代表性的9项政策。采用文本分析和内容分析的方法，提取关键词频，借鉴已有学者在运用PMC指数模型时设定的指标以及对垃圾分类政策指标的设定，根据文本分析结果进行改进，最终设定了10个一级变量和34个二级变量（如表2所示）。二级变量的参数采用二进制法确定具体数值，数值的选取原则是：若垃圾分类政策文本中包含二级变量所涉及的内容，那么该参数取值为1，反之取0。

X1变量依据来自张永安和郄海拓的文章；X2变量依据来自张永安和耿喆的文章；X3变量依据来自张永安和郄海拓文章；X4变量依据来自政策社会网络知识图谱（图1）；X5变量依据来自张永安和郄海拓的文章；X6变量依据来自吴卫红的文章；X7变量依据来自政策社会网络知识图谱（图1）；X8变量依据来自政策社会网络知识图谱（图1）；X9变量依据来自刘亚婷和张庆的文章；X10变量依据来自Estrada的文章。

第二步，建立多投入产出表。

多投入产出表是一种多维度数据分析框架。根据PMC指数模型的构建原则，参照本文设置的指标建立多投入产出表（如表3所示）。

第三步，计算PMC指数。

根据式（1）和式（2），通过二进制法来确定二级变量的具体数值，然后根据式（3）计算一级变量的数值，最后通过公式（4）加总计算待评价政策的PMC指数，随后根据政策评分等级表（表4）将计算结果进行等级划分，计算结果如表5。

X～N［0，1］（1）

X={XR：［0，1］}（2）

Xt∑nj=1XtjT（Xtj）（3）

式中，X为变量的取值，i=1，2，3，n，i为一级变量，j为二级变量。

PMC=X1∑5i=1X1i5+X2∑3j=1X2j3+X3∑3k=1X3k3+

X4∑3l=1X4l3+X5∑4m=1X5m4+X6∑4n=1X6n4+

X7∑5o=1X7o5+X8∑4p=1X8p4+X9∑3q=1X8q3+X10（4）

第四步，PMC曲面构建。

构建PMC曲面可以更直观立体地看出模型评价结果，使得各项政策的优势和劣势呈现得更为清晰。由于本文选取的都是可公开的政策文本，9项政策在X10变量的取值上均相同，

由于矩阵具有对称性和平衡性，所以本研究忽略X10变量值不计。将9项垃圾分类政策的一级变量值取平均数，按照公式（5）构建9项政策的PMC曲面图（如图2），根据各项政策的一级变量值分别建立三阶矩阵绘制PMC曲面图。受篇幅的限制，本文仅列出了九项政策文本均值的综合PMC指数排名第一的优秀政策和排名最后的可接受政策PMC曲面图，即政策1和政策9，如图3所示。

PMC=X1X2X3

X4X5X6

X7X8X9（5）

式中：PMC为PMC指数的计算值，X1-X10为10个变量各自的指数值

政策状态可由PMC曲面图形式得以展现，通过政策凹陷程度S，可以分析政策的不足之处，进而探索政策优化方案。

S=10-PMC（6）

式中：S为政策凹陷程度，PMC为PMC指数。

根据公式（6）計算凹陷程度S的值，S评分等级中5.01-10为不可接受水平、3.01-5为高凹陷水平、1.01-3为可接受水平、0-1为低凹陷水平。

四、评价结果分析

通过PMC指数计算，9项垃圾分类政策的PMC指数中有6项政策评价结果为优秀，3项为可接受，不存在不达标的政策样本。通过构建三阶矩阵绘制曲面图，所有样本政策的一级指标评分情况都可以直观地表现出来，对于政策凹陷程度，结合表4，从这9项政策的PMC曲面图来看：平均凹陷程度处于可接受水平，X2和X9处有明显的凹陷，在所有指标中X5的水平接近于完美。

从宏观上看评价结果，9项政策PMC指数平均值为7.12，总体处于优秀水平。其中，一级变量X1政策性质均值为0.71，说明所选取的9项垃圾分类政策文本在监管、建议、引导等方面发挥的作用较为齐全，总体上具备了政策应有的功能；X2政策时效均值为0.52，这一变量分数较低，说明这些垃圾分类政策样本的政策时效较为单一，同一政策中未能对短期、中期、长期三个时期的目标进行全面完备的规划，在目标时效设置上缺乏综合性；X3政策工具均值为0.67，总体可以接受，但政策样本中的政策工具使用依然存在不均衡的情况；X4政策内容均值为0.82，说明选取的政策样本在内容上对垃圾分类相关的领域都有所涉及，政策内容相对完整；X5政策评价均值为0.94，说明所选政策样本的依据、目标、方案和规划都具有合理性和可行性，政策质量总体较好；X6发文机构均值为0.72，垃圾分类政策的发文机构较为多样化，其中，国家部委联合发布的政策占多数；X7政策重点均值为0.69，说明不同政策样本的政策重点包含了多个方面，作用面相对较为广泛，对垃圾分类起着较为正向的引导作用；X8作用客体均值为0.72，说明所选垃圾分类政策的适用性相对来说比较全面；X9效力级别均值为0.33，得分较低凹陷程度较高，是因为所选样本政策中法律法规型政策文件没有涉及，多为规范性文件，约束力较差。

此外，从微观上对每项政策借助PMC曲面图进行分析，可以对每项政策的评价进行更为深入的解读，其中：

P1是在2017年我国城市生活垃圾治理方式从“倡导分类阶段”转向“强制分类阶段”大环境下，由国务院办公厅颁布的。该政策的PMC指数为8.13，政策评价结果为优秀，在9项政策中排名第1。在X1—X10十个一级变量中，X2明显低于均值，分值较低主要是因为该政策是在初步转入强制分类阶段时发布的，属于初步试点阶段。政策涉及了具有短期时效性的内容和目标，不涉及中长期内容和目标。在初级阶段短期规划比较切合实际，具有中期和长期目标的政策需要经过不断的经验积累与实践，所以导致了政策时效性分值低于均值。

P2的PMC指数为6.60，排名第8，评价结果为可接受。其中X8作用层面变量分值明显低于均值，这与政策发布目的相关，该政策出台的目的主要是推进党政机关等公共机构进行垃圾分类，让其发挥好示范引领作用。因此政策作用主体重点放在了党政机关等公共机构上，忽视了对企业等主体的政策设定，导致了X8变量评分过低。

P3的PMC指数为6.99，排名第7，评价结果为可接受。其中X6发文机构和X8作用层面两个变量评分都低于平均分值。该政策是在P1的指导下发布的，所以在政策时效性上有了改善，增加了长期时效性的目标，使政策具有了具体的长期远景规划。X6分值较低是因为该政策是由住建部单独发布的，不属于多机构联合发布的政策，发布机构比较单一。

P4的PMC指数为7.31，排名第4，评价结果为优秀。该政策文本涉及考核层面的内容，包含标准制定、目标责任化的管制型政策工具占据主导地位，自愿型政策工具在考核类政策文件中占比较少；此外，该政策和P3都是由住建部单独发布的，发文机构较为单一，这导致了X3政策工具变量和X6发文机构变量的分值较低。

P5的PMC指數为7.04，排名第6，评价结果为优秀。该政策是在《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》的基础上发布的，目的是在部分试点城市开始垃圾分类工作并积累经验之后，循序渐进地在全国范围内由点到面推进垃圾分类工作的展开。但该政策不是法律法规型政策文件，约束力较弱，导致X9效力级别得分较低、凹陷程度较高。

P6的PMC指数为7.23，排名第5，评价结果为优秀，其中X2明显低于均值。该政策是在“十三五”收官之年发布的，在总结过去经验的基础上提出了新阶段的短期目标，并未设置中长期的目标，可能会导致政策目标难以匹配垃圾分类设施的建设进展以及生态环境保护的要求。

P7的PMC指数为7.57，排名第2，评价结果为优秀。由于该政策由十二个部门联合发布，9个一级指标均有涉及，对垃圾分类起步阶段的问题有着深刻的认识，本着科学管理、绿色发展的原则提出进一步推进垃圾分类工作的要求，政策文本在政策内容涉及的领域和政策评价方面都比较全面。但该政策只涉及了短期目标，在时效方面还需积累经验慢慢探索。

P8的PMC指数为7.43，排名第3，评价结果为优秀。该政策依据充分、目标明确、规划合理，前期工作在“十三五”时期规划的引导下为后续工作打下了坚实的基础，在“十四五”的开局之年设定了截至2025年底垃圾分类收运能力达到70万吨/日等目标，生活垃圾分类和处理设施建设进入了关键时期。该政策内容涉及了经济、环境、社会服务等多个领域，政策重点放在了加快垃圾分类和处理设施建设与补齐收运、无害化处理设施的短板上。X2和X7两个变量分值较低的主要原因一是设置了短期目标，二是由于前期工作初见成效，试点城市中实施垃圾分类的居民小区覆盖率已经达到了86.6%，所以政策文本对于政策重点中其他的目标描述都比较简略，政策重心有所偏向。

P9的PMC指数为5.80，排名第9，评价结果为可接受。其中，X1、X2、X7、X8五个变量低于均值。该政策是专门针对厨余垃圾发布的指导意见，厨余垃圾是生活垃圾的一部分并占有很大的比重，而且厨余垃圾与其他垃圾最大的不同在于它会产生臭气和渗滤液，水分较多，运输必须全封闭，否则会对居民健康和环境产生威胁。由于是关乎计量收费的政策，管制型和市场型政策工具占据主导地位。该政策发布目的主要是运用计量收费方式监管非居民主体处理厨余垃圾的行为并提出建议，政策重点落在了监管和建议上，忽视了预测、描述和引导作用，在未来需要着眼于政策内容规划的全面性。

五、结论与建议

本文以政策量化评价为视角，对城市生活垃圾分类政策进行了评价，从多维视角量化评价垃圾分类政策。综合以上分析得出以下结论：

从宏观上，垃圾分类政策设计总体较为合理，选取的9项垃圾分类政策样本存在两个等级，其中优秀政策6项，可接受政策3项，政策质量较高。表明国家在垃圾分类政策的制定上考虑较为全面、政策内容较为详尽、政策目标较为明确、政策计划较为可行，正在积极贯彻落实国家引导的垃圾分类工作。

从微观上，现有垃圾分类政策仍有许多地方亟须完善。（1）在政策时效上，现有垃圾分类政策的时效性较多为中期和短期规划且政策效力普遍单一，垃圾分类涉及经济、环境等多方面的问题，短期内收获显著效果难度较大，政策时效都集中于短期不利于垃圾分类工作长期稳定开展，长效性政策亟须补充完善。（2）在政策内容和政策工具上，政策文本的预测性内容不足。我国现有垃圾分类政策多为监管、引导性的政策，政策缺乏预测性，不利于政策目标的科学制定与后期工作的合理规划。当前垃圾分类政策中管制性政策工具使用过多，政策工具使用不够均衡，单一地使用某个政策工具会削弱其所发挥的实际作用。（3）在政策效力上，我国垃圾分类规范性文件体系仍不健全。政策文本效力级别偏低，多为规范文件，缺乏法律法规支撑，现有法律法规缺乏针对性。

根据以上研究结果，提出如下建议来探寻优化路径，促进垃圾分类工作持续平稳推进。（1）所选样本政策在政策时效上普遍为短期性政策，政策缺乏长效性。近些年来，我国生活垃圾产生量不断增长，加之我国人口众多，短期内实现垃圾减量难度较大。垃圾分类作为提高新型城镇化质量和生态文明建设水平、推进绿色发展的重要举措，应着眼于长效性规划，分阶段对垃圾分类工作科学部署，提高其稳定性，以促进垃圾分类工作的可持续性发展。（2）增加垃圾分类相关政策的预测性内容，组合使用多种类型政策工具。垃圾分类政策中应结合以往经验增加预测性文本，预测未来工作进展情况，识别工作进程中出现的薄弱环节，及时发现可能出现的问题。另外，还应构建预测评价体系，评估垃圾分类目标达成的可能性与资源配置情况，为垃圾分类工作顺利进行提供保障。在政策工具使用方面，当前垃圾分类政策中管制性政策工具使用过多，应注重不同政策工具的组合使用，避免使用单一政策工具使得政府、企业和公众之间的关系受到影响。（3）加快垃圾分类制度建设，完善法律法规，助力实现“三化”目标。目前国家层面现有垃圾分类法律以《环境保护法》为基础，以《固体废物污染环境防治法》为主干。各地也在国家的指引下相继出台了地方性的规范性文件，相比国家层面的法律法规来讲更为具体。但目前我国垃圾分类规范性文件体系仍不健全，现有法律法规缺乏针对性，《固体废物污染环境防治法》中仅有五个条文针对城市生活垃圾分类，并且文本内容多为原则性规范，难以指导具体实践，地方规范具有显著的地区差异。对此，应加快垃圾分类规范性文件建设，由住建部等多个相关部门联合制定专门法规，使现有法规更加精细化，对上可以承接《固体废物污染环境防治法》，对下可以指导地方立法，促进垃圾分类立法建设工作稳步推进。

需要说明的是，尽管本文对垃圾分类政策量化评价进行了深入分析，但后续研究仍有很多需要改进之处。首先，在进行指标选取时参考了已有研究中的指标设定，在同垃圾分类政策实际情况结合方面可能无法完全适配，导致指标体系构建规范性方面存在问题。固有的评价体系在垃圾分类政策评价中存在局限，评价指标并不能对所有政策面实现全面覆盖。在后续研究中需加强注意，样本可以根据垃圾分类政策涉及的领域适度扩大，为后续的政策发布以及政府部门制定具体实施性政策提供参考。其次，专项政策（如专门针对厨余垃圾发布的政策文本）在综合评价体系中评价结果可能存在偏差，会影响整体评价结果。未来可基于专项政策进行研究，从而更为准确、精细地评价某项政策。最后，本文只是选取了2017—2021年国家部委发布的部分垃圾分類政策，未能涵盖中央层面之前发布的、地方出台的相关政策文件，分析结果或多或少存在一定片面性，在未来还需进行详尽分析与讨论。

注释：

① 表中政策资料主要来源于中国政府网、北大法宝数据库

参考文献：

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Quantitative Evaluation of Waste Classification Policy Based on PMC Index Model

GAO Jun， XUE Liqiang

（School of Public Administration， Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

Abstract： Based on the municipal domestic waste classification and domestic waste management policies issued in 2017—2021， this paper constructs a PMC index model， designs an index system， quantitatively evaluates 9 garbage classification policies， identifies advantages and disadvantages， and puts forward suggestions for optimizing garbage classification policies. The study finds that the current Chinese garbage classification policy better meets the current policy needs and has certain advantages. However， there are still problems such as lack of long-term policies， insufficient predictive content of policy texts， uneven use of policy tools， and lack of legal support for policy texts. Garbage classification policies should be optimized by supplementing long-term policies， enhancing the predictability of policy content， using policy tools in a balanced manner， and accelerating the construction of garbage classification legislation.

Keywords：classification of municipal domestic waste; quantitative evaluation of policies; PMC model

（责任编辑：胡雅芬）