国际三大湾区环保协同治理机构：典型模式及经验启示

植素芬

摘要：通过比较分析国际三大湾区的环保协同治理机构，可以发现，三大湾区都构建形成了完备的环保协同治理机构，机构内部结构较为合理，环境协调治理效果较好。这提示粤港澳大湾区在协同推进环保工作时，应积极构建跨域性协同治理机构，建立合理的组织结构，完善机构的环保职能，加强立法保障机构运作。

关键词：国际湾区；环境保护；协同治理机构；粤港澳大湾区

中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：1673－4513（2023）－03－001－09

引言

粤港澳大湾区（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area）由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆9个城市组成的城市群。大湾区跨越三个省级行政区，产业集中、人口密集，近年来，随着经济的迅速发展，该地区的污染负荷也不断加重，呈现出明显的区域性、复合型特征。以跨域水污染问题为例，粤港澳大湾区的行政区交界地带已经成为“生态重灾区”，珠江口海水水质长期为劣Ⅳ类，已经成为我国污染最严重的海域之一。作为我国城市间合作的先行先试者，大湾区在粤港澳三地环境保护方面已经开展了较多跨域治理实践探讨。然而，“一国两制”的复杂制度环境、不对称的政府间关系给粤港澳大湾区的环境治理带来诸多挑战。为此，本文以国际湾区为分析对象，运用个案分析和比较研究方法，聚焦于研究国际三大湾区环保协同治理机构的建设经验，并结合中国特色的国家治理情境和粤港澳大湾区的实际情况，讨论其对大湾区环保协同治理机构建设的启示。

相关文献的研究视角主要基于以下两个方面：一方面，从理论层面出发，着重分析大都市圈的跨域治理机制，并将相关理论应用于分析跨域协同治理机构的类型。围绕如何有效治理大都市圈的政府碎片化问题，学者们先后提出传统区域主义、新区域主义两种重要的治理思潮，并在政府跨域协同治理决策和政府体制改革创新中發挥了重要的指导作用。无论是巨人政府式的集权化方案，还是强调多中心治理的改革策略，都无法完全破解大都市治理中的顽疾弊病。在上述背景下，新区域主义理论应运而生，该理论的研究旨趣在于摒弃以结构调整推进跨区域治理的思路，转而拥抱均权化、社会化、多元化的治理思潮，注重跨区域的多元协商、政府与社会的互动合作、发挥第三部门力量等行动策略，并在此基础上延伸出“新城市主义”“理性成长”“宜居社区”以及“可持续发展”等新理念，主张在协同主体间建立健全有效的协调机制，以实现大都市圈区域范围内经济社会发展的均衡目标。新城市主义诞生后即得到学术界及实务界的一致认同，并成为20世纪90年代以来跨区域治理的主流研究范式。根据机构产生的缘由及其权限特征，有研究将区域合作协调机构概括为三种类型：地方自发组成的自愿性区域组织、地方约定而成的约束性区域组织和上级批准设立的区域管理机构。根据区域协同行政实现形式的制度化、组织化程度，跨域协同机构可被划分为刚性的制度化“行政性”体制下的组织、柔性的非制度化的“系统性”协商体制下的组织。

国际三大湾区环保协同治理机构：典型模式及经验启示另一方面，在大都市圈跨域治理理论的指引下，有研究着重分析了国际湾区的跨域协同治理机构，并就粤港澳大湾区的跨域治理实践进行剖析。在旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区的发展过程中，跨域协同治理机构发挥了重要功能，并逐步建构生成了类型多样、功能各异的跨域协同治理机构。依据“类同度”和“依存度”两个分类维度，可以将世界三大湾区的跨域协同治理机构划分为官方型、半官方型、专区型、协会型、商会型等五种类型。其中，纽约湾区的纽约－新泽西港务局是世界三大湾区中知名度最高的专区型跨域治理机构，相比官方型、半官方型跨域治理机构，专区型跨域治理机构的类同度较低，对政府的依存度也较弱。有研究特别指出，作为一个跨域治理的公共实体，纽约－新泽西港务局表面看是“一国一制”下的跨域治理模式，但由于美国双重联邦制的制度约束，洲际之间的法律、体制、机制还是存在不少差异，因此，纽约与新泽西两州间在某种意义上也是“两制”的合作。这说明“一国两制”的制度环境下，粤港澳大湾区域内的政府完全有可能也有必要从问题导向的功能性府际关系理念出发，探索区域联合立法的“第三种制度”。有研究进一步指出，在三地融合日益加深的趋势下，建立粤港澳大湾区区域联合规划机构迫在眉睫。区域规划可以重点关注跨界区域的公共物品供给问题，加强在生态环境保护方面的统筹安排，避免资源浪费，提升区域公共品供给的水平和效率。在具体实践中，大湾区可在保留高层会晤制度和已有的专门领域的合作小组的基础上，增设有国务院领导和诸如国家发展改革委员会等部门参与的中央、粤、港、澳四方联席规划顶层设计委员会。

从已有研究看来，学术界从宏观理论层面及微观实践层面围绕跨域协同治理机构这一议题展开了多维度的分析与探究，成果颇丰。然而，目前国内对国际知名湾区的跨域治理研究主要聚焦于对湾区的整体事务的跨域治理研究，对某一特定领域如环境保护的跨域治理机制的研究相对匮乏，对环境保护的政府协同治理机构的研究更是少之又少。有鉴于此，本文将聚焦于国际知名湾区——纽约湾、旧金山湾及东京湾在环境保护领域的政府协同治理机构，旨在为粤港澳大湾区建设提供跨域治理环保问题的经验，进而为实现“携手打造国际一流湾区和世界级城市群”目标提供制度支撑。围绕国际三大湾区的环保协同治理机构，本文试图做两方面工作：一是对国际湾区环保协同治理机构的成立及发展、主要职能及运作机制进行比较分析；二是结合世界三大湾区的环保协同治理机构建设经验，探讨粤港澳大湾区构建环保协同治理机构的愿景。

一、国际三大湾区环保协同治理机构概况与职能

目前国际三大湾区在环保领域的政府协同治理机构，比较典型的是纽约湾区的洲际环境委员会、旧金山湾区的保护和发展委员会和东京湾区的振兴促进会。下文将从上述机构的成立、发展及承担的主要职能方面展开论述。

（一）发展情况

1.纽约湾区洲际环境委员会。纽约湾区亦称纽约大都会区，其发展可以追溯至19世纪80年代，以纽约市为中心，包括纽约州、新泽西州、康涅狄格州以及宾夕法尼亚州的35个县，主要有纽约、泽西、纽瓦克等大城市。随着经济发展，纽约湾区环境污染问题越来越突出，环境治理议题逐渐引起政府关注。1903年，纽约州议会率先成立纽约湾污染委员会，实地调查并发布纽约州水环境污染的分析报告，首次提出纽约湾水污染治理的迫切性。尽管当时政府当局并没有采取任何改善措施，但是，在1936年，纽约州和新泽西州为了协同处理和防止纽约市区潮汐水域的污染问题，共同成立洲际卫生委员会（The Interstate Sanitation Commission；简称“ISC”），即纽约湾区洲际环境委员会（The Interstate Environmental Commission；简称“IEC”）的前身，康涅狄格州于1941年加入该机构。在ISC的推动下，纽约州、新泽西州、康涅狄格州先后在海域污染、空气污染等问题上开展协同合作，并取得一定成效。2000年，为了更准确地反映委员会的授权、使命和责任，美国总统签署法案要求ISC更名为IEC。由此可见，IEC是具有悠久历史的湾区环保政府协同治理机构，以洲际契约为成立依据，该委员会由纽约州、新泽西州、康涅狄格州等三个州的立法机构共同任命。经过多年的发展蜕变，IEC在湾区环境保护中发挥了至关重要的作用，已经成为一个由三州环保官方人士组成的水和空气污染的控制机构，并致力于保护、保存和恢复跨域环境，尤其在水质保护方面，IEC着力颇多。

2.旧金山湾区保护和发展委员会。旧金山湾区保护和发展委员会（The San Francisco Bay Conservation and Development Commission；以下简称BCDC），是联邦政府指定的加州旧金山湾沿岸管理机构，是世界上第一个海岸保护机构，也是美国第一个海岸带管理机构。BCDC的海湾管辖对象主要是旧金山湾区的河口，由八个独立的海湾组成。一百多年前，在海岸线和湿地被垃圾和开发污染，海湾濒临灭绝的背景下，民间团体拯救旧金山湾协会成立。1965年，在拯救旧金山湾协会的敦促下，BCDC根据加利福尼亚州政府颁布的《麦克阿特－彼得里斯法》而被设立为临时的州机构，专门负责制定海湾的长期使用计划，保护湾区资源，一年后成为永久性机构。1968年，BCDC最初制定的旧金山湾区计划获得州政府批准，并于1977年，其权力被州政府扩大，增加对湾区苏顺湿地的保护。与纽约湾区洲际环境委员成立初期主要致力于水污染治理有一点不同，旧金山湾区保护和发展委员会从建立开始，就把湾区的水环境保护提升到生态建设的高度，从生态补偿、生态恢复、生态平衡的角度来考虑河口、海湾、水源、湿地、森林、物种等保护。

3.东京湾区振兴促进会。东京湾振兴促进会（The Council for Promotion of Tokyo Bay Restoration；以下简称“CPTBR”）成立于2002年2月，是一个由日本内阁发起成立的，由湾区周边7个（后来发展成9个）地市及相关中央政府部委组成的政府协同治理机构。该机构起源于日本内阁关于启动东京湾恢复规划倡议的决定。在陆地区域沉重污染负担和海水交换困难导致东京湾大都市区封闭海域水污染问题日趋严重的背景下，2001年12月4日，日本内阁城市修复办公室颁布第三项决定（即东京湾振兴项目），动员有关部门共同制定行动计划以改善东京湾水质。随后，以通过改善水质恢复东京湾为目标的“东京湾振兴促进会”应运而生，经过多年发展，协会使命升级，致力于以建立友好美丽的东京湾为目标。

可见，国际知名湾区环保协同治理机构的成立契机和发展历程存在一定的差异性。首先，保护湾区环境的关注点存在差异，如，IEC为了治理湾区水污染问题，BCDC主要致力于湾区的海岸线保护，CPTBR则为了改善水质恢复湾区。尽管三者的目的都是为了保护湾区环境，希望通过政府的跨域协同治理实现公共价值的最大化，但是它们最初的关注焦点存在差异。其次，三大机构成立的依据不同。IEC以洲际契约为成立依据，BCDC以州政府颁布的法律为成立依据，CPTBR则以政府内阁项目为成立依据。尽管存在差异性，但是它们不断发展壮大，机构使命随着时间的推移均有所调整，所管辖事务和地域亦有所增加。如IEC从两州合作发展到三州合作，合作内容从水质保护发展到水和空气保护领域；BCDC在海岸线保护的基础上增加湿地和海平面保护；CPTBR由7市合作发展成9市合作，目标从改善水质提升为建立友好美丽的湾区。不断根据环境保护的新需求对使命适时做出调整，是机构共同具备长久生命力的重要原因。

（二）主要职能

1.纽约湾区洲际环境委员会的职能概况。IEC最初的职能是协调建造污水处理厂，并确保它们排放的污水符合《三州契约》标准，具体工作包括推进污水处理厂建设和监督污水处理厂运作，不定期对IEC辖区内的水域进行溶解氧调查。1970年，IEC增加了空气污染控制职能。目前，IEC主要致力于通过三州地区政府和公民之间的合作、监管、协调和相互对话来保护和提高环境质量。如，通过长、短期的环境水质监测调查来加深对地区水域状况的了解；通过水质检查、监测和分析，向州成员提供相应的技术援助；与区域机构组织合作开展以洲际水环境保护为主题的互动教育活动；协调洲际水质项目，向成员州提供技术援助和支持，共享有关水质问题的信息。

2.旧金山湾区保护和发展委员会的职能概况。BCDC最初的职能是保护与有效利用海岸线，后来增加保护与恢复湾区湿地、保护海平面等职能，聚焦湾区整体生态环境的恢复与保护。在保护与利用海岸线方面，BCDC通过在海湾周围建立金门国家休闲区和多个地方公园休闲区，在139英里长的海岸线沿线提供公共通道。在保护与恢复湾区湿地方面，BCDC通过有效利用盐池塘，把湿地作为农业用地、猎鸭俱乐部和野生动物保护区基地，保护苏顺沼泽湿地和泥滩、恢复退化湿地。在保護海平面方面，从2008年起BCDC负责领导湾区应对气候变化引起的海平面上升、潮汐和风暴潮的准备和恢复工作。

3.东京湾区振兴促进会的职能概况。CPTBR以实施东京湾振兴项目为主要任务，其主要职能是制定东京湾的再生行动计划，并督促各相关部门机构实施行动计划，恢复东京湾环境。CPTBR定期召开会议，对照所制定的计划目标对各中央机构、地方部门的实施情况进行逐项讨论，核实每项行动计划的落实情况。CPTBR开展的再生行动主要体现三方面的职能：减少湾区陆地污染负荷、促进近海环境恢复和实施海水环境监测。减少湾区土地污染负荷的工作包括湿地恢复以捕获径流中的营养物质，控制非点源污染负荷，对流域污染物进行总量控制等。促进近海环境恢复的工作包括疏浚底泥，用干净的沙子取代底泥，使用专门设计的船只收集漂浮垃圾，与非政府组织和渔业部门一起开展河道清理活动等。海水环境监测的工作包括监测水底的溶解氧含量，利用停泊设施和船只监测水流和水质等。

依前文所述，国际知名湾区环保协同治理机构的职能呈现多样化特点。IEC主要负责水污染控制的职能，BCDC主要负责海岸线与湿地的保护职能，CPTBR主要负责湾区污染控制、生态环境修复等职能。除了湾区水质保护职能之外，上述机构还承担了湾区径流水质、海岸线、湿地与海平面保护职能。从共性方面看，国际知名湾区环保协同治理机构越来越重视湾区整体生态环境保护层面的职能。

二、世界三大湾区环保协同治理机构的运作机制

比较纽约湾洲际环境委员会、旧金山湾保护和发展委员会和东京湾振兴促进会不仅在成立依据和职能上存在一定差异，而且在运作机制上也各具特色。下文从机构的组织及人员架构、资金来源、社会互动、行政权力与方式四个维度对机构的运作机制进行比较分析。

（一）纽约湾区洲际环境委员会的运作机制

1.组织及人员架构。IEC采取董事会监督执行机构的组织形式，对董事会委员的任命有严格的规定。董事会有15名委员，每个成员州各5名，由所在州政府任职的专员与由州长任命的平民委员组成。在纽约州，5名委员中有1名是环境保护部的专员，其他4名由州长提名，并由参议院确认，任期四年。新泽西州委员包括环境保护部、卫生部专员以及其他3名由州长任命并经参议院确认的委员，任期五年。康涅狄格州委员包括环境保护部、卫生部和司法部专员以及其他2名由州长任命并经参议院确认的委员，任期四年。州政府重组时需要更改代表政府部门的专员任命。董事会的主席在成员州之间每两年轮换一次。IEC专设的执行机构职员包括执行官和工程师、法律顾问、实验分析师、环境分析师等职业人员。IEC董事会负责监督工作机构的执行官和其他高级职业管理者。

2.资金来源。IEC的大部分资金来自联邦，依据联邦清洁水法第106条拨款。IEC也可通过区域伙伴合作使其资金来源多样化。如，IEC每年从长岛声音办公室获得联邦资金，以支持其西部长岛声音监测计划；从康涅狄格州环境拯救声音基金获得资金，以支持IEC参与统一的水质研究。

3.社会互动。IEC致力于促进和协调与区域机构、组织和公众关于洲际水污染问题的对话和教育活动。IEC在河口和洲际环境区开展协助志愿者对河道病原菌的监测活动，为希望启动病原菌监视计划的团体和个人提供支持，为他们提供培训、设备和实验室分析；促进当地团体和个人对当地水道的了解和参与，并为他们提供标准化高质量数据。IEC的所有会议均向公众开放，任何公民可访问IEC会议日历并阅读会议记录。

4.行政权力与方式。IEC是第一个承担减少污染实际责任的洲际机构，并有权要求市政当局和其他实体采取措施减少污染。《三州契约》使IEC有权举行听证、开展调查，有权在相关法院提起诉讼，迫使市政当局执行《三州契约》的规定或IEC的命令。但是，IEC通常采取与州卫生部、地方机构充分合作的方式，尽量通过说服手段而不是依靠法院行动来实现目标。此外，IEC与地方政府部门并不存在权力重叠问题。污染消减工程建设工作仍然是州卫生部门和州水委员会的本职工作，只有当州机构难以证明污染源的公共威胁而无权要求责成对象消減污染时，IEC才依法介入。污水处理厂建设的计划由各州卫生部负责，只有在工厂建成并投入运行时，IEC才有权要求工厂遵守《契约》要求。

（二）旧金山湾区保护和发展委员会的运作

机制1.组织及人员架构。BCDC采取董事会监督执行机构的组织形式。董事会由27名成员组成，代表着各种各样的公共、私人和非营利部门的利益。由州长任命5人，其中包括主席及副主席；加州议会议长任命1人，加州参议院规则委员会任命1人，湾区九个县的监事会各任命1人，湾区政府协会任命来自北、东、南、西海湾城市各1人，加州商业和运输机构、加州财政部、加州资源局、加州土地委员会、加州区域水质控制委员会、美国陆军工兵部队、美国环境保护局等机构各任命1人。BCDC的执行机构主要从事监管和规划工作，负责旧金山湾和海湾九县海岸线的开发，聘用执行官、规划师、分析师、工程师、律师、设计师和秘书等四十多名职业人员。董事会负责监督工作机构的执行官和其他高级职业管理者。

2.资金来源。BCDC的资金来源有三个：加利福尼亚州，国家海洋和大气管理局，以及为BCDC具体项目提供资金的各种短期赠款和合同。

3.社会互动。BCDC的所有相关会议均向公众开放，于每月的第一个及第三个星期四下午举行，为公众成员提供观看和参加会议的机会。新冠肺炎疫情下的虚拟会议也全向公众开放。BCDC向公众成员提供广泛和方便地查阅会议记录的途径。

4.行政权力与方式。BCDC是联邦政府指定的加州旧金山湾沿岸管理机构。这一指定授权BCDC使用《联邦海岸带管理法》的权力，以确保联邦的项目与海湾计划、州法律的政策一致。BCDC的权威来自《麦克阿特－彼得里斯法》和《苏顺湿地保护法案》，主要是防止滥填海湾和保护苏顺湿地。BCDC拥有独立执行权力，以确保人们根据《麦克阿特－彼得里斯法》或《苏顺湿地保护法案》获得许可证，并确保他们遵守法案规定；按照BCDC的法律和政策，BCDC执行主任有权对违法行为实行标准化行政罚款。BCDC还可以要求加州总检察长向法院提起民事诉讼，并寻求司法命令，禁止任何人违反禁令，并处以民事处罚。BCDC设有常设执法委员会听取执法行动并向董事会反馈。但是，BCDC的建立并不是为了排除或取代位于海湾及其海岸线沿岸的市、县和特别行政区的权力，而是将海湾视为一个完整的系统。因此，BCDC一直积极与各级政府和众多其他利益攸关方建立协调、合作的伙伴关系。

（三）东京湾区振兴促进会的运作机制

1.组织及人员架构。CPTBR的组织架构采取董事会、干事会、分科会三个层级层层监督执行的形式，组织分工严密，没有设立专门的执行机构。董事会约30名成员，可根据需要增设临时委员，由中央各相关部门的部长以及各地方政府部门的局长等高级官员组成；设主席1名，由委员互选产生。董事会会议由主席随时召开，制定湾区的各个阶段行动计划。干事会约33名成员，由国土交通省、海上保安厅、农林水产省、林野厅、水产厅、环境省等部门以及埼玉、千叶、东京、神奈川、横滨、川崎等地方行政部门的室长级官员组成。干事会设干事长1名，由董事会主席指定。干事会负责对董事会决议事项的实施进行协商和调整，以及各分科会事务的调整。干事会根据干事长的召集随时召开，或者应分科会的组长的要求召开。在干事会下设陆域对策分科会、海域对策分科会和监测分科会。各分科会的成员由相关的国家机构及都县市职员构成，各分科会设组长1名。另外，为了管理CPTBR的事务，设秘书处，其运作由国土交通省的城市地域整备局下水道部、港湾局及海上保安厅共同负责。CPTBR没有另外聘用专职的管理人员，其运作由各个层级的相关的国家机构及地方官员协调执行。

2.资金来源。行政费用由相关的国家机构和各层级政府机构各自承担，项目经费不详。

3.社会互动。CPTBR与社会的互动主要体现在两方面。一是督促地方政府开展与东京湾水质调查关联的环境保护教育活动。如，在埼玉博物馆举行“绿与河的再生论坛”，组建由180名小学生参与的水生生物调查队活动；千叶举办的水质简易分析体验、水环境观察、亲子再利用工作教室等活动。二是设立由多种主体参与策划的合作组织——东京湾再生官民合作论坛，为来自行政、研究机构、NPO、企业、水产、娱乐休闲等各个领域的主体提供信息交流网络与场所，协助CPTBR收集监控数据，提供信息咨询，帮助组织和评估数据。

4.行政权力与方式。CPTBR主要致力于湾区环境保护项目的规划、指导与评估，以建议为主，为湾区的相关政府机构提供沟通交流、信息共享的平台，行动计划的完成主要依靠各层级机构、地方政府的自上而下的监督与各级委员的自觉配合，依赖各成员工作职责内的积极行动，没有专门设立执行机构。

总之，国际知名湾区环保协同治理机构的运作机制各具特色，同时也存在共性。在组织及人员架构方面，IEC与BCDC采取董事会监督执行机构的形式，执行机构雇用执行长官与高级职业管理者，而CPTBR采取董事会、干事会、分科会的三层级架构，成员均是来自于湾区环境保护相关的国家部门及地方政府部门的官员与职员代表，没有专门的全职雇员，这种结构差异可能会导致机构的执行力效果差异。在资金来源方面，IEC与BCDC均有明确、多样的资金渠道。在社会互动方面，IEC与CPTBR与社会的互动较强，都开展了与公众互动的环保活动，希望公众通过实际行动参与湾区的环境保护活动，激发公众爱护湾区的热情。在行政权力与方式方面，IEC与BCDC具有法律保障的独立行政执法权，而CPTBR以规划、指导、协商交流、建议为主，不强制执行权力（如表1所示）。

三、世界三大湾区环保协同治理机构建设经验对粤港澳大湾区的启示

在比较分析国际三大湾区环保协同治理机构的基础上，可以发现，虽然在成立依据、职能、组织结构、执行方式等方面存在区别，但三大湾区都构建形成了完备的环保协同治理机构，内部结构较为合理，环境治理效果较好，可为粤港澳大湾区的环保协同机构建设提供经验借鉴。港澳回归祖国以来，尤其是近年来随着粤港澳大湾区建设战略的落地实施，基于行政协议的粤港、粤澳间的政府协同治理机构得到一定的发展。但是，政府间的协同治理仍存在合作深度不够、行政合作协议效力不足、深度合作缺乏具体的法律保障等问题，政府环保协同治理机构存在组织结构不完善，運作机制不成熟等问题，协同治理效果不理想。借鉴国际三大湾区的经验，打造属于粤港澳大湾区的环保协同治理机构。具体而言：

首先，依法设立机构，用法律为机构的执行力保驾护航。国际三大湾区环保协同治理机构的建立都是由专项法律或政府最高层面的决定推动而成。如IEC根据洲际契约成立，BCDC根据法律成立，CPTBR根据政府内阁项目成立，均是立法或政府专项规定在先，机构成立在后。有法律法规作后盾，机构的执行力与协同政府之间的约束力随之增强。目前粤港澳大湾区的环保协同机构主要以基于政府间签订的行政协议而成的粤澳、粤港环保小组的形式存在，而这些行政协议仅仅是提供规则与意向而没有细化成具体协议的合作框架协议，或者是仅仅以处理特定环境问题为目标的具体合作协议，对政府间的协同合作治理约束力并不强。缺乏法律保障的行政权力，政府协同治理机构很难开展深度合作。粤港澳大湾区可参考三大湾区的做法，先制定相应的湾区环境保护法，再依法设立专门的协同治理机构，保障机构的协同治理执行力，使机构保持长久的生命力。

其次，选择恰当的机构形式，为机构建立合适的组织结构与人员架构。三大湾区环保协同治理机构的组织与人员架构主要有两种形式。一是设立专门的执行机构，采取董事会监督执行机构的形式。如IEC和BCDC，董事会具有领导决策与监督的作用，董事会成员的任命和任期规则完善，成员代表不同的中央机构和地方政府的立场，兼顾多地、多方利益；执行机构雇有全职专业技术人员开展日常工作。二是不设置专门的执行机构，行动以指导、建议为主，组织架构采取多层级委员会自上而下层层监督执行的形式，任务开展依赖各机构部门、地方政府职责范围内的自觉配合与执行。如CPTBR，该机构设置了董事会、干事会、分科会三个层级的委员会，自上而下层层监督，具体任务由最低级的各分科会委员执行，任务与其在政府内所负责的工作吻合，属于各政府部门机构人员的本职工作范畴，组织分工明确。如果粤港澳大湾区的环保协同治理机构主要致力于规划、指导、建议、评估等行动，可参考借鉴CPTBR的组织结构，基于当前行政合作协议的基础上构建，这种机构形式的构建过程相对简单，成本较低。如果机构需要设立独立的执行机构，掌握实际的行政执法权，可参考借鉴IEC和BCDC的组织架构，这种机构的执行效率更高，但是需要配置专门的办公场所、工作人员和资金等硬件设施，构建成本高。

第三，管辖权限边界清晰明确，与地方政府部门建立友好合作伙伴关系。《三州契约》明确规定了IEC的管理权限，只有在州卫生部对污染消减管理失效的时候IEC才可介入，只有在州卫生部把污水处理厂建成并投入使用之后，IEC才有监管权；尽管IEC具有独立的行政执法权，但它却尽量避免采取法律行动，争取市政府的合作配合。BCDC被法律赋予管理湾区海岸线、湿地、海平面的权限，但它特别注重与湾区地方政府的合作，积极与海湾及其海岸线沿岸的市、县和特别行政区地方政府建立合作伙伴关系。粤港澳大湾区涉及香港、澳门两个特别行政区和广东省的9座城市，政府环保协同治理机构面临更复杂的府际关系，可以借鉴三大湾区的做法，界定清楚协同治理机构与地方环保机构的权能界限，如果存在重叠的地方，则需要明确规定湾区协同治理机构介入的必要条件。即使湾区协同治理机构具有超越于地方的管理权限，机构也应尽量避免冲突，立足于湾区作为一个完整的系统，加强与地方合作，共同打造美丽湾区。

第四，超越水污染治理的职能局限，建立着眼于湾区生态层面的环境保护协同治理机构。如BCDC是主要从海岸线和湿地保护出发，从生态保护层面保护河口、海湾、水源、湿地、森林、物种的湾区环境保护政府协同治理机构。在经济飞速发展的同时，粤港澳大湾区河口生态也遭受较大破坏。建立着眼于整个湾区生态保护层面的环保协同机构，加强湾区河口的林地、绿地、水面、湿地、园地、耕地保护，这对粤港澳大湾区环境保护具有战略意义。

第五，通过与社会加强互动，吸引民间力量共同保护湾区环境。CPTBR在与社会互动方面开展了很多亲水的海边休闲项目，加深了人们对海的亲近；IEC也在致力于与民间力量的互动，希望通过与公民的教育与对话，促进湾区的水资源保护。粤港澳大湾区可借鉴国际湾区机构的做法，开展与社会互动的亲水休闲、环保教育项目，吸引各方力量共同保护湾区环境，激发民众热爱湾区的情怀，齐聚社会各方力量共同建设友好美丽的粤港澳大湾区。

注释：

①“类同度”指的是跨域治理机构的运作机制是否与政府一致，以及是否与政府存在隶属关系。类同度越高，表明机构的运作机制与政府越趋于一致，机构与政府间也存在越明显的隶属关系。“依存度”指的是跨域治理机构在资金、成员等方面接受政府支援的程度，以及机构的意见输出对象是否以政府为主。依存度越高，表明机构在资金、成员等方面越依赖政府的支援，规划或政策意见的输出对象也主要以政府为主。

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Environmental Protection Cooperative Governance Institutions

in Three International Bay Areas： Typical Models and

Inspiration from Experience

ZHI Sufen

（School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies，

Guangzhou， Guangdong 511430， China）

Abstract： By comparing and analyzing the environmental protection cooperative governance institutions in three international bay areas， it can be found that the three bay areas have all formed complete environmental protection cooperative governance institutions with reasonable internal structure and good environmental coordination governance effect. This suggests that the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area should actively build cross-regional cooperative governance institutions， establish a reasonable organizational structure， improve the environmental protection functions of the institutions， and strengthen legislation to guarantee the operation of the institutions.

Keywords：international bay area; environmental protection; cooperative governance institutions; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

（責任编辑：汤文仙）