民间援助和政府救助分别立法的价值与取向

邵祥东　刘勇

摘 要：新时代共同富裕战略目标的实现和社会保障现代化发展需要民间援助发挥更大的作用。民间援助、政府救助和社会救助在资金来源、根本属性和法定功能等方面存在差异，统一立法问题较多，民间援助和政府救助分别立法确有必要性和可行性。《慈善法》将公益和救助合并为“大慈善”，这一立法精神与行政监管之间的矛盾较为突出；《社会救助暂行办法》和《社会救助法（草案）》规制的内容过于庞杂臃肿；民间援助资源统计制度不健全，统计口径小，对民间志愿服务价值重视程度不够。改革可以根据《慈善法》规定，借鉴《法律援助法》立法经验，民间援助和政府救助分类建设、分别立法对我国救助事业发展具有重要理论价值和现实意义。

关键词：民间援助；政府救助；慈善；社会救助

中图分类号：C913.7      文献标识码：A       文章编号：1674-5450（2023）02-0087-06

民间援助和政府救助是以困难群体为对象的两种不同救助类型。长期以来，民间援助一直对政府救助发挥辅助、补充作用。自从国家提出共同富裕目标后，学界对民间援助参与共同富裕寄予更高期待。2020年以來，受新冠肺炎疫情冲击、国际经贸环境恶化、数字化社会转型等诸多因素影响，各地区财政收入锐减，政府救助支出压力增大。社会各界虽然对使用民间资源挹注政府救助达成共识，但是对民间援助应自主、自愿发展还是在政府管制下为政府救助配套存在争议。“大慈善”立法精神和行政监管之间的矛盾较为突出，公法的规制与私法的需要之间的冲突难以平衡[1-2]。随着民间援助资源总量不断增加，支持民间援助独立于政府救助法律法规体系并自主、自愿参与共同富裕的声音越来越强烈[3]。那么，民间援助和政府救助分别立法是否必要且可行呢？

目前，我国暂无使用“政府救助”和“民间援助”命名的法律法规和部门规章。政府使用财政资金开展的救助工作以“社会救助”制度体现，受《社会救助暂行办法》调节。学界对具有官方组织性质但却使用民间资金开展的救助工作应被归入政府救助法律法规体系、民间救助法律法规体系还是社会救助法律法规体系，仍存在不同观点。例如，各级慈善总会和各级红十字会使用民间资金开展的救助工作。暂不考虑社会救助，民间援助和政府救助在资金来源、法律关系、经办主体等方面均存在差异。随着民间慈善资源总量不断增加和共同富裕进程加快的现实需要，民间援助和政府救助分类建设、分别立法对我国救助事业发展具有重要理论价值和现实意义。

一、三个概念及辨析

学界对民间援助、政府救助和社会救助有不同理解，界定的理论概念也不同。有鉴于此，本文首先定义三个基本学术概念，并辨析异同。民间援助是指公民、慈善组织和其他法人使用自有资金、社会筹款等非政府性资金对由于各种原因而陷入生存困境的公民自愿、无偿提供财物接济、生活扶助及心理疏导、精神慰藉等服务的援助行为。政府救助是国家使用财政资金对由于各种原因而陷入生存困境的公民依法提供财物接济、生活扶助、心理疏导、精神慰藉的兜底性保障制度。社会救助是国家和其他社会主体对遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。

从上述三个概念可以看出，三者异同共存。例如，按照现行的法律法规规定，社会救助包含民间援助和政府救助，社会救助的调节范畴大于政府救助和民间援助；三种救助类型都包括基本生活救助、专项救助和急难救助。民间援助和政府救助的相同点有：救助内容偏重困难群体基本生活救助、救助意愿具有单向性和无偿性。民间援助和政府救助的不同点有：民间援助资源来源于民间捐赠、救助行为具有自主性和自愿性、申请救助没有法定前提条件限制；政府救助资金来源于财政支付、救助行为具有兜底保障性和制度性、申请救助有法定前提条件限制。区分民间援助和政府救助的根本标准是救助资源来源于民间捐赠还是来源于财政支出，如果资源来源于民间捐赠，则归入民间援助；如果资源来源于财政支出，则归入政府援助。民间援助和社会救助的相同点有：救助内容偏重困难群体基本生活、救助意愿具有单向性和无偿性。民间援助和社会救助的不同点有：社会救助资源来源于财政支付和民间捐赠、救助行为具有兜底保障性和制度性、申请救助有法定前提条件限制；民间援助资源来源于民间捐赠、申请救助无法定前提条件限制。政府援助和社会救助的相同点有：救助内容偏重困难群体基本生活救助、救助意愿具有单向性和无偿性、救助行为具有兜底保障性和制度性、申请救助有法定前提条件限制。政府援助和社会救助的不同点有：政府救助资金只来源于财政支付，社会救助资源来源于财政支付和民间捐赠。总体上看，社会救助体系大于民间援助和政府救助。民间救助的优势在于常态化基本生活救助和部分专项救助，劣势在于急难救助。政府救助的优势在于制度化基本生活救助（如低保救助和特困救助）、专项救助和急难救助，尤其是急难救助，这在近年新冠肺炎疫情急难救助中体现得非常明显。

二、民间援助和政府救助分别立法的价值

（一）推进全体人民共同富裕的必然要求

党的二十大为民间援助参与共同富裕指明了方向和路径。党的二十大报告提出，引导、支持有意愿有能力的自然人、社会组织和各类企业参与慈善和救助事业，发挥第三次分配促进共同富裕的作用，实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求[4]。结合党的十九届五中全会提出的到2035年实现“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的中国式现代化远景目标[5]，党的二十大对新时代民间力量参与各类救助和共同富裕战略提出了现实要求。

（二）政府救助和民间援助分类发展的需要

《社会救助暂行办法》和《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称《社会救助法（草案）》）中设置了“社会力量参与”专章。这种将政府救助和民间援助统一立法的做法值得商榷。政府救助和民间援助主要有五点区别：一是政府救助和民间援助的资金来源不同。《社会救助暂行办法》和《社会救助法（草案）》构建的是财政资金支撑的政府救助制度体系，民间援助由社会资源支持，将两者统一在一个法律、法规中不合适。二是政府救助和民间援助调节的法律关系不同。政府救助调节的是行政法律关系，民间援助调节的是民事法律关系。三是政府救助和民间援助的约束机制不同。政府救助强调法规性、程序性、兜底性、监管性，民间援助强调意愿和行为的自主性、自愿性以及辅助性。四是政府救助和民间援助的经办主体不同。政府救助的经办主体是《社会救助暂行办法》和《社会救助法（草案）》规定的民政、教育、医疗保障、卫生健康、人力资源和社会保障、应急管理、住房和城乡建设等政府部门。此外，还包括慈善总会和红十字会等具有官办性质的社会组织。民间援助的行为主体是自然人、社会组织和企业。五是政府救助和民间援助的规制法律不同。规制政府救助的法律法规主要是《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）《社会救助暂行办法》及正在制定中的《社会救助法（草案）》。规制民间援助的法律法规主要是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）。综上辨析，政府救助和民间援助的差异较大，分别立法、分类建设确有必要。

（三）深入贯彻《慈善法》的现实需要

《慈善法》是《民间援助条例》的制定根据。《慈善法》自2016年施行以来，暴露出很多缺陷。与本文研究主题相关的缺陷有：一是《慈善法》将社会公益和救助合并为“大慈善”。《慈善法》第3条设定6个条款，第1个条款到第3个条款规定的是扶老、助残、救孤、济困、赈灾、扶贫、恤病、优抚、突发性事故灾难和突发性公共卫生事件等10种救助情形；第4个条款到第6个条款规定的是科教文卫体、污染防治和公害、生态环境、其他公益活动等8种社会公益情形。长期以来，政府救助主要负责兜底保障工作。然而，“大慈善”不仅包括各类救助，还包含社会公益，这超出了政府救助的规制范畴。同时，“大慈善”法律精神和行政监管之间的矛盾比较突出，《慈善法》赋予民政部门一定的监管慈善事业发展的自由裁量权，但缺乏约束民政部门的规制措施。民政部门也无法约束那些负责其他救助工作的行政管理机构，导致民政部门与其他行政管理机构之间的协作效率较低。二是《慈善法》纲领性、原则性强，实操性弱，且其主要规制社会组织尤其是慈善组织开展的救助活动，对自然人、企业和其他组织开展的民间援助工作指导价值有限。2016年9月《慈善法》實施以来，国家一直未制定实施《慈善法实施细则》，以指导具体业务工作。目前，全国人大常委会正在修订《慈善法》，结果如何不得而知。

（四）推动新时代民间援助事业高质量发展的需要

新时代是民间援助深度融入相对贫困保障工作和共同富裕推进工作的时代。从立法层面上看，民间援助的作用仍未得到充分肯定。一是《慈善法》《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》未将社会贡献较大但又因骗捐等问题而饱受争议的网络个人求助纳入调节范畴，尤其是网络个人重特大疾病求助。《慈善法》立法修订工作组将网络个人求助放在“附则”中，仍未高度重视民间力量的作用。二是《社会救助暂行办法》和《社会救助法（草案）》虽然都设定了“社会力量参与”专章，但《社会救助暂行办法》只设定了5条（第52～56条，暂行办法共计70条），《社会救助法（草案）》只设定了7条（第55～61条，草案共计80条）；《社会救助暂行办法》和《社会救助法（草案）》设置的条款比较简单，操作性也不太强，民间资源的援助功能被低估。总体上看，《慈善法》《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》偏重财政支出和公益慈善的价值，却忽视了数字化时代快速发展的私益慈善的作用。

三、民间援助和政府救助分别立法的取向

民间援助和政府救助能否分别立法、分类建设需要考虑很多因素，主要因素有民间援助资源体量与资源供给可持续性如何，民间援助法律关系复杂性能否支撑起独立的民间援助法律法规体系，将政府救助和社会救助分开是否可行，怎样构建独立的民间援助法律法规体系。

（一）建立民间援助资源评估制度，摸清底数

目前，民间援助资源官方统计数据库建设较为滞后，民间援助资源的总量与增量、志愿服务折算额、善款时序与空间结构等很多基础数据均“底数不清”，导致支撑政府决策的基础数据缺乏。民政部对慈善组织年报分类型数据库建设仍未给予足够重视，截至2022年12月11日，民政部建设的全国慈善信息公开平台公示的2016—2021年24 746份慈善组织年报，均无民间援助分类型数据汇总统计和系统自动提取功能。这反映出民间援助资源统计与评估制度不完善。

民间援助的渠道多元化，主要有彩票公益金、慈善组织募捐、个人求助、企业捐赠、网络募捐、慈善信托、爱心组织单独开展慈善活动和慈善服务。这些渠道筹集的社会资源总额和志愿服务折算额体量很大。2017—2021年间，全国经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市合计8.2万个，捐赠收入总额4 798.7亿元；共有9 081.4万人次提供了24 359.7万小时志愿服务；筹集福利彩票公益金2 220.2亿元，民政系统实际支出使用彩票公益金1 213.5亿元；社会组织总数424.1万个，吸纳社会人员就业5 044.1万人。2019—2021年间，全国备案慈善信托1 301单，慈善信托合同规模87亿元（表1）。2019—2021年间，全国慈善组织数量稳步增长，三个年份的数量分别为8 945家、 9 814家、10 418家，年度增长率分别为11.99%、9.71%、6.15%[6]。2021年全国民间援助资源总量约为4 466亿元[7]；互联网慈善迅速发展，全年募捐额约100亿元[8]。个人大病求助代表性平台—水滴筹和轻松筹的历史累计筹款额高达800亿元。由此可知，民间援助资源丰富且有可持续性。因此，建设独立的民间援助法律法规体系具有可行性，前提条件之一是民政部门牵头设计民间援助资源统计与评估制度，摸清底数。优先工作是将要求慈善组织在年报编制中分类统计民间援助数据。

（二）改革统计口径，重视志愿服务价值

目前，民间援助资源总量统计工作中存在一些需要研究解决的现实问题。例如，统计口径不统一，志愿服务的价值未得到足够重视。民政部发布的年度民政事业发展统计公报中也无志愿服务价值折现额。在中国社会保障学会慈善分会于2022年11月27日主办的2022年全国慈善理论与政策研讨会上，有的专家学者对彩票公益金是否应被计入民间慈善资源提出质疑；中国社会科学院唐钧研究员和清华大学邓国胜教授主张，应重视时间银行和志愿者服务价值，尽管两位专家学者对民间援助挹注共同富裕的价值、是否具有解决社会问题的功能存在分歧，但这些颇具深度的思考对学界开展后续研究带来了很大启发价值。

现行统计制度偏重民间援助资金额、物品折算额，对志愿服务折算额重视程度不够。这种做法低估了民间援助的价值。一个重要的改革取向是确定统计口径，将彩票公益金和志愿服务折算额等资源纳入民间援助资源总额。这既要考虑慈善组织捐款和志愿服务，又要考虑邻里互助等捐款和志愿服务。

关于志愿服务的价值，学界已取得一些创新性科研成果，为民间援助和政府救助分别立法、分类建设提供了理论支持。其中，清华大学邓国胜团队[9]和中国社会科学院团队[7]的成果颇具代表性。前者测算出2020年我国正式和非正式志愿服务价值总额约4 007.38亿元人民币，高于同期社会捐赠贡献额1 509.44亿元人民币。该研究还对比分析了中国、美国、英国、德国的志愿者服务价值，研究发现我国志愿服务价值总量虽低于美国和德国，但高于英国（表2）。这表明我国应提高对志愿服务价值的重视程度，将其纳入民间援助资源总量估算中。民政部可在年度民政事业发展统计公报中增设“志愿服务价值折现额”指标。后者研究发现，2021年，我国志愿服务价值折现额1 954亿元，年度增长率20.62%；志愿服务指数年度增长率26.41%；全国志愿者总人数2.7亿人，年度增长率16.67%；全国志愿服务组织总数123万家，志愿服务参与率7.71%；超过1亿名活跃志愿者奉献服务42.07亿小时。综上所述，我国应改革民间援助资源统计口径，肯定志愿服务价值，将其折现后纳入民间援助资源总量中。这也是民间援助和政府救助分别立法需要考虑的主要因素。

（三）制定《中华人民共和国民间援助条例》（以下简称《民间援助条例》）

一是不增设新的政府部门。慈善事业仍由民政部门负责，民间援助辅助的政府救助行政管理机关与《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》中的行政管理机关对应。二是法规名称使用“民间援助”，不使用“民间救助”，将“民间援助”与“政府救助”区分开。将《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》中的“社会力量参与”条款调出，纳入《民间援助条例》；将《社会救助法》更名为《政府救助法》或《国家救助法》。三是民间援助类型和《社会救助法（草案）》中的救助类型对应。包括：最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、疾病应急救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、生活无着的流浪乞讨人员救助、临时救助、法律法规规定的其他情形。四是增设内容，确保规制体系完整。《慈善法》《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》《公益事业捐赠法》对民间援助的统计口径、数据库、数字化慈善、区块链+善款监管、元宇宙+募捐描述、以社会价值创造为核心的效益评估体系、从中央到地方的五级民间援助激励机制、慈善服务、社区慈善、私益慈善、项目重复建设等诸多事项未作出可操作性规定，《民间援助条例》可将这些内容纳入规制体系，确保内容丰富。

（四）处理好《民间援助条例》与《慈善法》《民法典》的衔接工作

《慈善法》是《民间援助条例》的上位法，是其制定根据，《民间援助条例》将《慈善法》第三条的第一款到第三款对应的“救助”部分调出，不调出第三条的第四款到第六款对应的“社会公益”部分。《民间援助条例》和《民法典》都调节民事关系，两者的衔接难度不大。《民法典》对非营利组织外延、剩余利益分配、“捐助”与“捐赠”的区别作出了严谨和全面的规定，既完善了《慈善法》的不足，又利于《民间援助条例》和《民法典》的顺利衔接[10]。

民间援助被纳入《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》中，为何要将其从《社会救助暂行办法》《社会救助法（草案）》中调出，单独制定《民间援助条例》呢？回顾《社会救助法》建设进程便可知晓原因。民政部推进《社会救助法》立法建设工作约20年，却始终无法获得国务院常务会议审议通过，更无法获得全国人大常委会审议通过，无法获得国务院常务会议审议通过的一个重要原因是其规制的内容体系过于臃肿。专家学者、民政部官员和实务工作者还曾提议将法律援助也纳入《社会救助法》。然而，国家并没有采纳这一提议，而是出台了《中华人民共和国法律援助法》（2022年1月1日施行），将其确定为专项救助法。《社会救助法（草案）》规制的救助类型为11种，内容体系确实过于庞杂，涉及的行政管理部门也多，法律关系复杂。考虑到具体国情，我国应借鉴法律援助立法思路，按救助类型分别制定包括《民间援助条例》在内的专项救助法律法规是可行之策。

参考文献：

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［2］ 蓝煜昕，何立晗.第三次分配背景下慈善资源的分配有效性：框架与机制［J］.行政管理改革，2022（5）：83-92.

［3］ 潘晓.从慈善失灵到规制失灵：募捐准入的理论逻辑与路径选择［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2022（5）：111-123.

［4］ 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2022-10-25）［2022-12-11］.http：//www.qstheory.cn/yaowen/2022-10/25/c_1129079926.htm.

［5］ 中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报［EB/OL］.（2020-10-30）［2022-12-11］.http：//china.cnr.cn/news/20201030/t20201030_525313950.shtml.

［6］ 吕鑫.从社会组织到慈善组织：制度衔接及其立法完善［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2022（5）：98-110.

［7］ 中国社会科学院社会学研究所.慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2022）［EB/OL］.（2022-10-31）［2022-12-10］.http：//wap.pishu.cn/zxzx/xwdt/586943.shtml.

［8］ 中国社会保障学会课题组.中国公益慈善数字化发展研究报告［EB/OL］.（2020-9-15）［2022-12-10］.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_19919091.

［9］ 邓国胜.慈善事业在推进共同富裕目标中功能与实现路径［EB/OL］.（2020-11-28）［2022-12-10］.https：//www.caoss.org.cn/article.asp？id=977.

［10］ 李晓倩.慈善组织捐赠人的民事权利之重塑［J］.法学家，2022（5）：102-115.

Value and Orientation of Separate Legislation for Civilian Assistance and Government Assistance

Shao Xiangdong， Liu Yong

（College of Management，Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：The realization of the strategic goal of common prosperity in the new era and the modern development of social security require non-governmental assistance to play a greater role. There are differences among non-governmental assistance， government assistance and social assistance in terms of funding sources， fundamental attributes and legal functions. There are many problems in their unified legislation， so it is necessary and feasible to legislate separately. The Charity Law combines public welfare and relief into“great charity”， which is a contradiction between the legislative spirit and administrative supervision. The content of the Interim Measures for Social Assistance and the Draft of the Social Assistance Law is too complicated and cumbersome. The statistical system of non-governmental aid resources is not sound， the statistical caliber is small， and the value of non-governmental voluntary services is not paid enough attention. The main reform orientation is to formulate the Civil Aid Regulations according to the Charity Law and the legislative experience of the Legal Aid Law.

Key words：civilian assistance; government assistance; charity; social assistance

【責任编辑：李 菁    责任校对：赵 践】

收稿日期： 2022-12-22

基金项目： 辽宁省经济社会发展研究课题（2022lsljdybkt-007）；辽宁省教育厅高校基本科学研究项目（LJKR0355）；辽宁省社会科学基金项目（L21BGL050）

作者简介： 邵祥东，男，辽宁营口人，沈阳师范大学副教授，硕士研究生导师，主要从事社会救助研究；刘勇，男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学管理学硕士研究生，主要从事社会救助研究。