论我国集体土地使用权收回的法律属性

董兴佩 王钰清

摘 要： 我国《土地管理法》第66条关于集体土地使用权收回的规定被广泛应用于乡村振兴、城市更新中。对于集体土地使用权收回的法律属性，即收回行为系行政行为还是民事行为，因没有明确的法律规定而引发法律适用的混乱。在我国宪制之下，集体土地使用权具有保障性、财产性、自然资源性等综合特性。这些特性为集体土地行政管理权的存在提供了物资基础和宪制基础。村集体经济组织（或村民委员会）经法律授权具有收回集体土地使用权的行政管理权，在行使收回职权时具有行政主体地位。集体土地使用权收回行为会引起行政法上的权利义务变化、具有行政行为的法效性。集体土地使用权收回的客体、主体及内容三者紧密相联，共同决定了集体土地使用权收回的行政行为法律属性。

关键词： 集体土地使用权； 集体土地使用权收回； 村集体经济组织； 村民委员会； 主观公权利； 行政行为

中图分类号： DF12; DF452 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2023.03.005

全面推进乡村振兴、实施城市更新行动，是实现城乡一体化，全面建设社会主义现代化国家的重要任务。集体土地使用权收回在实践中被广泛用于乡村振兴的“旧村”改造与城市更新的“城中村”改造之中。《土地管理法》第66条①虽然规定了集体土地使用权收回的三种情形，但并没有明确规定收回行为的属性，即收回行为属于行政行为还是民事行为。无论是理论界还是立法、司法机关，对此争议都非常大，这不仅直接影响着收回主体监督的方式和农民权益救济的途径，影响着法律适用的统一，更影响着目前在全国广泛开展的乡村振兴和城市更新实践。因此，厘清集体土地使用权收回的法律属性问题，对于保障农民的合法权益得到及时有效的司法救济，对于坚持在法治的轨道上全面建设社会主义现代化国家，都具有重要的现实意义。

一、 我国宪制下集体土地使用权的基本特性与收回的法律属性

根据我国宪法规定，农村土地的所有权，除了归国家所有的以外，均归属于农村集体，而集体土地的使用权归农村村民享有。集体土地使用权的宪制根基决定了其具有保障性、财产性、自然资源性等综合特性。集体土地为农村村民的生活、生产经营、福利保障提供物质基础，而集体土地使用权的这些特性也为集体土地使用权收回的法律屬性奠定了理论逻辑基础。

（一） 我国宪制下集体土地使用权的基本特性

1.保障性

土地是人类社会赖以生存和发展的基础，人类对土地的开发利用和占有，不仅体现了人与土地之间的关系，同时也体现了人与人之间的关系。土地所有制的形式决定了社会制度的基础，土地社会属性最本质的内容是土地所有制性质。正是基于此，土地公有制对我国社会主义现代化建设尤为重要。一方面，土地公有制是我国作为社会主义国家所特有的土地制度，具有特殊的制度价值。其制度设计的逻辑和目的在于因应土地所有权的社会化发展趋势，有效克服私人土地所有权在现代社会的局限性，避免生产资料的过分集中以及社会财富分配的两极化。所以，我国宪法规定的农村土地的集体所有制具有重要的社会保障功能。例如，《土地管理法》第62条所规定的“宅基地只有村民才能取得”“一户一宅”“保障村民户有所居”“村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，以及宅基地使用权取得的无偿性和使用期限的无限制性等，均体现了宅基地强烈的保障性、福利性、人身性。

从目前国家现代化建设的推进来看，随着农村城市化进程的发展以及农村养老、医疗等社会保障制度的建立，集体土地的保障性功能似乎在削弱。但应当看到，我国农村（特别是广大的中西部地区）社会保障制度的真正建立和完善还需要一个较长的时期。同时，集体土地不仅对农民的生产生活具有重要的保障功能，同时也对城市化进程起到重要的稳定作用，如我国禁止宅基地自由流转的政策不仅为农民保留住了宅基地，更为我国快速城市化奠定了基础［1］。2018年开始的农地“三权分置”改革，是农村现代化建设的重要内容，是在确保集体土地公有制，确保集体土地保障性、福利性的前提下，促进农村土地流动性，实现其财产性价值的重要举措。如，集体经济组织成员依其成员身份享有宅基地资格权，宅基地负载着集体成员的福利和社会保障功能［2］。集体经济组织成员依其宅基地资格权可以依法取得宅基地使用权，亦即有权对宅基地占有并利用该宅基地建造住宅及其附属设施，从而满足其基本的居住需求。在“三权分置”农村产权制度现代化改革语境之下的“集体土地资格权”和“集体土地使用权”，即由《民法典》《土地管理法》等现行法中的“集体土地使用权”分离而来，分别代表了集体土地的保障性、财产性属性和功能。

2.财产性

集体土地作为一种稀缺资源，具有财产性。集体土地使用权是集体土地所有权派生的用益物权，包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地建设用地使用权等，是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，其设立是基于对集体土地所有权的有效利用。全面建设社会主义现代化国家，要求对现有城乡二元的土地制度予以改革。集体土地的财产性要求通过土地流转实现其物权价值，但我国现行法规定，集体土地若要在土地二级市场上流通，必须依法通过征收转为国有土地。这严重钳制了集体土地价值的发挥，更有损农民的利益。目前，以“三权分置”为核心的农村集体土地制度改革，基本都是围绕如何摆脱旧有制度限制土地使用权的用益权功能，亦即如何充分发挥集体土地的财产价值而展开的。

3.资源生态性

土地是由气候、水文、土壤、地形、地质、生物所形成的一个能量流动和物质循环的有机综合体，土地资源各组成要素相互依存、相互制约，构成完整的资源生态系统。集体土地作为自然资源的重要组成部分，它的开发、管理、利用活动对于环境生态都具有重大影响。土地资源作为建设生态文明的重要支撑，必须要服务于生态文明建设。我国拥有丰富的土地资源，但由于可利用土地面积少、土地利用不合理等，导致土地利用率低下、环境生态恶化等问题已经成为当前制约我国经济社会发展的重要因素，因此，国家对土地资源的有效利用和环境生态保护已迫在眉睫。

（二） 集体土地使用权特性为行政管理权存在提供物质基础

《宪法》规定的土地公有制奠定了我国社会主义基本经济制度，农村土地的劳动群众集体所有制是其重要组成部分。农村土地的劳动群众集体所有制体现了国家与集体、集体与农民、政府与农民之间的基本法律关系，是我国土地立法及土地行政管理活动的前提，构成了我国农村现代化建设的宪制基础。

村集体经济组织（或村民委员会）管理集体所有的土地、山岭等自然资源以及其他集体资产，需要在社会生活和经济发展中进行相应的组织、协调、管理活动，这就为村集体经济组织（或村民委员会）的管理权力提供了物质基础。就集体土地使用权的保障性而言，其不仅关系到农民生活的基本保障和生活福利，更由于其来源于我国宪法规定的决定着国家基本经济制度的生产资料公有制和社会主义国家性质，所以非常需要将关系着农民生存权利的土地等稀缺资源交由国家行政权力机关进行管理。而就集体土地使用权的资源生态特性而言，基于我国《宪法》第10条之“必须合理地利用土地”的要求，《土地管理法》第4条规定了国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为非农用地。我国对农村集体土地的管制主要体现在土地利用规划和用地许可两方面。在土地利用规划方面，《土地管理法》的第三章《土地利用总体规划》用专章予以规定；在用地许可方面，《土地管理法》的第五章《建设用地》用专章予以规定。

如前所述，集體土地使用权属于民法上的用益物权范畴，具有财产性。持集体土地使用权收回“民事行为说”的学者，大都是从集体土地的财产性出发并以集体土地使用权的生成逻辑为理论基础展开的。如，贺日开认为，设定宅基地使用权是民法上的契约行为，收回宅基地使用权的行为系合同解除行为［3］，耿卓从用益物权生成逻辑的角度出发，认为宅基地使用权收回是一种民事行为［4］。更有学者提倡农村宅基地入市，则是完全从财产属性出发抽象地探讨问题［5］。虽然，从物权法意义上说，作为用益物权的集体土地使用权的收回，其本质是物权变动，虽然集体土地使用权的设立通过村民与享有土地所有权的集体经济组织订立民事契约而获得，但不可否认的是，该用益物权是集体经济组织成员基于其成员身份而取得的，这反映了集体土地对其组织成员的保障性，也就是这种用益物权并非单纯的私权利，同时也体现了公权利属性［6］。集体土地使用权收回“民事行为说”显然忽略了集体土地使用权的保障特性和资源生态特性，而仅仅专注于其财产性功能，也就是单纯从财产权的角度看待收回行为。而正是因为集体土地使用权具有保障性、资源生态性，政府的行政权力才不可避免地需要介入其中。

二、 集体土地使用权收回的主体

《土地管理法》第66条规定集体土地使用权的收回主体系村集体经济组织，收回时须经原批准用地的人民政府批准，但实践中许多地区的集体经济组织“名存实亡”，村民委员会或者村民小组实际履行了村集体经济组织的职权［7］。这里需要解决的主要问题是，村集体经济组织（或村民委员会）收回集体土地使用权是基于作为行政主体的权力还是民事主体的权利？政府在收回中的地位如何？这些是我们研究集体土地使用权收回法律属性必须要考察的主体要件。

（一） 我国集体土地管理权以及土地使用权收回主体的现行法律规定

按照《村民委员会组织法》第8条规定，村民委员会有权管理村集体所有的土地和其他财产②；《土地承包法》第5条、第13条规定，村集体经济组织或者村民委员会有权发包本集体组织所有的土地③。这些法条规定了集体经济组织或者村民委员会享有集体土地管理权。《土地管理法》第66条规定，村集体经济组织享有集体土地使用权的收回权。原国家土地管理局规章及诸多地方立法就集体土地使用权收回的规定与《土地管理法》第66条的规定并不统一。原国家土地管理局在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定集体土地使用权由集体收回或报经县政府批准后由集体收回④。关于集体土地使用权收回的主体，在地方性法规中，大部分规定为集体经济组织；四川省规定的是“土地所有者”⑤；河北省直接规定为“村民委员会”⑥；辽宁省甚至没有作出明确规定⑦；上海市规定了村民小组和村民委员会都可以作为收回主体⑧。但实际情况是，村民在申请集体土地使用权时，一般都是由村民委员会负责。

在上述法律法规规章中，实际上将管理集体土地的主体分为两种：村民委员会与集体经济组织，实践中，这两个组织职能上交叉、人员上重合、财产上混同，但法律对交叉后职权的运行和责任的承担缺乏明确的规定。

（二） 村集体经济组织（或村民委员会）集体土地管理权的历史渊源

村集体经济组织、村民委员会是我国特有的社会组织，是历史发展的产物，探究其产生、发展的历史脉络对于我们理解村集体经济组织、村民委员会集体土地管理权极其必要。

新中国建立后，最初农村土地实行农民私人所有，以后国家推行社会主义改造，引导农民先成立互助组，再成立农业生产合作社，这些都是村集体经济组织的原型。后来成立了人民公社，人民公社既有行政管理职能，又具有经济职能，即“政社合一”，大队、小队是最基层的政权组织，具有行政管理权，同时也是农村土地等生产资料所有权的代表。改革开放后，人民公社被撤销，政社职能分离，人民公社的政治职能归乡镇政府，而在村一级，大队、小队由最基层的政权组织分离为作为农村基层群众性自治组织的村民委员会和村集体经济组织。

从村集体经济组织（或村民委员会）在我国的发展历程来看，其权力最初来源于村民授权，而在其逐步发展的过程中，出于对历史传统的延续以及管理的便利，国家将集体土地等关系农民生存发展权利的极度稀缺资源交由其管理，最后国家以法律的形式将其确定下来，赋予其管理集体土地，包括设定、管理、收回集体土地使用权的合法地位。

（三） 村集体经济组织（或村民委员会）的特别法人地位不能排除作为法律授权的行政主体

按照我国《民法典》第96条的规定，农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人为特别法人。之所以称之为特别法人，不仅仅是因为其设立、运行、消灭的规则由特别法来规定，更是因为其并非单纯私法意义上的法人，它由国家依照法律设置而非基于私法自治，这与私法上公司的设置完全不同。村集体经济组织（或村民委员会）成员的加入和退出均依法律强制性规定而并非由个人意愿所决定，其并不像公司一样可以破产。所以，有学者将村集体经济组织（或村民委员会）与村民的关系认定为“法人或其他组织与其内部成员”的关系是错误的，这种私法定位完全脱离了我国的法律制度，更无法有力保护村民的合法权益。

作为特别法人，村集体经济组织（或村民委员会）存在的价值和目的并非单纯为了追求私人利益，更是为了追求公共利益。作为集体土地所有权的代表者、管理者，其担负着确保社会主义公有制的宪法使命，基于实现集体土地的保障性、财产性、资源生态性等综合功能的需要，需要依法承担管理集体所有的土地，包括依法设定、监督、收回集体土地使用权的重要职责。

村集体经济组织（或村民委员会）管理本村集体土地和其他资产的行为，系依据法律、法规、规章的授权，履行行政管理职权的行为，具有明显的公共性。这种管理权属于社会公共行政权，系传统的国家权力向社会组织转移的结果，其作为特别法人以及村民自治组织的地位并不能排除其可以作为授权组织的行政主体资格。村集体经济组织（或村民委员会）在行使集体土地使用权收回的行政管理权力时，应当被视为行政主体；在发生纠纷时，应以其为被告提起行政诉讼。

（四） 村集体经济组织（或村民委员会）与政府对集体土地使用权收回的职能分工与地位

依前文所述，村集体经济组织（或村民委员会）有权管理本村集体所有的土地，是收回集体土地使用权的行政主体，而政府从中承担着审核者的角色。如，根据我国《土地管理法》第62条规定，申请农村村民住宅用地的，由乡镇人民政府审核批准。之所以规定村集体经济组织收回集体土地使用权时要经政府审核批准，一方面是由于涉及到土地利用的总体规划、乡镇村规划等情况，如按照《土地管理法》第44条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；另一方面是要对村集体经济组织管理集体土地的行为进行监督，防止其权力滥用。

在村集体土地使用权收回过程中，收回决定权属于村集体经济组织（或村民委员会），原批准用地的政府只是通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，以防止村集体经济组织（或村民委员会）滥用收回权损害村民的使用权［8］。正是基于政府在集体土地使用权收回中的监督者地位，所以政府在收回集体土地使用权过程中的审核批准为形式审查而非实质审查，即政府对村集体经济组织（或村民委员会）递交的收回集体土地使用权的决定、村民会议或村民代表会议决议、土地权属证明以及其他材料只进行形式上的审查，只要这些材料符合形式要求且收回程序合法，政府就应该批准村集体经济组织（或村民委员会）的收回决定。若是出现材料不齐全或有其他瑕疵，政府就应该及时通知村集体经济组织（或村民委员会）补交或者修正材料。如，在太原市小店区人民政府与村民王东升土地行政收回一案中⑨，最高人民法院认为，狄村社区居委会申请收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，符合狄村拆迁改造工程顺利实施的实际需要，其收回行为合法有效，小店区人民政府通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，小店区人民政府无权收回居民的宅基地使用权。并非像有学者认为的那样，集体土地使用权的收回权应由政府行使［9］，政府在集体土地使用权收回中只是一个监督者的角色。

三、 集体土地使用权收回的内容及法律效力

集体土地使用权收回会引起行政相对人权利义务的哪些变化，会产生何种性质的变化，亦即产生民事法律效力抑或行政法律效力，是考察和确定该行为属于行政行为还是民事行为的核心标准。下文将借鉴德国主观公权利理论，通过考察集体土地使用权收回所带来的权利义务变化及收回行为的法律效力，来进一步研究集体土地使用权收回的法律属性。

（一） 集体土地使用权收回引起的相对人权利义务变化

“主观公权利”的概念本借鉴自德国，其系统建构可追溯至耶利内克［10］。最高人民法院在判例中使用了主观公權利学说⑩，此后该学说逐渐为我国法学界和法律实务界所关注。德国行政法学家毛雷尔给主观公权利所下定义是：公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能［11］。集体土地使用权的义务对象是国家而非私人。在集体土地使用权的设定、管理、收回过程中，村民的集体土地使用权是向国家所主张的权利，而法律授权村民委员会、村集体经济组织管理集体土地，集体土地使用权直接的义务主体无疑就是村民委员会、村集体经济组织。集体土地使用权收回引起的权利人权利义务变化主要体现在以下方面。

首先，《土地管理法》第11条明确规定了村民委员会、农村集体经济组织依法管理属于集体所有的土地，保障农业生产资料分配的公平，确保农民土地对农民保障功能的实现。集体土地使用权被收回后，被收回人的集体土地使用权灭失，同时村集体土地所有权恢复至圆满状态。

其次，收回集体土地使用权，村民有权获得相应补偿。根据《土地管理法》第66条的规定，对于因公益性事由收回村民集体所有的土地的，土地使用权人有权获得适当的补偿。关于补偿的标准以及因其他情形收回土地使用权是否也要予以补偿并没有明确规定。有学者认为，仅对因公共利益需要而收回宅基地使用权的情况应当给予补偿，并可以借鉴土地征收的补偿标准［4］。有的学者则持反对意见，认为不应将补偿事由仅限定为公益性收回，是否给予补偿应考虑在宅基地使用权被收回之前宅基地使用权人的用地行为是否合法［12］。但理论和实践的共识是，对于土地上的建筑物及其附属设施要予以补偿。

再次，收回集体土地使用权并不会导致村民土地使用权的永久性灭失，村民仍享有集体土地使用权的资格。这是基于宪法、土地管理法的明确规定所得出的结论。本集体经济组织成员的身份系取得土地使用权的前提，当村民的集体土地使用权被收回时，在合法与合情理的情形下，应依法赋予被收回人重新申请集体土地使用权的权利。这是集体土地使用权保障性、福利性、人身性的体现，也符合农村集体产权现代化改革的“三权分置”政策指向。

（二） 集体土地使用权收回具有单方性、强制性，同时受正当程序约束

在耶利内克看来，个人享有公法权利的基础在于其独立的人格，而人格又是“个人与国家之间的关系，在法律上是一种身份，一种地位”［13］。村集体经济组织或者村民委员会作为法律授权的收回主体，其与被收回主体之间处于管理与被管理的不平等地位。集体土地使用权设定、收回的依据是国家的强制性规范，收回行为具有浓厚的单方性和强制性，是基于具有法定强制性的公权力。集体土地使用权的设定、收回行为绝非如民事行为那样，双方主体之间具有平等性，也绝非是基于意思自治的私权利。

另外，收回行为亦具有行政行为明显的程序性特征。《土地管理法》第66条规定了收回集体土地使用权须经政府批准。与此同时，收回集体土地使用权也应该适用《村民委员会组织法》的有关“多数决”的程序性规定B11。在一些地方立法中，针对集体土地使用权收回程序也有规定B12。行政行为的双方主体之间地位不平等，力量失衡，这就需要运用正当程序来约束行政权的行使，从而使双方力量趋于平衡。现代行政法最明显的标志就是特别重视行政程序对于行政权力的约束，因而行政程序成为行政行为的显著特征，并且行政权力的行使是否遵循了正当法律程序是审查行政行为合法性的基本内容［14］。集体土地使用权收回行为的程序性规定和正当程序要求，也从另一个角度诠释了收回行为的行政行为属性。

（三） 集体土地使用权收回法效性来自客观法，具有行政行为效力

集体土地使用权设定及收回的依据系客观法，也就是集体土地使用权作为主观公权利对客观法所具有的依赖性与隶属性，体现的是国家意志，所以能够更好地保障收回行为的实施。生效的行政行为和民事行为虽然都具有法律效力，但二者具有重要区别：行政行为的法律效力是一种公定力（包含拘束力、确定力、执行力），而民事行为非经特殊程序（如法院司法确认、公证机关公证行为等）并不具有直接的强制执行的效力。农村集体经济组织（或村民委员会）有权依法决定收回村集体土地使用权，该收回决定在符合《行政强制法》等规定的条件下具有执行力。这一特性完全不同于民事行为，而为行政行为所特有。

综上所述，《土地管理法》第66条规定的集体土地使用权收回行为法律属性不清，导致了理论与实践的双重困境。我们通过对集体土地使用权收回的客体、主体、内容的论证分析，可以得出村集体经济组织（或村民委员会）收回集体土地使用权的法律属性系行政行为的结论。希望本文对集体土地使用权收回行为法律属性的研究有助于丰富和完善集体土地使用权收回的法律理论和实践，有利于推进城市更新、乡村振兴，从而在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

注释：

① 《土地管理法》（2019年修正）第66条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。

② 《村民委员会组织法》第8条第2款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

③ 《土地承包法》第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；第13条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。

④ 国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第48条规定：非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第52条规定：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

⑤ 参见《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年7月27日修正）第53条第2款。

⑥ 参见《河北省农村宅基地管理办法》（2002年7月1日）第12条第1款。

⑦ 参见《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2014年1月9日修正）第43条第1款。

⑧ 参见《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2010年9月17日修正）第36条第3款。

⑨ 参见（2018）最高法行申7565号行政裁定书。

⑩ 参见（2017）最高法行申169号行政裁定书。

B11 《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的相关事项应由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定；第22条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。

B12 如《广东省农村集体经济组织管理规定》第9条、第10条规定，成员大会系农村集体经济组织的最高权力机构，有权决定村集体土地使用权的收回，收回决定作出后，应持收回决定相关的书面文件和有关集体土地使用权收回情形的证明文件向所属区（县）的土地主管部门报批。

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（责任编辑 文 格）

Legal Attributes of Collective Land Using Rights

Recovery in China

——Building a Modern Country in an All-round Way on the Track

of Rule of Law as the Background

DONG Xing-pei， WANG Yu-qing

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，

Qingdao 266590，Shandong，China）

Abstract：Article 66 of the Land Administration Law in China stipulates the repossession of the right to use collective land，which is widely used in rural revitalization and urban renewal.As for the legal attribute of collective land use right recovery，that is，whether the recovery behavior is administrative or civil，the confusion of law application is caused by the lack of clear legal provisions.Under the constitutional system of our country，the right to use the collective land has the comprehensive characteristics of protection，property，natural resources，etc.These characteristics provide material basis and constitutional basis for the existence of collective land administrative right.Village collective economic organizations （or villagers committees） are authorized by law to have the administrative power to recover the right to the use of collective land，and have the administrative subject status when exercising the power to recover.The act of retaking collective land use right will cause the change of rights and obligations in administrative law and has the legal effect of administrative act.The object，subject and content of the collective land use right recovery are closely linked，which together determine the legal attribute of the administrative act of the collective land use right recovery.

Key words：collective land-use right; recovery of the right to the use of collective land; village collective economic organization; village committee; subjective public right; administrative act