中间行政行为的可诉性研究 

摘要：我国行政诉讼实务中认为，中间行政行为是行政机关机在行使行政管理行为过程中做出的程序性和处于中间的阶段性行政行为，由于对权利相对人没有产生独立和终局的行政法律后果，故原则上是不能起诉。本文从作者实际参与并入选最高人民法院的指导案例入手，通过对该案的分析，最终审判结果显示，如果行政机关作出的程序性行政行为侵犯了权利相对人的人身、财产等合法权益，明显、实际影响了权利相对人的权利、义务，且，权利相对人不可能通过其它诉讼获得救济，则该程序性行政行为就具有可诉性。

关键词：行政行为；具体行政行为；中间行政行为；可诉性

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0118-02

作者简介：范秀华（1979-），女，汉族，中共党员，本科，四川仙山律师事务所，专职律师，研究方向：行政法及行政诉讼。

一、我国行政法对行政行为、可诉性行政行为、中间行政行为的界定

行政行为，指行政主体行使行政职权对外作出的能够产生行政法律效果的行为，包括以下几个要素：一是主体要素；二是职权或权力要素；三是对外要素；四是法律要素；五是单方要素。

行政行为理论上通常分为两大类，抽象行政行为和具体行政行为。

具体行政行为的定义在最高人民法院1991年颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干問题的意见（试行）》第1条中有明确的定义描述。该条文对具体行政行为进行了清楚、明确的表述。而司法实践，则更是不折不扣遵照该条文执行。

中间行政行为是基于行政行为的过程角度而进行的定义，对应于最终行政行为。政府各部门在行使职权管理过程中，要经过许多环节才会作出一个决定，这些环节一般从提起控告或者发通知开始，经过这些中间环节，最后才会作出决定解决某个问题。这个过程和环节，或许又由许多行政行为构成，当政府职能部门为最终对事件处理完毕时所实施的，为最终的行政行为而进行的步骤，称之为中间行政行为。

二、我国行政法对可诉性行政行为的认定

通常认为，抽象行政行为不具有可诉性，只有具体行政行为才可诉。依据来源于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第5条规定。2014年新修改《中华人民共和国行政诉讼法》及相应的司法解释条文当中虽然取消了字面上对“具体行政行为”的表述，但是，只有具体行政行为才具有可诉性在司法实践中仍然被固守和坚持。

三、中间行政行为原则上不具有可诉性的理念，在我国行政诉讼实务中表现淋漓尽致

我国司法实践中，原则上对于中间行政行为的诉讼均采取了驳回起诉的处理结果。如：北京市西城区人民法院（2005）西行初字第191号北京八达岭野生动物世界有限公司不服北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿户外广告通告案，受理案件的法院在裁定书中载明：行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。故该案中，原告起诉的行政行为属于行政管理机关在行使职权过程中的阶段性行政行为，不具有可诉性，驳回了原告的起诉。

（2012）泰行终字第25号孟繁金诉泰安市规划局要求“撤销[2010]第2098号责令停止违法行为决定书”一案，二审法院亦认为：一系列行政行为组成的一个行政过程才会构成一个复杂的行政行为，最终作出行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。表面上看，一些阶段性行政行为虽然与普通的可诉行政行为没有差别，但从的整体性的行政过程来看这些过程中的行政行为，它其实对权利相对人而言，没有产生独立、最终的行政法律效力，不单独具有可诉性。就本案而言，孟繁金起诉的停止决定其实就是泰安市规划局在作出最终的行政行为即拆除决定之前的过程性、阶段性行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故驳回原告的起诉。

还有《人民司法（案例）》2014年第4期发布的（2013）行监字第40号重庆市超龙故有限公司诉重庆市酉阳土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局案。类似的案例很多，这些案例表明，中间行政行为原则上不具有可诉性。

四、最高人民法院2016年第14批指导案例第69号指导案例审判结果表明，中间行政行为具有可诉性

诚如蔡小雪法官所言：“任何标准都有例外。‘正常行政程序的最后阶段已经完成的标准不是绝对的。在有的情况下，尽管行政程序的最后阶段尚未完成，但行政行为已经对公民造成实质性的不利影响的，应当认为这个行政行为已经成熟，具有可诉性。

该案案情为：原告王甲系王乙之父。王乙是某公司保安，于2013年3月18日因交通事故死亡。致王乙死亡的原因是驾驶摩托车倒地翻覆，但如何会倒地翻覆，原因无法查实，该市交警大队无法做出明确具体的事故责任认定书，故于依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定于同年4月1日作出《道路交通事故证明》。2013年4月10日，第三人公司就王乙作为其员工，因交通事故死亡，向工伤认定部门申请工伤认定。申请时向工伤认定部门提交了《道路交通事故证明》等系列证据材料。而工伤认定部门要求王甲还要提供公安机关交通管理部门对本案事故作出的《交通事故认定书》，由于王甲无法提供，工伤认定部门就在当天作出《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》）中止了本案的工伤认定，并向原告王甲和第三人送达了该通知。

此后，原告又于2013年6月24日通过国内特快专递邮件方式，向作为被告的工伤认定部门提交了《恢复工伤认定申请书》，要求恢复对王乙的工伤认定。而被告一直未对王乙启动工伤认定程序，不得已的情况下，原告才在当年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。

诉讼过程中，产生了两个争议焦点：一、《中止通知》是否属于可诉行政行为。二、撤销《中止通知》是否符合法律规定。

笔者作为该案代理律师，对争议焦点发表了如下代理意见：关于争议焦点一，笔者认为：判断行政行为是否具有可诉性，并不在于该行政行为处在哪个环节，而是在于该行政行为是否符合行政行为可诉的构成要件：（1）行政机关对相对人形成正式、有效的意思表示；（2）这种意思表示按照法律规定的时间和方式对相对人进行表述；（3）该意思表示的内容对相对人的实体权利、义务造成了影响。这也是判断行政行为是否可诉的核心要件。只要行政机关的行为对相对人的权利义务造成了实际影响即具有可诉性，这是“有损害即有救济”法律原则的体现。本案《中止通知》并非被告答辩所称，对原告不产生实质影响。交警大队作出的《道路交通事故证明》，已经是交警部门的最终证明材料，也是终局性的“认定”。原告无法也无权再要求交警部门再出具任何“责任认定”手续。被告狭隘理解《工伤保险条例》第20条规定出具《中止通知》，看似是一个中止行为，实质上产生的却是终局性的法律后果，这实际上就使得王甲的申请工伤认定成为不可能，就对原告王甲的权利造成了实际影响，而且是永久性影响。因此，其符合行政行为“可诉”的核心要件，具有可诉性。

关于争议焦点二：笔者认为，被告依据《工伤保险条例》第20条第3款规定作出的《中止通知》，系适用法律错误。该条文是说：如果司法机关或者行政管理部门在未作出结论期间，如果劳动部门的工伤认定需要以该结论为依据的，才可以作出中止工伤认定决定。而被告对“结论”的理解狭隘且错误。从《道路交通事故处理程序规定》第50条规定可以看出，现实生活中确实存在无法查明交通事故发生原因的情况，在此情况下，公安机关交通管理部门应当依据职权出具道路交通事故证明，交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实应当清楚载明，并依法送达当事人。交警大队作出的《道路交通事故证明》已清楚载明“我队对案发时王乙驾驶的摩托车翻覆的具体原因事实无法查实”，这已是道路交通主管部门的最终结论。也就是说，若被告及第三人没有证据证明王乙在交通事故中应当承担主要责任，且不存在《工伤保险条例》第十六条不得认定为工伤或者视同工伤的情形，则本案原告现有要求被告进行工伤认定的证据符合《工伤保险条例》第十四条职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故认定工伤的情形，被告应当结合本案其它证据材料认定工伤。《中止通知》已经对原告的实体权利义务造成侵害，应当依法予以撤销。如前所述，《交通事故证明》已经是交警部门的最终证明和“终局认定”，原告已無法也无权再要求交警部门再出具任何手续。被告因适用法律错误而作出的《中止通知》就像一面高墙，将原告阻隔在救济途径之外，若不予撤销，原告将永远无法获得救济，永远无法进行工伤认定。故原告要求撤销《中止通知》符合法律规定。

审理法院于2013年9月25日作出行政判决，撤销了被告作出的《中止通知》。一审宣判后，被告提起了上诉，二审审理过程中被告递交撤回上诉申请书而生效。

五、中间行政行为的可诉性亦应当具备相应条件

虽然上述案件法院撤销了《中止通知书》，但并非所有中间行政行为都具有可诉性，该案的裁判要旨中明确中间行政行为可诉的条件为：如果行政机关作出的程序性、中间性行政行为侵犯了权利相对人的身权、财产权等合法权益，明显、实际影响了权利人的权利和义务，权利相对人不可能通过其它诉讼获得救济，针对该程序性、中间性的行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

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