行政公益诉讼诉前检察建议的优化路径

刘艳珍,刘海娇

(华北水利水电大学 法学院,河南 郑州 450046)

自2015年《检察机关提起公益诉讼试点方案》实施以来,行政公益诉讼案件数量大幅攀升,其中,诉前程序占据了主导地位。2017年,《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修改,正式建立行政公益诉讼制度[1]。最高人民检察院公布的统计数据显示:在试点期间,检察机关共办理了行政公益诉讼案件8 705件,其中经过诉前程序处理的就有7 676件,即90%以上的案件通过诉前程序办结[2],极大地减轻了司法机关办理行政公益诉讼案件的压力,节约了司法资源,起到了很好的案件分流作用。然而,诉前程序作为一个制度创新点也表现出很多不足[1]。如相关程序性立法不够完善、检察建议督促方式过于单一、检察机关配备人员专业性不足及滥发检察建议等[1-3]。针对诉前程序实施过程中遇到的这些问题,理论界对其展开了很多研究,涉及引入诉前磋商机制、增加检察建议刚性、引入第三方评估机制、增加检察机关调查取证强制力等[4]。然而,对于增加行政机关面对检察建议的申辩权这一重要问题的研究却还处于空白状态[3]。增加行政机关面对检察建议的申辩权正是解决诉前程序实施过程中大多数问题的关键所在。对检察机关配备人员专业性不足、滥发检察建议、因行政机关职能交叉而责任主体不明等问题的解决都是目前检察机关的弱项[3],而行政机关更具备相关领域的专业性,因而通过在诉前程序中增加行政机关的申辩权是处理该类问题的专业性保障。多数学者提出的完善途径,如引入诉前磋商机制[4],只是在处理公益诉讼问题中增加了更加柔性的方式。由于检察建议涉及行政机关的法定义务,因此在面对检察建议时给予行政机关申辩权这一程序性保障是磋商机制不能替代的。无论是从法理上还是实践中的需要来讲,增加行政机关对检察建议的申辩权都是必要的。因此,本研究仅从申辩权这一领域来探讨行政公益诉讼诉前检察建议的优化路径。首先,从行政公益诉讼诉前程序实施过程中产生的案例和数据入手,通过分析案例和统计数据得出,由于行政机关面对诉前检察建议缺乏申辩权而产生的问题和类型,从实践层面分析需要增加行政机关对检察建议的申辩权的必要性。其次,进一步从理论层面阐述增加行政机关对检察建议申辩权的理论基础。最后,参照其他部门法中关于申辩权的详细规定,提出增加行政机关对检察建议申辩权的具体路径。

一、实践现状:行政机关缺乏诉前申辩渠道

笔者搜索和整理了最高人民检察院在第十三届全国人民代表大会第二次会议、第三次会议、第四次会议上的《最高人民检察院工作报告》和最高人民检察院发布的公益诉讼典型案例,从宏观统计数据和微观个案两个层面,分析当前司法实践中出现的面对诉前检察建议行政机关缺乏申辩渠道这一关键不足之处。

(一)最高人民检察院工作报告中的统计数据分析

由表1统计数据可知,自2018年正式建立行政公益诉讼制度以来,立案办理的行政公益诉讼案件数量逐年递增,绝大多数案件都发出了检察建议,发出的检察建议数量也不断增加。

表1 行政公益诉讼制度建立以来历年统计数据对比 单位:件

1．行政机关回复整改率分析

2018年回复整改率为97.2%,2019年回复整改率为87.5%,2020年回复整改率更是高达99.4%。这一组数据说明,行政机关对于诉前程序中检察机关发出的检察建议积极配合并及时进行整改。一方面,可以证明行政机关在绝大多数情况下对于检察建议都愿意拿出共赢的积极态度。另一方面,也可以证明检察机关在诉前程序中还是相对强势的一方。考虑到接近100%的回复整改率,当务之急并不是增加检察建议刚性、加强检察机关在诉前程序中的强制手段等问题,这类改进方式会进一步加强检察机关的强势地位但未必会更好地发挥检察建议的效用。如何完善检察建议,提升检察建议的专业性,让行政机关对检察建议更加信服才是当前亟需解决的问题。这种情况下,增加行政机关面对诉前检察建议的申辩权就是解决这一问题的当务之急。增加行政机关面对诉前检察建议的申辩权可以平衡检察机关过于强势的地位,从程序上保障行政机关的申辩渠道,并且可以将行政机关的专业性优势通过这一程序带入诉前程序中,解决目前诉前检察建议专业性不足的问题。

2．进入诉讼程序的案件数量分析

进入诉讼程序的案件数量,2018年3 228件,2019年4 778件,同比上升48%,2020年8 010件,同比上升67.6%。通过这组数据可以得出两个结论。第一,行政公益诉讼的起诉率非常低,绝大多数案件在诉前程序就办结完成,很少有案件流入诉讼程序。因此完善诉前检察建议的程序,给予行政机关应有的申辩权就成为关键环节。第二,在行政机关回复整改率接近100%的情况下,进入诉讼程序的案件数量却处于逐年大幅增长的状态,这表明诉前检察建议的效果不好,或者行政机关的回复整改实质效果不好,部分行政机关在回复整改上出现敷衍的情况[5]。诉前检察建议是单向的,行政机关必须接收,然而行政机关对诉前检察建议进行回复时,检察机关可以不接受,行政机关在诉前程序中处于被动地位。所以,行政机关对于诉前检察建议的要求出现表面上积极回复、实质上消极敷衍的情况也就在意料之中。

3．检察机关胜诉率分析

从表1中显示的法院审结案件数和支持起诉意见案件数可以看出,进入诉讼程序后,检察机关胜诉率接近100%。这说明行政公益诉讼司法化程度不高,法院在这个过程中扮演的角色相对比较消极,大多数情况下只是简单地附和检察机关的诉讼请求。因此,检察机关在行政公益诉讼中处于主导地位,属于强势的一方。接近100%的胜诉率固然有检察院挑选案件起诉的原因[6],但也体现出一旦被检察机关发出检察建议或者起诉,行政机关一般都会受到制裁。为了体现检察机关的权威性,行政机关对于检察建议的回复整改情况也会在诉讼程序中被考量而受到相应的惩戒[7]。所以,这更加体现出增加行政机关面对诉前检察建议的申辩权是十分必要的。

(二)最高人民检察院发布的公益诉讼典型案例分析

以最高人民检察院发布的公益诉讼典型案例为研究对象,从微观个案的角度阐述了实践中行政公益诉讼诉前检察建议遇到的典型问题。

1．多个行政机关因职能交叉导致权限不清

例如,黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案。居民张某擅自使用已被黄石市政府依法征收的土地和鱼塘,破坏了该地风景区的生态环境。经黄石市人民检察院调查,此案涉及的行政机关包括市国土局、市水利水产局、市规划局等,且各个部门之间管理权限不清晰、存在多头监管的问题。检察院向多家行政单位分别发出检察建议,督促其依法履职。

该案涉及多个行政机关职能交叉的问题,由于检察机关对于各个行政机关之间的职能划分不清楚,可能会出现检察建议制发的对象错误、遗漏等情况。这会使本应有责任处理该问题的行政机关游离于检察监督之外,或者收到检察建议的行政机关却没有相应的管理职权等错位情况。在缺乏申辩渠道的情况下,此类情况中的行政机关无疑处于申诉无门的尴尬境地。

2．需要上级行政机关统筹规划

例如,安宁市温泉地下水资源保护公益诉讼案。安宁温泉由于前几年无序开采,破坏了生态环境资源,严重影响了当地旅游业发展。安宁市人民检察院立案后,依法对市水务局、国土局、温泉街道办事处等单位和部门发出诉前检察建议。安宁市委、市政府得知后极为重视,及时成立了由市委书记、市长带头指挥的“温泉历史文化规划保护指挥部”,保障了水资源保护工作的有效进行。

该案体现了上级行政机关的统筹规划对于解决多个行政机关共同管理难题的优势。在多个行政机关共同行使管理职权的情况下,常常需要检察机关向其上级行政机关制发检察建议,借助上级行政机关的统筹协调力量更高效地解决问题。然而,检察机关对行政机关内部的权限划分了解不够,往往将检察建议制发给权限不足的下级行政机关。下级行政机关客观上并无统筹协调多个行政机关的权力,只能被动地接收检察建议而没有合理的申辩渠道。这样一来,检察建议就成了一纸空文,这既无助于问题的解决,也违背了制发检察建议的初衷。

3．跨行政区划管辖

例如,三门峡市违建塘坝危害高铁运营安全公益诉讼案。郑州到西安高速铁路附近村民修路筑坝、填土造田,对郑西高铁的运行造成了极大的安全隐患。三门峡市人民检察院依法向三门峡市人民政府发出诉前检察建议。三门峡市人民政府根据高铁线路跨行政区划管理的特点,立即成立专项整治工作组,并且联系了武汉铁路监督管理局等其他跨行政区划共同管辖部门联合整治。

在跨行政区划管辖的情况下,各个地区行政机关之间的配合和权限划分常常表现得非常复杂,检察机关作为外部监督机关很难厘清其间的关系。这会导致检察机关只针对其中某一个或某几个区域制发检察建议,难以促使不同区划的行政机关之间形成联合整治的态势,同时也会导致在共同管辖的行政机关之间责任分配不均。由于诉前申辩渠道的缺乏,行政机关的专业意见不能通过正式的途径表达,使这种不合理的问题迟迟不能得到解决。

4．行政机关有整改意愿但存在客观障碍

例如,扶风县砂石企业违法占地破坏环境案。希炜矿产有限公司等五家砂石企业非法占用渭河沿岸土地,扶风县国土资源局对其作出行政处罚。然而,五家企业都没有按照行政处罚的要求积极整改,扶风县人民检察院向扶风县国土资源局发出检察建议。扶风县国土资源局回函:正在积极采取措施整治违法占地问题,但由于砂石企业存储砂石量较大、运输砂石和清理砂石的条件有限等客观原因,很难在规定的期限内整改完毕,现提出限期整改方案。上级检察院研究认为,确实存在客观障碍,应根据情况给予行政机关合理的整改期限。

行政机关的行政管理与检察机关的司法监督具有根本目的的一致性,即维护公共利益不受侵害,是共同解决问题,而不是对行政机关施以惩戒,因此强人所难的检察建议并没有现实必要性。由于检察机关对特定领域的专业问题不够了解,对于可能遭遇的客观障碍难以估计[7],单纯的制发检察建议无法解决实际问题。行政机关缺乏申辩权的现状会使检察机关滋生主观性、随意性的思想,不顾客观障碍对检察建议“一发了之”。因此,增加行政机关的诉前申辩权不仅可以促使检察机关更多地考虑实际情况,也能促使检察机关对行政机关提供必要的协助,共同为维护公共利益的终极目标努力。

上述典型案例涉及的问题主要有四个方面。一是多个行政机关因职能交叉导致检察建议对象错误。二是检察建议对象权限不够,需要上级行政机关统筹规划。三是实际整改需要跨行政区划的单位共同管辖。四是行政机关积极配合但存在客观障碍。这些问题无一例外都涉及对行政机关内部运行方式和相关专业领域的深入了解。只有行政机关才能厘清因多个行政机关职能交叉、权限范围不足、跨区域管辖等复杂问题的责任主体,从而确定检察建议的对象。也只有行政机关才更加清楚实际整改所面临的客观障碍,从而真正从源头解决问题。上述典型案例所涉及的问题矛头都指向行政机关面对诉前检察建议缺乏申辩渠道这一关键程序问题。在面对诉前检察建议时,合法的申辩权能够将行政机关的专业性引入诉前程序,更好地发挥诉前程序处理案件的优势,同时也在程序上保障了行政机关的权利,维护了行政机关的形象。

二、增加诉前申辩权在理论层面的必要性

(一)增加诉前申辩权完善了诉前程序的独立性

1．法律监督职能的宪法定位是诉前程序独立性的理论基础

诉前程序与诉讼程序分别是相互独立的两种程序,诉前程序本质上是检察机关法律监督权的一种表现形式,而诉讼程序的本质是诉讼职能的延伸[8,9]。在实务中,一些检察机关常常忽略诉前程序的独立性,把诉前程序看作是诉讼程序的附庸[9],导致行政机关在诉前程序中面对检察机关的检察建议缺乏申辩权这一重要问题被忽视。从法理上讲,增加行政机关对检察建议的申辩权是落实检察机关法律监督职能宪法定位和完善诉前程序独立性的应有之义。

2．独立的程序应有完善的诉辩对抗机制

诉前程序是一个独立的程序,行政机关在面对检察机关的诉前检察建议时也应当有申辩权这一程序性保障,而不仅仅是被动地接受检察建议,这在程序上也是极不平衡的。检察机关认为,行政机关在诉讼程序中作为被告所拥有的答辩权已经足以保障其程序性权利,而这种观点正是由于检察机关常常把诉前程序看作是行政公益诉讼的附庸而产生的痼疾[9]。独立的诉前程序应有独立的申辩权,程序公正对于保障实体公正的必要性毋庸置疑。当程序上本应公平对抗的天平显著倾斜后,司法权的随意性、主观性、不专业性等问题频频出现也就毫不意外了[3]。

3．诉前程序具有一定的强制力,是区别于磋商的独立程序

理论上认为,诉前检察建议只是一种柔性协商制度,不需要制造程序上的对抗。然而,通过分析实践中的实际情况可以得知,在诉前程序中检察建议具有一定的约束力和强制力。第一,检察建议本身的强制力:出于对检察机关权威性的考虑,如果行政机关不积极回复和落实检察建议会受到一定的惩戒[7]。第二,检察建议对诉讼程序的影响:行政机关对检察建议的落实情况已经成为检察机关判定其是否履职的重要依据[3],实践中就有直接依据检察建议的内容确认违法之诉的情形[8]。例如,在石首市水利和湖泊局不履行法定职责案件中,检察机关就诉请法院要求直接按照检察建议的内容确认石首市水利和湖泊局怠于履行监管职责的行为违法。由于检察建议实际上具有一定的现实强制力和约束力,所以增加申辩权这一程序上的保障和公平对抗显然是必不可少的。也正是由于检察建议的柔性不足,理论界才大力推行将磋商制度纳入诉前程序以体现注重沟通、避免冲突的解决方式的优点。

(二)增加诉前申辩权体现了检察机关的谦抑性

1．行政机关在专业性上具有天然的优势

行政公益诉讼所涉及的领域对于专业性和技术性具有极高的要求,并且责任主体交叉繁杂、不易厘清。行政机关对其内部的运行方式和责任划分最为清楚,而且行政机关在相关领域的专业性方面具有天然的优势。以行政公益诉讼案件中占比最大的环境保护类问题为例,环境风险管控涵盖了“风险识别—风险评估—风险管理”等程序。风险识别、风险评估具有强烈的技术性、科学性,呈现出明显的客观色彩,在此阶段,行政机关因立法授权、专业分工、经验积累等因素具有明显的优势。只有在风险管理阶段,检察机关的监督作用才得以发挥[10]。

2．检察机关专业性欠缺

在诉前程序中,诉前检察建议文书质量不高是一个突出的问题。主要表现在:一是引用法律条文不当;二是检察建议说理不够严密;三是提出的建议精准度和可行性不足;四是给予行政机关的回复期限没有考虑实际情况[11]。出现这些问题的原因主要有两方面。一方面,由于检察机关长久以来更侧重刑事案件的办理,“重刑轻民”观念根深蒂固,其机构设置和人员配备也更偏向刑事化,办理公益诉讼案件所需的民事、行政及特定领域的专业知识欠缺。实务中,检察机关存在由于对行政机关职责分配不熟悉而出现群发检察建议、一案多立等检察建议制发对象不精准的问题。另一方面,检察机关作为法律监督机关的宪法定位决定了它的监督效果是滞后的,而行政机关在治理体系中位居一线[3]。因此,从公益保护的效果上来讲,行政机关理应成为公益保护的“主角”,检察机关在公益保护中的定位应该是补充性的辅助角色[10]。因此,检察权的行使需要保持谦抑的态度,给予行政权充分的尊重。

3．检察机关处于强势地位,应保持谦抑

第一,在行政公益诉讼中,检察机关不仅是提起公益诉讼案件的诉讼主体,还是行使诉讼监督职权的法律机关,兼具监督权和司法权双重属性,这种权力并存的状态导致在行政公益诉讼中双方力量的严重失衡。因此,《行政诉讼法》规定诉前程序为必经程序,是为了约束检察权,防止以检察机关为代表的司法权入侵行政权[9]。然而,这种约束检察权的制度设计缺少了行政机关面对检察机关的申辩权这一关键程序性保障,与其本意相去甚远,从而成为一个程序漏洞。

第二,由于检察机关在诉前占据“绝对主导地位”致使诉前程序中的司法化对抗显著不足。从审核案件线索、立案办理至起诉阶段,整个过程中检察机关都是绝对的主导者。对行政机关是否存在监管不到位问题的判断、公益受损结果的取证环节也是由检察机关单向主导的。行政公益诉讼庭审中的证据都是在诉前程序中收集的,并且行政机关的履职认定和公共利益的损害程度都需要通过诉前检察建议予以确认[3]。行政机关自收到检察建议在一定期限内必须完成“双义务”的履行[1],即书面回复检察建议的义务和积极整改义务,任一义务未在规定期限内履行完毕,检察机关都会启动诉讼程序[7]。检察建议的可行性缺乏第三方论证机制,整改要求的科学性也未给予行政机关相应的申辩权。即使检察建议的程序和内容存在问题,按照诉前程序的制度设计行政机关也只能单向接受[3]。

第三,行政公益诉讼司法化程度不高,法院在这个过程中扮演的角色相对比较消极,大多数情况下只是简单地附和检察机关的诉讼请求[12,13]。检察机关处于绝对主导地位,法院消极附和检察机关,行政机关缺乏合理的申辩渠道,这一系列的现象无疑助长了检察机关在行政公益诉讼中的强势地位。因此,增加行政机关在面对诉前检察建议时的申辩权既是平衡检察机关强势地位的程序性保障,也是抑制司法主观性、加强行政公益诉讼司法化程度的应有之义。

(三)增加诉前申辩权符合权力监督和制约原则

检察机关和行政机关分别代表司法权和行政权两种权能,在同一个程序中,这两种权力应相互制约、彼此牵制,才能形成公平的对抗以达到权力的平衡[14]。然而,在行政公益诉讼诉前程序中,只体现出了检察权的单方强势地位。是否制发检察建议、什么时候制发、制发的对象如何选择等全都由检察机关自行决定。这种缺乏公平合理的对抗性的程序设置必然会滋生司法的随意性、主观性[3]。增加诉前申辩权是将行政权合理引入诉前程序以平衡检察机关过于强势地位的最有力方式,也是宪法原则中权力监督和制约原则的要求[15]。

三、增加诉前申辩权的具体路径

(一)从立法上确认申辩权的合法性

2017年,我国行政公益诉讼制度正式起步,《行政诉讼法》第25条使检察机关提起行政公益诉讼有了明确的法律依据。对于诉前程序,《行政诉讼法》只是明确诉前程序为必经程序[5],具体的程序性立法尚处于空白状态。诉前程序的规范依据大都散见于中华人民共和国最高人民法院和最高人民检察院制定的规范性文件中。规范层面的依据不足导致检察机关行使职权无法可依,不利于该项制度的发展。经过反复酝酿,中华人民共和国最高人民检察院在2021年6月29日发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》。该规则吸取了之前立法和试点方案的经验,对行政公益诉讼中相关的程序性空缺作出了一定的填补。但是,对于行政机关面对诉前检察建议的申辩权问题依然没有涉及。我国行政公益诉讼制度及诉前程序立法距离成体系、足够完善的标准依然有很大的差距。因此,我们应借鉴国外立法,同时结合国内实际情况,在中华人民共和国最高人民检察院关于检察公益诉讼案件的司法解释中先行作出申辩权的有关规定,再根据实施情况逐步在上位法中为申辩权的立法开拓道路[16]。

(二)在立法细节上借鉴现有法律中关于申辩权的规定

结合目前国内的立法经验,诉前检察建议中行政机关申辩权的设计可以借鉴《中华人民共和国行政处罚法》第45条和第62条的规定,行政机关在诉前程序中有权进行陈述和申辩。检察机关应对行政机关提出的申辩理由进行复核,行政机关提出的申辩理由成立的,检察机关应当采纳,行政机关不会因申辩而遭受不利后果。检察机关未按照规定向行政机关履行有关申辩权的告知义务或者拒绝听取行政机关的陈述、申辩的,其制发的检察建议不得在后续的诉讼程序中作为判断行政机关是否履职的依据。

借鉴实践中“税务局未保障纳税人陈述、申辩权败诉案”的经验,该案件中纳税人因上游药企虚开增值税专用发票受到牵连,被认定存在虚假交易并构成偷逃税款。在调查过程中,纳税人的陈述、申辩权没有得到合理保障,最终法院认定行政行为程序违法。由上述案例可以借鉴,申辩权的实现有赖于检察机关的积极作为,如果在诉前程序中检察机关没有对行政机关的申辩意见依法进行复核、采纳,就应该在后续的诉讼程序中承担败诉的后果。

因此,应在诉前申辩权的立法中规定:一是检察机关发出检察建议时应履行告知义务,告知行政机关享有陈述、申辩的权利;二是检察机关必须对行政机关的申辩进行审查,如果申辩合理就应当采纳;三是检察机关不履行告知义务或不保障行政机关申辩权的,应认定为严重程序违法,相关检察建议不得作为对行政机关的惩戒依据和后续的诉讼依据。

(三)在诉前程序中引入听证制度

听证作为一种特别的陈述、申辩方式,本质上还没有脱离申辩权的范畴,是申辩权的升级版。听证过程相比于申辩程序更为严谨、正式,是一种具有对抗性的陈述、申辩过程。中华人民共和国最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》强调,听证在公益诉讼案件办理中具有重要的作用和意义。当公益诉讼案件专业性较强、争议较大时,可以召开听证会。在启动听证会的程序方面,允许行政机关依法申请召开,以保障行政机关的申辩权。在听证人的选定方面,应当挑选与该公益诉讼案件利害相关的公众、相关领域的专家等参与听证[3],以保障公众的知情权、参与权,同时可以弥补检察机关专业性的不足。关于听证会的具体流程,可以参照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》中关于听证会流程的详细规定。

(四)在诉前程序中引入公职律师参与制度

在诉前程序中检察机关处于绝对主导地位,从初步核实线索、立案调查至提起诉讼整个过程没有行政机关参与其中,全部由检察机关绝对主导,这种单向模式使诉前程序的司法化对抗明显弱化。诉前程序与刑事案件中的侦查阶段非常相似,可以比照侦查阶段关于律师参与的规定,允许公职律师参与其中,平衡检察机关的绝对主导地位,为引入行政机关应有的申辩权另辟蹊径。

四、结语

我国行政公益诉讼制度及其诉前程序尚处于起步阶段,必然存在许多不足之处,如诉前程序立法空白、检察建议督促方式单一、检察机关专业性不足等。为完善诉前程序,理论界也提出了许多构想,如引入磋商制度、构建预防性行政公益诉讼制度等。本研究仅从增加行政机关面对诉前检察建议的申辩权这一视角,探索行政公益诉讼诉前检察建议的优化路径。实践层面遇到的种种问题,大多都指向行政机关在诉前程序中缺乏申辩权,增加行政机关的诉前申辩权有其坚实的理论基础。本研究主要着眼于初步讨论增加行政机关面对诉前检察建议的申辩权的必要性,为后续探索增加行政机关申辩权的具体路径提供建议。