智能化背景下事业单位内部控制有效性评价新机制研究

●傅春红

一、引言

十八届三中全会中提出的“推进国家治理体系、治理能力现代化”成为我国全面深化改革的战略目标。 为贯彻落实党的制度建设工作、 促进政府行政治理效率的提高， 财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》为我国的内部控制制度建设搭建了基本框架。在内部控制制度建设中，科学合理的内部控制评价是关键， 由此设计可量化的评价指标体系， 是完善内部控制制度建设体系的重要举措之一（陈文川和黄凯颖，2015）。近年来随着智能化系统的发展， 依托大数据在一定程度上实现了对内部控制的智能化建设，但也在数据获取、整理和分析上存在不足、 利用智能化模型对数据信息的挖掘还不够全面深入， 且在单位内部、业务之间存在信息不够畅通、不能实现互联互通等现实问题， 随着智能化时代的到来， 运用大数据技术不断挖掘、 分析数据能在一定程度上解决这些问题。

智能化深刻地影响着现代生产和生活方式，是未来发展的大趋势，依托数字技术成为时代发展的潮流。 智能化背景下内部控制工作不断发展，事业单位传统的内部控制体系已越来越不能适应现代化发展的需要。因此，依托互联网技术、 结合大数据智能化预处理数据， 构建事业单位内部控制评价新体系意义重大。 一是能够限制政府内部的权力运行和资金流转（Judith和Kraines，1999），不但能够监督政府权力的滥用， 而且还能够促进政府公共服务水平和社会管理效率的提高（Friedberg，2001）；二是能够加强政府抵御风险的能力， 以确保在经济活动中的财政资金安全 （Calderon 等，2012）；三是不断提高内控相关人员的专业素养， 推动监督机制建设促进经济绩效的增长（Saputra，2016）。我国正处在中国特色社会主义道路建设的关键时期， 事业单位的内控建设起着举足轻重的作用， 也是从严治党的关键建设工具（樊原明，2016），这既能提高政府公信力，又能加强政府治理效能，同时也是推进我国依法治国的重要保障（唐大鹏和常语萱，2018）。在内部控制智能化体系建设中， 需要挖掘具体业务中的每一环节可能出现的潜在风险点（李连华，2019），按照固有标准系统梳理业务流程， 并嵌入信息化系统（田祥宇等，2013），通过时间来验证事业单位内控建设的有效性和重要性。

现有文献对事业单位内部控制的研究主要聚焦在评价框架构建的理论方面， 还有部分研究集中于实际操作过程中的指标设计， 针对智能化应用于事业单位内部控制的研究相对薄弱。 随着全面深化改革的推进，如何科学、合理强化事业单位的内部控制， 以此推进国家治理能力和治理体系现代化建设， 这是当前社会各界研究的热点和重点所在。 本文将研究如何通过利用智能化推进事业单位内部控制建设， 以提高内部监管效率， 从而构建新时代内部控制有效性评价新体系。

二、 事业单位内部控制的职责定位及原则

（一）事业单位内部控制的职责定位

首先，事业单位要更好地履行职能，必须加强内部控制的有效性。 事业单位的主要职能是提供公共服务， 强化其对内部控制的有效性，作为履行好其职能的重要窗口，可以在推进工作效率和质量提高的同时， 更好地将单位内部职责落到实处。

其次， 加强事业单位内部控制是其自身建设的重要举措之一， 对于其有效性也具有重要推动作用。 面对新形势、新举措，事业单位也面临着工作任务和业务的转型和升级，若没有对工作环节的内部控制和管理， 是很难保证内部各项工作的顺利开展以及单位自身的建设质量， 因此要想维护内部控制的有效性， 有必要增强各单位部门开展内部控制工作的科学性和合理性， 这对于充分挖掘各单位的专业力量， 促进单位自身健康平稳运行，具有重要意义。

再次，各单位内部控制的有效开展，也对于施加自身的社会影响力有着重要作用。 相较于其他普通企业， 事业单位不但要做好自身本职工作， 同时也需要注重自身社会影响力、发挥公信力。 事业单位在开展工作时，不可避免地与群众接触， 在具体面对群众的业务活动中，工作人员的工作态度、工作管理程序都会直接对群众的生产生活产生影响，若拥有良好的社会形象则能施加更有效的社会影响力。 因此，构建科学合理的内部控制评价体系， 更能够客观地去评价事业单位开展的各项业务。

最后， 在事业单位施行内部控制评价时，有必要加强单位内部的管理工作。 需要优化社会资源配置，更高效利用社会资源，履行各项工作职能， 积极寻找内控工作环节中出现的问题，并快速、科学、合理地应对和解决。 全面发挥内部控制在工作中的作用， 能够大幅度提升事业单位的整体工作效率， 一定程度上改善当前单位内部以及业务上的问题，推动工作效率和工作水平的提升， 进而达到内部控制优化和完善工作业务的预期目标。

（二）事业单位内部控制有效性评价体系构建原则

事业单位内部控制有效性评价原则必须遵循全面性、科学性、重要性、可操作性四大原则。 这些原则是建立内部控制管理的保障及其有效运行的基本条件，具体体现在各单位内部控制管理办法的章程里，依据事业单位的基本要求去构建内部控制，能提高其有效性。

1．全面性原则。 全面性原则是指事业单位的内部控制贯穿于单位内部和业务， 渗透到单位内部的各层次以及各方面。 一方面，内部控制评价的范围除了需要涵盖单位的所有业务的全过程， 还需要将参与评价的相关部门所有工作人员囊括进来，也就是说，内部控制评价体系全面性既包括横向的业务环节之间的关联， 又包括纵向的各单位层级之间的设计。 另一方面，评价体系的全面性需要有完整的评价指标体系， 其全面整体性主要体现在对单位层面的指标评价， 也包括业务流程方面的指标评价。 在此基础上，评价的全面性才得以开展。

2．科学性原则。 对于事业单位来说，要保持内部控制建设的有效性， 必须依靠坚实的科学理论基础， 在此基础上贯彻落实法律法规要求。 切忌主观臆断并运用科学思维设计可量化的指标评价体系， 依次客观确定指标权重以及数据处理分析， 以达到无论是从单位业务还是流程实施上均能依靠评价体系保持客观与真实。

3．重要性原则。重要性原则在内部控制体系建设中主要体现在这两个方面， 一是在事业单位评价中， 需要善于抓住评价对象的关键核心点，在关键环节、关键岗位上分析其潜在的风险因素， 并给出具有针对性的评价体系，以确保评价结果合理、可控。 二是在具体的指标评价体系中，对于评价指标，应该选取具有代表性、可量化的指标，还可以为重要业务工作设定特定的指标。

4．可操作性原则。构建合理有效的事业单位内部控制的评价体系， 需要依据单位及自身业务特点，保持其可操作性原则，并在一定程度上具有可通用性。 第一，就事业单位的具体业务来说，由于不同阶段的不同业务工作，往往也会存在规模和人员的差异， 但是又很难做到评价体系的更新， 则在评价体系的设计之初就需要注意可通用性原则。 第二，在具体的业务活动评价时， 可能会存在评价指标体系不适用， 难以寻找到可靠的数据和计算公式进行量化，这需要在选取指标时，要注重可操作性。

三、 智能化时代制约事业单位内部控制工作的瓶颈和短板

首先，在传统内控模式下，内部控制主要是“人控”。 而进入智能化时代，要求自动化管理， 对内控管理人员的综合素质提出了更高的要求， 对内控制度建设的有效性也产生了更深远的影响。 一方面，部分工作人员由于对自主学习重视程度不够，缺乏深入钻研，对专业知识也不够熟悉， 也未完全按照相关内控制度约束自己， 在自主意识和学习方法使用上均存在问题， 进而缺乏对内控制度的执行能力。 另一方面，智能化在专业技能方面给内部控制人员增加了不少挑战， 如专业水平不够无法进行风险技术评估， 难以把握与信息系统相关的内部风险和外部风险等， 这就需要在业务方面有着更精细化的划分、 工作环节上有着更全面的管理， 这也意味着相关工作人员需要对单位的运转、 业务的梳理有着更专业的把握。

其次，相较于智能化模式下，评价技术和模式落后。 第一，传统模式下内部控制往往具有滞后性， 审查出来的结果都是事件发生后，对于各个环节风险点的把握具有局限性，智能化模式下， 需要实现的是对整个流程的监控，如在业务的授权与审核、物品的采购和库存的管理上，会进行重点监控。 第二，这种新模式下可以提供持续的技术支撑进行痕迹化管理，做到“终身追责”，而在之前的传统模式，虽然可以通过对内部人员进行事前的责任分工，如出纳和会计职责分属两人，但若存在两者互相勾结，则会导致内部控制失衡。 而智能化则能很好地解决这种弊端， 如在业务的审批、授权、处理以及资产处置时均需要在单位内部系统进行，这给事后的审查工作提供了可供追溯的线索。

再次，传统模式下，存在信息化程度低、信息流通不畅等问题。 第一，内部控制管理信息系统很难做到互联互通，存在单位内部、业务之间信息不能共享、建设成本过高、重复浪费等问题。 第二，在传统模式下的内部控制评价中， 主要是通过引入第三方机构进行评价，但这存在信息不畅通问题， 而加强内部控制智能化建设则可通过自动选择评审专家和监督人员，采取统一标准、同一评价信息的智能化信息共享平台。 第三，在传统模式下会因为领导在特定场合下无法进行“现场审批”，造成审批不严或者耽误工作进度等问题。

最后，传统模式下，管理平台制度建设程度不高。 一是从单位层面来看，如各单位内部控制信息化系统建设方面存在信息沟通不畅、效率低下等问题，在内部管理和协调方面也存在障碍，极大地影响了事业单位高效科学地开展内部控制管理工作。 二是从业务层面来看，在定期轮岗、 专项审计等方面均存在不足，尤其是对一些能够疏通流程和辅助实践的相关工具并不重视。 这也说明了大部分的单位的内控制度并不完善，存在对关键环节和风险点方面的业务控制问题。 三是从执行层面来看，主要不足体现在执行上，存在重制度轻执行等现象，如制定不合理的预算绩效目标、随意批复预算等，还存在对非税收入、支出管控较弱，项目建设投资计划完成比率低等问题。

四、 依托智能化系统构建事业单位内部控制评价新机制

智能化系统的内部控制新机制是以大数据技术为基础，用数据监督，将其作为重要工具开展业务活动。其构建主要是以智能化全过程内控系统为平台，运用信息技术，促进信息互联共通，构建全员内控系统，以更好地发挥内部控制的作用。

（一）提高专业技能，构建全员内控系统

做好内控信息化，需要提高全员的专业技能，以构建全员内控系统。首先，需要每一个人都拥有良好的内控意识，尤其是单位负责人需要担负起内控建设的领头作用，动员和组织工作人员积极参与内控、重视内控，认识到内控是财政资金安全和单位绩效提升的重要助力，为单位的内控建设创造良好的氛围。只有意识先行， 才能在内控建设中保持稳定性和持久性。

其次，财务人员作为单位内控建设的主要人员，在内控建设中有着义不容辞的责任。 财务资金管理是内控建设的核心，这对财务人员提出了更高的要求，一方面财务人员需要不断学习，提高专业技能，适应智能化系统升级在内控制度上的应用。 同时，也需要在对内控相关人员的招聘和录用中，加强对人事的审查工作。另一方面也对财务人员的道德素质提出了更高的要求，需要遵守会计准则，严守纪律，担负起自身的责任与义务，对违规人员进行严格处罚，形成良好风气。

最后，事业单位的每一个成员需要积极参与内控建设，深刻认识到内控与每一个人都有关，有着共同完成的建设目标。 在信息化系统下，将单位的每一位成员均纳入其中，这种业务流程设计， 使人人都成为内控建设的一部分。 当工作人员的素质难以达到能力要求时，需要积极参与单位的内部控制方面的培训，合格后方可上岗。

（二）运用信息技术，加快内控系统智能化建设

在智能化系统加持下，内部控制能够解决监督乏力、内部管理不协调、信息沟通不畅等问题，这在客观上需要将信息技术嵌入到内部控制系统中去。第一，通过大数据技术，加快智能化建设。 内控系统运用信息化技术，创建内部控制监督平台，如在里面设置数据管理和数据分析平台。 如通过数据管理平台，可以动态收集整理各类数据，评价结果也将更加客观和真实，而通过数据分析平台，可以将既定的内控管理规则嵌入系统，然后系统将会通过输入的数据进行分析对比，最后得出评价结果为决策提供支持。第二，实现对业务的全过程监控。在传统的内部控制中，缺乏对全流程内部控制过程的评价，新体系可以从项目的申报、审批、执行都能通过数据进行编制，共享大数据信息系统。第三，随着信息技术的发展，内控系统的载体也更加多样化， 不仅仅是局限于电脑，也可以通过手机APP、 短信等体现打破时空局限，极大提高了工作效率。

（三）依托互联互通多维数据，构建内部控制信息的共享互联机制

1．事业单位内部部门评价信息共享机制。由于事业单位内部部门和管理环节点存在信息不畅、难以互联互通，导致重复建设费用大，这就需要事业单位财务部门构建业务信息共享机制，并将内部控制模块嵌入其中。

构建事业单位内部机构信息共享平台，这是单位实现内部信息智能化、网络化管理的必然要求。而在传统内部控制评价模式下存在信息资料不全、数据质量低、监管控制工作效率低等问题，要想在单位进行内部控制时做到高效便捷“有数据可查、有流程可控”。第一，需要在事业单位内部机构建立综合信息平台，在这个平台上能够实现所有内部控制所需要的评价信息查询和及时反馈，且能够做到业务的全流程监控和重点风险点识别预警，最终实现平台信息一体化管理。 第二，需要构建事业单位管理联动机制，在各级事业单位内部控制做好联系，并加强岗位之间的联动，将内部控制中所需要的每一笔每一项业务都在系统内以政务公开的形式进行公开管理。

2．财政与业务部门间信息多方互联互通机制。 加强财政与业务部门间的评价信息互联互通的关键是做好内部控制的智能化建设， 需要以信息化建设和大数据建设作为内部控制重点。 但传统的内部控制模式下，财政部门与业务部门在信息共享、 互联互通等方面存在诸多不便。 第一， 需要保障信息的完备性和一致性。 在财政预算和执行中，业务部门的预算、核算、决算结果混乱，难以保障内部控制评价的完整性和一致性， 对继续开展下一步的财政工作造成影响。 第二，需要在技术上做到不同业务间的有效衔接。 不同部门由于在统计口径、 责任主体方面存在较大差异，很难做到业务间的衔接。 第三，需要做好信息的过程管理， 搭建财政与业务部门互联互通的机制和信息操作系统。 在内部控制评价中往往会因为缺少资料的支撑，很难对业务项目从整体上作出评价。 利用大数据技术实现跨部门信息数据共享， 实行智能化管理，能够对业务进行精准评价，打通财政与各个业务部门间的信息交流渠道， 也是挖掘信息提供一手资料做好过程管理的前提条件。

（四）加快建成内部控制管理平台，构建全过程内控系统

加快建设内部控制管理平台智能化的前提是需要构建全覆盖内控系统。 第一， 需要坚持系统思维，开展全生命周期管控，全生命周期是指依托信息技术， 在经济活动全过程以及具体业务的事前、 事中和事后中融入内部控制制度管理。 如对业务的报销、 支付以及资金流向等重要信息进行存档并电子化管理， 这为资金风险的防范和后续的监督奠定了基础。 第二，施行“标准规则”管理。 将审批流程、财务支出范围标准等规则体系，直接嵌入内部控制管理，运用信息技术，实行智能化管理，这样就可以避免因主观、人为因素导致的伪造审批、 一人身兼多职等不规范或者非法行为出现。如在差旅报销中，只需要在系统中填写相关信息， 系统就能自动匹配出相对应的差旅报销标准， 这样可以避免事后报销的各种纰漏。 既提高了单位财务部门的效率， 也防止了业务人员报销所出的差错。 第三，需要进行实时监管，通过开放系统端口，让其他的监管单位如纪委、 审计等单位也能通过该系统通道接入，可以实时地查看权限，能够通过外部监管强化内部控制， 提高了监管的效能使内部控制体系更加完善。