国库集中支付电子化管理存在的问题及对策<br/>——以湖南省株洲市为例

国库集中支付电子化管理存在的问题及对策
——以湖南省株洲市为例

2023-08-28杨婷

财政监督 2023年15期

●杨婷

自2001 年全国各地全面推进国库集中支付改革以来，财政部门的拨款范围、规模大幅增加，财政部门承担的国库集中支付工作量及风险也显著提高。国库集中支付电子化管理是指预算单位、财政部门、代理银行、人民银行四方之间取消以纸质单据为媒介的传统传递方式，利用网络信息技术，发送、接受和处理电子指令来办理财政资金支付及清算业务，实行“无纸化”办公的一种新型管理模式（董凤全，2022）。实施、完善国库集中支付电子化管理，是改善支付管理工作、加快现代财政体系发展的必然要求，也是值得研究的重要课题。笔者基于国库集中支付核算中心（以下简称“支付中心”）的工作实践，结合湖南省株洲市财政局的财政授权支付①、国库集中支付实施现状，从授权支付环节浅析现国库集中支付电子系统的不足之处，并提出改进建议。

一、国库集中支付电子化管理的基本情况

株洲市自2011 年7 月起实行集中支付电子化改革，在市本级及各县市区的财政部门、各预算单位均上线了国库集中支付无纸化系统，并在使用过程中，充分听取了各使用单位的建议，逐步完善系统功能，提高了资金支付效率、安全保障水平。 2020 年8 月，株洲市上线了省财政厅组织开发的“湖南电子财政新一体化系统”。 2021 年，为加快推进预算管理一体化系统建设、促进广大财政干部及财务人员把握预算管理制度的改革发展方向，财政部组织制定了全国统一的《预算管理新一体化规范》和系统技术标准，并要求各省在全省范围内按要求开发、使用新的预算管理新一体化系统（以下简称“新一体化系统”）。于是，2021 年5 月，株洲市开始使用湖南省新一体化系统，但系统各功能的开发进度较慢，比如：缺少必要的功能模块、有些功能模块虽已设置但无法满足业务需要。目前，该系统只能满足国库集中支付的基本功能，财政部门各科室、各预算单位仍需并行使用多个业务系统，电子化改革之路任重而道远。

株洲市财政局的国库科、支付中心是两个独立的科室（单位）。国库集中支付业务的分工为：国库科管理国库直接支付、财政专户；支付中心管理国库授权支付。其中，授权支付的支出内容主要是人员工资福利支出、机构运转经费，按支出性质、金额、预判的风险大小，采取由单位自行审核、送支付中心“面审”两种方式。授权支付由纳入国库集中支付管理的预算单位（以下简称“预算单位”）依部门预算和用款计划确定资金用途，经财政部门授权，自行向代理银行签发支付令，通知代理银行从单位零余额账户付款给收款人（垫付），每日营业终了，代理银行再与人行清算资金。

2022 年，株洲市市本级财政的授权支付额占集中支付总额的24.7%，支付笔数占集中支付总笔数的98.5%。授权支付的单笔支出金额小、内容多样，且业务重复性高，若建立标准化的操作流程、采用全程电子化管理方式，可大幅提高支付效率、降低资金支付风险。

二、国库授权支付电子化管理存在的问题

目前，株洲市的国库集中支付管理处于半电子化阶段，该系统在授权支付业务功能的设计与开发方面，主要存在以下问题：

（一）业务模块不完整，未实现全程电子化管理

现有的新一体化系统刚上线，很多业务功能尚未开发，集中支付的部分功能模块缺失，如财政专户、特设专户资金未纳入新一体化系统管理。此外，已有模块的支出业务流程也未完全实现电子化，主要表现：除高校外，各预算单位支出事项的单位内部审批流程、所涉政府职能部门的事前审批程序均采用线下模式、以纸质凭证传递，若文件整理、归档不及时，容易造成遗失，也不便于事后支出绩效评价、审计等工作的开展。实际工作中，支付中心审核人员发现预算单位原始凭证不齐全、程序不合规，向预算单位说明情况后，其财务人员需回单位找业务经办人补充资料或请财政其他科室完善审批程序等，来回奔波，增加了工作量，降低了支付时效。

（二）报表功能重复且不完善，未发挥数据分析作用

目前，新一体化系统的报表类型分为两类：一是不同维度的统计报表，主要反映国库集中支付单位的支付情况、支出科目汇总情况、办公性行政经费及“三公”经费情况；二是支付明细数据，主要反映预算单位已发送至代理银行处理的每笔支付指令信息与处理情况，包含《支付凭证明细报表》等4 张报表。报表模块存在的主要问题：一是仅满足数据记录与基本统计功能，未发挥数据分析作用；二是未有效梳理、整合财政各科室的数据需求，报表内容存在交叉、重复，数据冗余现象较严重。

（三）动态预警规则单一，未有效提示与控制风险

支付中心在新一体化系统中按部门预算支出经济分类科目（以下简称“经济分类科目”）、金额以及收款人名称等预先设置校验规则，系统对预算单位提交的支付申请进行集中校验。预算单位录入支付申请单时，若系统校验未通过，则会触发预警，将支付数据推送至支付中心审核人员的系统，预算单位财务人员需携带支付申请单、审批文件、相关业务资料等至支付中心办理面审；系统校验通过的，由预算单位自行审核。现有预警规则的不足：一是侧重于控制单笔、当日交易风险，如：单笔超过5 万元的商品和服务支出、当日向同一收款人的付款金额累计达到5 万元以上。此类规则基础且必要，但只停留在浅层风险控制。二是规则种类单一，主要依赖支付申请中的显性信息，常见的是筛查收款人名称、摘要中的敏感字段，如：为控制预算单位向其实有资金账户转账的风险，设置预警规则“收款人名称字段中含有预算单位名称字段”。三是因合同等基础信息不完善，系统无法自动控制分期付款项目的付款进度风险，如：建设施工合同需按工程进度分次付款，财政投资评审要求“在完成项目结算评审前，工程款的累计支付比例一般控制在合同金额加批准变更金额的75%以内”。此类支出一般金额大、风险高，且跨多个年度，难以通过人工控制风险。

三、改进建议

（一）嵌入事前审批流程，推动信息共享互通

针对年度支出总额较大、情况复杂的支出项目，应将财政各科室的事前审核、审批流程固定化，并嵌入新一体化系统，由预算单位在录入相关支付申请单时上传附件资料扫描件，并关联对应的项目或事项审批流程（如有），比如：劳务费需于年初核定聘用人员人数、工资福利支出项目与标准等；物业管理费支出涉及合同费用标准的核定、政府采购方式的选择与实施等；委托业务需判断是否符合所涉专项经费的支出内容、是否属于政府购买服务范围、政府采购方式的选择与实施等；资产购置支出需列入年初资产购置计划、低于所属资产类型的限额标准等。同时，各业务流程环节的审核、审批人，不仅可签署处理意见，还能上传相关补充说明、指导文件等。这样做的好处：一是让预算单位的业务经办人员、财务人员更直观、全面地了解本单位内部、财政部门的报账流程，从而预判支出程序是否完备、合规，并准备好对应的必备资料，降低因审批程序不齐备、资料不齐全而往返多次面审的情况，提高办事效率；二是遏止“先办事后补审批”情况的发生，对特事特办、急事速办事项，其流程可依具体情况简化，但应有多人联签、集中会审环节，明确各方责任，促使审批者谨慎用权、科学决策；三是支付中心审核人员能全面了解相关费用的支出流程，根据各业务管理科室的处理意见更好地知悉财政支出风险点，且事项的主要、关键信息均线上留痕，便于事中监督、事后审计。

除各预算单位、财政部门的涉密信息外，财政部门可分阶段推进集中支付事项的信息连接工作：第一阶段，财政部门先梳理与集中支付相关的各项业务流程，并实现各科室业务数据的双向连接（赵小英，2020），即当某项支出的所有审批程序完成后，财政相关经办人均可查看各环节的处理情况与意见；第二阶段，为进一步保障资金使用安全规范，提高支出效率，由省级政府组织，借鉴、整合各预算单位现有的办公系统功能与优势，统一开发政务办公系统，仅将与财政收入、支出相关的信息对接新一体化系统，先试点再推广，最终让新一体化系统成为名副其实的“财政信息池”，为后续的数据分析、风险预警提供基础数据支撑。

（二）增设专题分析模块，深度挖掘数据价值

报表模块的功能完善应满足两个原则：一是在数据记录与统计方面，保证数据准确、完整，不过度加工，尽量呈现最真实的支出数据，供预算单位、财政部门按需取用；二是在专题分析方面，应充分听取各预算单位、财政部门各科室的意见，梳理、聚焦财政管理的重点、难点、高风险点，以保证专题分析实用、有效，充分发掘数据的潜在价值。可增加或完善的分析报表有：第一，预算执行监控：实时反映各预算单位各经济分类科目的年初预算数、年度内预算调整数、已使用额度、剩余额度情况。年初预算原则上不能调整，但如已调整，需单独反映调整情况且关联指标文号，以便事后查看详情、判断属于机构日常需要还是特殊情况，为将来的预算编制提供重要参考。第二，重点支出执行进度分析：专项经费按项目与经济分类科目、公用经费按单位与经济分类科目划分，实时反映资金使用情况。要求专项经费按支出内容分别选定合适的经济分类科目，尽量避免整个项目打包使用同一科目。第三，单位备用金支取情况：反映单位备用金的提取、报销、归还、结存情况。第四，水、电、燃气等支出额较稳定的费用统计表。预算单位通常在水、电、燃气账户余额不足时，进行充值，此时，自来水公司、电力局、燃气公司通常不开具发票。每月终了，公司才按预算单位本月的实际耗用量开具发票。单位应在系统中按发票金额填写核销额，故系统可计算出此类费用本年的预付、核销、结存金额，结合已统计的以前年度、本年度的每月水、电、燃气费数据，可大致判断费用支出是否合理、年末账户余额是否过大，从而减少资金沉淀、遏止年底突击花钱的现象。

（三）推进财政内外部数据的联通与共享，加强资金安全监管

1.财政部门需进一步加强与人民银行、代理银行的工作协调。在确保信息安全、风险可控的基础上，三方共享集中支付信息，使财政部门能通过新一体化系统及时了解单位零余额账户每笔资金交易的具体情况。一是，目前财政部门、代理银行、人民银行的业务系统相对独立，代理银行每日向人民银行发送清算数据后，再由财政部门与人民银行核对当日总用款额度，若发现二者的总额度存在差异，再查找原因。而借用电子凭证库通道，实现三方自动对账后，各方均可发起对账，由系统自动核对每笔支付的明细信息（迟艳英和葛晓丹，2020）。当发现不一致时，系统自动将错误提示发送给相关方，以便各方业务人员及时沟通、查找原因、解决问题，提高对账的准确性与效率。同时，可检查各单位零余额账户每日终了是否有余额，避免因付款失败退回资金等造成财政性资金游离于监管之外。二是，财政部门已要求各预算单位注销其所有的实有资金账户，仅保留由财政监管的必要专户、特设专户，但不排除个别单位仍保留实有资金账户。个人与单位在商业银行开立资金账户，需经人民银行审批，因此人民银行拥有所有个人、预算单位的现存资金账户信息，如果能与新一体化系统联通信息，则可有效防范预算单位通过单位零余额账户向本单位及其下属机构实有资金账户转账的风险。

2.将项目库管理与其他模块的信息关联，采集更全面、更细化的项目信息。新一体化系统以项目形式管理人员经费、机构运转经费及专项支出，通过完善项目库建设，有利于提高预算执行的透明度、预算资金的使用效益。一是增设合同管理模块。集中支付工作人员按实际业务情况确定常见的合同类型，通过咨询法律顾问、查阅相关资料等方式梳理出合同内容的主要风险点，并提醒预算单位，以降低合同订立风险，如：款项支付方式、验收标准、违约责任等。预算单位按合同内容在该模块中填写主要信息，并与项目库关联，对属于政府购买服务、达到政府采购限额标准的事项，应自动将信息推送、关联至政府购买服务、政府采购事务模块。二是增加分期付款控制功能。以详细的合同信息为基础，对按施工进度付款的工程类合同、按时间付款的服务类合同可设置分期付款控制规则，防止工程项目未完成财政投资评审结算前超比例支付、货物或设备未经验收付全款、物业管理等服务费不按时间进度提前预付等情况的发生。

3. 将预算执行中的支付管理与政府购买服务、政府采购、合同管理模块关联，严把支付“出口关”。一是单位录入支付申请单时，系统按实际情况自动生成相关项目内容（如“是否属于购买服务”“是否属于政府采购”“合同编码”等），既减少制单工作量，又利用系统校验前期基础信息录入是否完整、程序是否齐备。二是财政专管员审核支付申请单时，可通过点击支付申请记录中的“合同编码”查询对应合同的详细信息，若属于政府购买服务、政府采购，也可查询到对应信息，以便专管员更全面地了解支出事项，并按相关政策规定逐一审核付款资料，避免遗漏。

（四）加强系统开发与改进工作的学习与交流，持续完善支付功能

新一体化系统的功能完善是一项时间跨度长、涉及范围广、技术复杂的大工程。一方面，增加专题分析模块、完善动态预警规则，对财政业务人员的专业水平、职业敏感性要求较高。集中支付业务相关的财政工作人员应虚心学习（陈楠，2015），可通过到周边省、市州调研学习，请专家指导培训，观看财政部、省财政厅等部门或相关机构的培训资料和网络课程等方式增进对财政业务的了解，并将各自的学习所感、所得整理归纳，由财政部门组织跨科室的集体研讨与学习（董凤全，2022）。另一方面，连接并打通业务流程需要财政部门、预算单位与信息公司充分交流，建立统筹协调工作机制，比如：成立专班工作小组，定期召开工作协调会，安排、落实各阶段的工作任务；不定期召开业务与技术需求研讨会，及时沟通、调整、完善相关需求，解决方案实施中的具体问题；建立纪要通报制度，将每次专题会议的研究、讨论结果形成会议纪要，及时总结经验，并作为成员单位的学习培训资料，推动系统顺利上线运行（迟艳英和葛晓丹，2020）。