数字化改革视域下有效提升预算绩效管理水平的思考

●唐 亮 童 吟

数字化改革是全面深化改革的总抓手， 是一项复杂的系统工程， 既要“操其要于上”， 加强战略谋划和顶层设计；也要“分其详于下”，把握工作着力点。以浙江为例，从2003 年的“数字浙江”、2014 年“四张清单一张网”、2017 年的“最多跑一次”改革、2018 年的政府数字化转型到2021 年的数字化改革，浙江省立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实施一系列战略举措对政府数字化转型进行重要的拓展和升级。 在这一背景下，预算绩效管理如何适应数字化浪潮，构建数字治理体系和机制， 进一步打开价值创造新空间， 值得不断思考和实践。

一、预算绩效管理的内涵

预算绩效管理是由目标设定、运行监控、评价反馈、结果应用四个部分组成，是以支出结果为导向的预算管理模式。

以往的绩效评价过程普遍采用“3E”或“4E”原则，体现了经济、效率、效益和公平，且深受成本效益影响，侧重于当前资金产生的结果。 然而预算绩效管理不应只注重当前的成本效益， 还应考虑如何防范化解未来可能面临的风险。 真正的绩效应当指向未来， 预算作为一种实现战略的行为绩效，预算的是未来，预算的主要对象从资金转为支出和政策行为， 重心转移到目标上， 预算模式也从依据历史数据转变为基于未来导向的预算绩效管理。

要真正使预算绩效管理取得实效还应以问题为导向， 这当然是由于问题的背后往往蕴藏着重大风险。 因此必须坚持“实质重于形式”原则，按照风险路径分析排查不同类型的风险问题， 将其整理成系统性的问题清单并落脚到对未来重大风险问题的管控上，方能使绩效管理体系化、动态化、科学化。

二、预算绩效管理的当下困境

预算绩效管理是以绩效为价格之锚， 构建公共部门内部的统一市场，形成竞争性分配机制，实现资源配置优化和使用效益提升。 这也是预算绩效管理的经济学意义。 “绩”即产出，对于预算支出来说， 就是提供的公共产品或公共服务， 有数量与质量两个最基本的维度。 “效”则指效益，体现为经济效益、 社会效益、 生态效益及其他影响等。 “绩”是载体，“效”才是最终目的。只有产出，没有效益的预算支出是无意义的；而效益又必须通过“绩”即产出才能实现。目前的预算绩效管理主要存在以下问题：

（一）正确的绩效思维亟待系统形成

预算绩效管理强调全过程管理，通过事前绩效评估来提高预算安排的科学性，通过绩效运行监控和绩效评价管理来规范资金使用，最后以绩效结果应用来保障目标实现。 在实际工作中，绩效理念并未融入预算管理全过程， 预算编制阶段的绩效导向不足，“基数+增长”的方法仍然是预算编制的主流。 预算执行阶段“重过程、轻结果”突击花钱等资金使用浪费现象时有发生。 部分单位对预算绩效目标管理不够重视， 对预算绩效存在认识误区，认为只要按规定编制目标，没有违规使用资金， 对绩效目标设置是否合理不够重视。

随着中央对预算绩效管理的重视程度不断增强，财政、审计等外部监督部门对绩效的推动也在不断升级，绩效评价在各级各部门的预算绩效管理工作推动中取得了一定成效，但这主要是来自于外在压力和约束。 未来如果不能化被动为主动，全面实施预算绩效管理就会慢慢流于应付，最终导致政策无法落实，不利于预算管理水平的科学提升和经济社会的高质量发展。

（二）业财融合的思维尚未有效互动共鸣

财务部门习惯用财务思维思考问题，沿着资金流的方向设计政策流程，关注资金分配和预算执行、 资金使用的合规性，对资金投入产生的业务影响关注不足。业务部门则习惯从完成工作任务的角度出发， 关注任务本身的进展情况和完成成效，对任务所需资金的规模和来源不太上心， 认为预算绩效是财务部门的工作，不愿花费时间和精力去主动配合绩效评价工作。

但现实不可回避的是会计计量过程中收入、成本和费用的边界是以作业为基础的，会计报表只是披露结果信息且披露的是事后信息， 而无法披露过程信息，即披露信息并不实时。 与此同时，会计报表只能披露会计主体的内部信息，无法披露表外信息，而外部环境的实时变化，恰是影响业务活动的关键因素。 财务思维与业务思维的时间性差异，造成了财务部门和业务部门一定程度上的管理冲突，给预算绩效管理的实施带来障碍。

Pb元素的转移：于25 mL比色管中加入2.5 mL 20%盐酸与5 mL 10%K3Fe（CN）6和2%草酸混合液，用超纯水将前处理的Pb样品转移至比色管中，定容摇匀，待测。

（三）预算主体在执行监控环节过于被动

绩效运行监控对于加强预算事中监管、强化业务管理薄弱环节、纠正预算执行偏差起着十分重要的作用，是预算绩效管理不可或缺的必要环节。 但是从近几年的实践来看，多数部门即预算主体在绩效运行监控工作中的主动性不够，开展绩效监控的方式也比较单一，除了执行率和支出规范外，对绩效目标达成的绩效管理力度不够。 大部分预算单位并未建立有效的绩效监控预警机制，即使有预警机制也可能只是形式上的，没有针对预警事项开展进一步的监控行动。 从而导致预算绩效管理机制在实际运行过程中，各主体对项目相关保障制度和措施情况、目标的实施情况、项目的执行及偏差情况等方面缺少分析，未能形成科学公正有效的绩效跟踪结论和整改建议。

截至2022 年年末， 浙江省 “四本预算”的年度支出规模已经超过3.6 万亿元，如果每个项目的绩效全部需要依靠外部专家来评价， 不仅会耗费大量的人力、财力和物力，更是违背了预算绩效管理本身就要讲绩效目标的初衷。 加之外部专家不管具备多高的专业技术水平，都不如预算主体更了解项目情况，更清楚如何使用资金才会达到项目的最佳效果，因此绩效评价会存在信息严重不对称的情况，进而影响评价结果的可靠性和有效性。

（四）绩效评价结果应用力度有待加大

绩效评价时间周期具有局限性，无法有效进行跨周期的综合应用。 有些项目支出绩效在短期内无法全面显现，尤其是经济效益和社会效益的产生会有时间上的非同步性且都存在滞后性。 一个项目的绩效成效往往在下一个年度甚至以后年度方能体现，导致其不能准确全面地评价预算资金使用效果。

预算绩效管理的目的之一是通过应用绩效评价结果来优化完善财政资金的使用和分配。 但在实际工作中，多数单位一定程度上还是存在“评价结果和预算编制相分离”的现象，绩效评价的结果应该成为资金、 资源预算安排的重要依据，倘若评价结果未在资金预算安排时得到充分考虑和应用，就失去了预算绩效管理的本义。

三、数字化时代下预算绩效管理面临的机遇

随着数字治理成为治理能力现代化的重要路径，在预算绩效管理领域引入数字化思维、数字化技术和数字化方法成为其实现治理能力现代化、加强绩效管理的必然选择。 要充分利用大数据技术实现数据赋能， 确立全新的预算绩效管理机制，夯实真实有效的数据基础，增强财会监督的广度和深度。

（一）数字化思维推动“整体智治”

在大智移云时代， 数据已成为重要的生产要素。 拥有海量数据的来源和处理能力，可以对事物进行多维度的计量，这也将使得更多的非财务数据纳入财务决策范围， 可以深入挖掘财务和非财务数据蕴含的关联信息， 为决策提供更多的可能。

（二）大数据技术支持及时的数字治理

（三）大数据方法有效提升数据的价值和活力

在大数据时代， 预算绩效指标的设计可以运用云计算、 人工智能等新型数据处理工具， 一定程度上更好地剔除了主观因素的影响。今后在数字化管理中，人们将通过纯技术手段来判断和选择影响绩效结果的关键指标，在简化、优化指标设置的同时确立更加科学、 可以真正代表评价对象绩效水平的绩效指标体系。利用大数据分类挖掘技术、聚类挖掘法和关联挖掘法， 实现对多维度数据的分析处理， 改变目前预算编制过分依赖经验决策和基数模式的现状， 进一步深化零基预算改革， 提高预算编制的 “科学、精准、绩效”。

四、数字化改革背景下有效提升预算绩效管理水平的路径

探索构建符合新时代发展需要的预算绩效管理体系， 必须从数字化改革视角出发， 以未来风险对冲为理念来进一步完善预算绩效管理体系运行。

（一）注重“顶层思维”，建立全链条闭环管理

在顶层设计上体现绩效导向，以绩效目标为原点，以绩效评价为工具，对项目绩效管理进行流程再造。 将传统的“资金供给型财政流程”转变为“绩效目标”“绩效预算”和“绩效评价”三位一体的绩效管理流程， 在资金安排上以绩效为依据，在资金使用和规划落实上以绩效为手段，通过绩效把规划目标、资金投入和业务成果三者统一起来， 建立全生命周期绩效管理机制。

将事前绩效评估结果与项目储备挂钩， 将绩效目标设置与预算资金安排挂钩， 将绩效运行情况与项目进度执行挂钩，将绩效评价结果与政策调整挂钩，随之进一步拉长管理链条，扎紧制度篱笆。围绕源头把控， 结合预算部门职责与项目实施实际情况，科学设置绩效目标、明确相关指标、细化预算编制；围绕过程监管，积极开展绩效运行监控，强化项目运行管理、规范资金开支内容；围绕科学决策，强化绩效自评落实与评价结果运用，明确部门绩效管理职责、 提高单位绩效自评质量、建立项目绩效长效机制，提升监管绩效， 形成科学有序的全链条闭环管理体系。

（二）聚焦“数字赋能”，催生业财深度融合

预算绩效管理把“花钱”和“做事”联系在一起， 从理念上实现了业务思维和财务思维的统一， 是一种深度的业财融合。 绩效目标设定的过程就是对任务目标内容进行梳理和完善的过程， 能够帮助业务更好地制定实施计划；绩效运行监控通过跟踪绩效目标的完成进度和预算执行进度，帮助业务部门监控任务是否偏离预定计划， 保障任务目标的最终实现；绩效评价则是在任务总结的基础上对成本效益的考察，也是对任务完成情况的一种反馈。 绩效管理的过程与任务实施过程其实是一致的，业务思维视角下财务部门与业务部门能够达成一致，有助于预算绩效管理的实施。

在数据是重要的生产要素的时代，财务人要学会用数字化视角审视会计确认、记录、计量和报告方式。 大数据技术的发展会给业财融合带来不可多得的机遇和巨大的挑战，基于数据的业务属性，挖掘数据背后的价值， 通过对各类业务活动产生的数据进行分类、归集、分析，提升管理水平。通过数据赋能，预判今后的市场竞争和政策走势， 从而为高质量发展指明方向， 使其成为领导决策的依据。今后许多会计主体还能以此为基础，进一步对过往的资产质量、 现金流量进行分析判断， 以此预测未来一定时期的财务状况和经营成果， 从而实现未来业务信息与会计信息的有效融合。 解决了财务与业务的时间性差异， 才能有效提升绩效目标设定的合理性、 日常监控的及时性和结果应用的有效性等， 催生业财深度融合。

（三）深化“放管改革”，调动绩效管理主动性

全面实施预算绩效管理的关键是转换机制，目前部门的绩效管理大多来自外在的压力和约束，通过深化放权、监管相结合的方式，增强各单位开展预算绩效管理的内生动力，变被动应付、盲目接受为主动推进、自觉实施。 从而促进预算绩效管理工作的制度化、推进预算绩效管理机制的常态化以及完善预算绩效管理方式的程序化， 确保绩效管理工作取得持续、长效的成果。

在数字化背景下， 部门申请资金、分配资金、使用资金、管理资金的行为都将变得越来越透明。可以探索以“城市大脑”为支撑，通过云计算等技术，加快预算绩效流程再造和数据协同，当预算执行变得更加透明， 绩效目标也会变得更加清晰。从而在预算绩效管理过程中将无形的压力转变为内生动力，真正实现“要我有绩效”为“我要有绩效”的优化结果。 各预算主体才能主动地、 创造性地把钱花好、把事情办好，“花钱”和“办事”才不会脱节，最终使得预算绩效管理和行政绩效管理互促进、双提升。

在这一转变中预算部门从 “被动应付”转为“主动管理”，财政部门从“全程管理”转为“聚焦重点”，在此基础上，预算绩效管理就会从“单打独斗” 转为“合作共赢”，从而实现科学有效、层级清晰、权责明确、管理成效显著的运行体系。

（四）注重“结果运用”，拉动发展新引擎

绩效评价结果运用是整个预算绩效管理工作的落脚点，是安排预算、完善政策和改进管理的重要依据。 可将下一年度预算安排的奖惩作为绩效评价结果应用的重要反馈。 各预算部门要按照绩效目标产出效果的实现程度进行评价，根据项目绩效分类管理的结果，将绩效评价结果与预算安排关联挂钩，评价结果应在一定范围内进行公开，充分展现为人民理财的主旨。

同时， 要将不同评价等级的预算项目进行分类管理，并与预算安排对应，对评价等级为“中”的预算项目，则要调整内容并根据实际情况核减预算，对评价等级为“差”的预算项目，要及时清理退出，并建议结合政府对部门的年度考核，核减部门预算的同时对相关人员问责。要严格落实预算绩效评价结果的相关规定，对预算安排、政策完善和改进管理起到积极促进作用，同时提高预算绩效评价结果的应用公开，在门户网站公布相关信息的基础上，可通过报纸、杂志设置专栏的形式拓宽公布渠道，使社会公众能够及时得知评价结果信息。在保障预算绩效信息安全的前提下，应更加详细地公开绩效评价结果的内容，提高评价结果信息的透明度。 通过有效的结果运用，推进当前管理模式向未来导向和问题导向的预算绩效管理模式转变。

（五）致力平台建设，推动预算绩效管理整体智治

以数字化改革为抓手持续推进预算绩效管理改革，积极融入城市大脑平台建设，构造以大数据为依托的预算绩效管理新机制。 采用全数据分析处理方式，获得多方面的微观情况和细节信息，以开展政府预算、部门和单位预算绩效评价，还可以利用大数据挖掘构建个性化的评价体系， 提高预算绩效评价的客观性和准确性。 财政部门也可以利用各种公开的大数据，改变以往单位自评、第三方评价低质低效的情况，从而重构预算绩效管理新格局。

综合集成打造“智慧绩效”平台。 依托预算一体化系统，将绩效管理的目标设定、运行监控、评价反馈、结果应用等部分嵌入预算管理过程，再考虑综合集成现有财政、审计信息系统中各类数据信息， 搭建预算绩效管理数字化平台，实现数据充分共享，综合运用云计算、大数据、人工智能等数字技术， 强化对重点项目和重大专项的大数据分析，打造预算编制、预算执行、预算监督等大数据集成比对分析系统，在实现“集中财力办大事”目标的同时，要在平台上设置各类规则要素，实现绩效指标智能选取、绩效目标智能审核、项目运行实时监控、预算执行实时纠偏等功能，并将其作为深化绩效管理的一条重要路径， 将预算绩效管理的数字化改革优势转化为现代化治理效能。