食品安全“吹哨人”制度的实践困境与破解策略

2023-08-27王炎

江苏社会科学 2023年4期

内容提要“吹哨人”制度应当率先在食品安全领域全面推行。现行食品安全举报奖励制度，在实践层面存在举报信息有效性不足、奖励政策激励性不足、保护措施严密性不足等问题。原因在于以大众参与、消费维权、成品监督为导向的现行制度，不能有效兼容以专业信息、维护公益、风险预警为导向的“吹哨人”制度。食品安全举报奖励制度应当区分内部和外部奖励，并构建一套与现行制度并行、独立的“吹哨人”制度。食品安全“吹哨人”制度的正向价值包括公共利益优先、保护言论自由、深化民主监督。结合国情社情以及食品行业的特征来看，推广“吹哨人”制度，有可能对经济发展与社会稳定产生一定的负面影响。权衡正向价值与负面影响，提出“吹哨人”制度的构建原则：理性衡平原则、善意推定原则、有效激励原则。根据上述原则，提出科学构建食品安全“吹哨人”制度的实践路径：第一，以准确界定主体资格防止无序举报；第二，以善意推定“吹哨”行为鼓励合理举报；第三，以调整奖励重点聚力防范重大风险；第四，以健全保护机制维护“吹哨人”权益。

关键词食品安全 “吹哨人” 举报奖励制度社会共治

王炎，中共江苏省委党校法政教研部讲师江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校理论研究基地研究员

本文为中共江苏省委党校课题“中国食品安全社会共治的法治逻辑与构建路径”（YY2013）的阶段性成果。

食品安全一直以来都是倍受关注的热点话题。从“瘦肉精”“毒奶粉”事件到酱油“双标”风波，食品安全问题在引起公众恐慌的同时，也引发了对当前食品安全监管模式的思考。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，明确提出建立“吹哨人”制度，这是国务院层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”制度起源于19世纪美国食品药品安全领域，旨在通过对举报人的保护与重奖，鼓励知情人勇敢揭露危害公共利益的行业内幕。建立“吹哨人”制度，不仅可以弥补政府事中事后监管中执法力量的不足，提升监管效率，而且可以缓解多元治理主体导致的信息不对称，提高举报信息的真实性与专业性，促进企业自律与规范经营。但是，食品安全治理是一项复杂的系统工程，其治理体系的建构涉及诸多价值的权衡与各方利益的博弈，任何一项制度的有效嵌入，都必须妥善处理好“公共健康利益与社会发展利益”“公民言论自由与生产经营秩序”“鼓励内部举报与大众平等参与”等关系。因此，本文旨在通过对食品安全“吹哨人”制度核心价值与负面影响的权衡分析，提出可以协调上述价值冲突的制度构建原则——理性衡平原则、善意推定原则、有效激励原则，并以这三个原则的最大化实现为基础，探讨构建食品安全“吹哨人”制度的实践路径。

一、我国食品安全“吹哨人”制度的发展历程与实施现状

从国外经验来看，一套完整的“吹哨人”制度应当包括举报的实现、举报的保障、举报的激励、举報的制约、举报的救济、举报的宣介及评价等六个方面的内容[1]。在我国食品安全领域，至今还未有专门以“吹哨人”命名的法律文件，“吹哨人”制度主要见于行政部门的食品安全举报奖励制度之中。

1.我国食品安全“吹哨人”制度的发展历程

2011年7月，国务院食品安全委员会下发《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各地建立食品安全有奖举报制度，及时发现食品安全违法犯罪活动。在政策的引导下，部分省市相继出台了食品安全举报奖励办法。但是，这一时期的食品安全举报奖励制度建设仍处于试点阶段，不仅各地的奖励标准不统一、奖励金额较低，而且要求奖励对象提供真实身份信息，难以有效激励知情人主动反映实情。2013年1月，国家食品药品监督管理局、财政部联合印发了《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《举报奖励办法》），旨在通过统一的规范指导，加快地方立法的进度。

2015年10月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式实施，其中包括实行社会共治的监管制度、公民举报权的设定、举报有奖及举报人权益保护等条款，从法律层面进一步确认并完善了对举报人的奖励与保护制度。2017年，国家食品药品监督管理局对《举报奖励办法》进行了修订。这一时期食品安全举报奖励制度的特点是开始重视举报人身份信息的保护问题，完善了匿名举报的奖金申领程序；明确各级监管部门应当依法保护举报人的合法权益，不得泄露举报人的相关信息。缺陷主要体现在举报门槛较低、奖励金额较少、重奖标准模糊以及缺乏有效的救济途径等方面。

2021年7月，国家市场监督管理总局、财政部发布了《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》（以下简称《暂行办法》），与《举报奖励办法》相比，《暂行办法》较大幅度提高了最低奖励金额与奖励限额，明确仅对重大违法行为的举报进行奖励，并细化了举报奖励流程。作为替代《举报奖励办法》的新规章，《暂行办法》的特点在于开始兼顾行政成本与举报积极性之间的平衡，不再一味追求举报的数量，转而更关注举报的质量。但是，《暂行办法》将食品安全与其他产品安全的举报奖励置于同一监管标准之下，在一定程度上降低了食品安全的监管强度。

2.我国食品安全“吹哨人”制度的实施现状

我国现行的举报奖励制度在一定程度上已经体现了“吹哨人”制度的部分特征，并且随着制度的不断推行，各地在实践中也形成了相对统一的经验做法。

（1）全面便捷的举报接收渠道

首先，从举报途径上看，实践中应用最广的是12315平台，几乎所有与市场监管有关的产品举报信息，都在这个平台汇总后，再根据管辖范围层层分送。其次，从举报受理上看，实名、隐名、匿名等举报方式都被同一接收平台处理，只要有正常的举报内容，相关部门都会同等受理并核查。最后，从举报主体上看，举报人并不限于利害关系人，任何发现人都可以进行投诉或举报。综上可见，在现行制度实施过程中，已建立了全面便捷的举报接收渠道，但是在举报接收环节还并未严格区分内部举报与外部举报。

（2）切实可行的举报奖励政策

首先，从奖励范围上看，各地基本都在《暂行办法》与《举报奖励办法》的基础上，明确了举报违法行为的奖励情形，部分地方保留了食品安全领域举报奖励的特别规定。其次，从奖励标准上看，各地实施细则除了有量化的奖励计算方法，还针对内部人员举报的情形，适当提高了奖励标准与奖励上限。最后，从奖励程序上看，各地对申领奖金的期限、流程及材料进行了细化，以方便举报人领取奖励。综上可见，现行制度中有可操作的奖励办法，相关地方也适当提高了内部举报的奖励标准，但整体上看，内部举报与外部举报之间的奖励金额差别不大，对食品安全与其他产品安全的举报大多数地方仍采用相同的奖励标准。

（3）全程覆盖的举报人保密措施

首先，在举报信息填報环节，举报人可以有选择地向监管部门提供个人信息，并通过约定身份代码或举报密码的方式隐匿个人信息。其次，在举报信息管理环节，对举报材料一般是按国家保密规定进行管理，严禁泄露举报信息。最后，在举报奖励领取环节，除了财务审核时需提供身份证件，其他流程举报人都可以通过身份代码或举报密码联系申请奖励。综上可见，现行制度在实施中的各个环节都尽力防止举报人身份的泄露，但大多数地方对举报人的保护措施仅停留在身份信息的保密上，尚未专门针对内部举报人建立完整系统的保护机制。

二、我国食品安全“吹哨人”制度的实践困境及其成因分析

举报平台已经成为政府监管部门打击重大食品违法犯罪的主要渠道，是政府、社会、市场多元主体共同参与食品安全治理的重要形式[1]。食品安全举报奖励制度在实施过程中，积极践行了社会共治理念，有效提高了食品安全治理的社会参与度。但是，由于食品行业涉及面广、专业性高、违法行为隐蔽性强，社会参与度的扩大并不必然带来治理能效的提高，现行制度依然存在一些亟须改进的问题。

1.举报信息难以有效防治重大食品安全风险

第一，从生产加工环节上看，举报内容涉及食品安全实质问题的信息较少，难以有效督促企业自律。食品生产加工是一种专业性较强的工作，信息的不对称导致外部人员往往很难知悉食品制作环节的安全风险。调研发现，举报人反映的问题，多为食用期限、食品包装、生产经营流通许可等流通环节的问题，较少涉及食品本身的生产安全问题。在这种信息壁垒下，部分食品生产加工企业出于逐利的本性，就有可能越过法律底线、采取不当方式来提高利润。因此，举报信息如果不能反映食品生产环节的问题，那么就难以从制度上引导企业自律，食品安全协同治理的效果也将大大降低。

第二，从原料供应环节上看，举报内容反映行业“潜规则”的信息较少，难以有效防控系统性风险。回顾国内重大食品安全事件，从苏丹红、三聚氰胺到盐酸克伦特罗（瘦肉精），原料监管上的不力是大规模食品安全事故频发的重要原因。我国食品产业链上游企业主要是“作坊式”的经营模式，面对成千上万的农户，对原料供应环节的风险难以把控。加之，小作坊缺乏大企业的内部监管体系，行业“潜规则”极易在散户中蔓延，从而更易酝酿出系统性风险。因此，无论是监管部门还是食品生产加工企业，往往很难在较短的时间内发现某种新型的行业“潜规则”。如果举报内容无法及时有效地反映潜在危机，那么系统性风险势必难以防控。

第三，从行政监管环节上看，举报信息转化成行政案件的比例较低，难以有效减轻监管压力。现行制度鼓励民众积极反映身边的食品安全问题，在投诉举报的主体资格上几乎未作限制。这种“广撒网”式的举报奖励制度，虽然扩大了公众参与的广度，加强了监管部门的维权职能，但是大量举报信息的核查也牵制了专业的监管力量，降低了查处重大食品安全案件的效率。

综上，虽然全面便捷的举报渠道为食品安全治理提供了大量的举报线索，但在举报奖励预算和信息研判能力有限的情况下，这些举报线索反而降低了关键内部举报信息的获取概率与利用效率。

2.奖励政策难以激励内部举报人积极反映实情

《暂行办法》的奖励标准相较于《举报奖励办法》，虽然已有一定程度的提升，但实践中仍然难以有效激励举报人积极反映重要内情。根据公布的数据，2017年四川省食品药品类奖励金额1万元以上的案件，仅占通过投诉举报线索查处食品药品违法案件总数的1.7%[1]。研究显示，奖励金额与公众通过举报参与执法的积极性呈正向关系[2]。可以预见，在重要举报线索占比如此低的情况下，综合考虑经济发展水平提高、现有处罚力度不高等因素，即使《暂行办法》将一级举报奖励（罚没款5%）的最低金额从2000元提高到5000元，实际工作中通过知情人获取重大违法行为举报信息的效率，依然难以满足食品安全的治理要求。在“吹哨人”制度较为成熟的美国，“吹哨人”举报奖励标准一般是罚金的15%～25%，平均罚金分成约17%，且未设置奖励上限[3]。产生这一差别的原因在于，无论是《暂行办法》还是《举报奖励办法》，都明确规定举报奖励资金按照国家有关规定列入政府预算，如果设置过高的奖励标准与奖励上限，有可能在对各类产品举报全面进行奖励的情况下无法兑现奖励。但是，“举报行为是自揭家丑和行业潜规则，如果奖励不够多或兑现困难，举报人绝不会冒险举报”[4]。

综上，现行的奖励标准综合考虑了各地财政在制度执行上的压力，但是普惠式的奖励政策，降低了重点领域的奖励力度，难以激发企业内部人员冒着降薪、失业、被报复等风险提供关键的举报信息。

3.保护措施难以系统保障内部举报人的合法权益

第一，举报人身份信息的流转环节较多。举报信息下发后，一般先是由各区县的市场监督管理部门投诉科受理，再由投诉科负责信息的分类、研判与移送，最后经稽查科核实后由财务部门发放奖励。在此过程中，各个环节的工作人员都有可能接触到举报人的重要信息，无形中增大了身份敏感举报人的暴露风险。

第二，缺乏对泄露举报人信息、被举报人实施打击报复行为的有效追责机制。在举报人身份信息和举报内容的保密方面，《暂行办法》第二十二条虽然规定了对泄露举报人信息的行为给予政务处分，但在举报量大、信息流转环节多、倒查难度大的情况下，威慑力仍然不足。此外，《暂行办法》尚未规定被举报人对举报人实施打击报复行为的追责措施，不利于在地方立法中形成统一的保护机制。

第三，缺乏举报人权利受损后的救济机制。举报人容易遭到被举报人的打击报复，特别是企业内部员工，还会面临失业、降薪、削减福利等直接经济损失。要鼓励举报人勇于披露有损公共利益的违法行为，除了在事前事中设立举报信息的保护措施，还应当在事后对举报人的合法权益进行救济。但是，现行的《暂行办法》并没有专门针对举报人权利救济的具体规定。

综上，监管部门在面对海量的举报信息时，由于需要兼顾举报信息的流转效率、举报人保护的行政成本与财务管理的正当程序等多方面要求，对内部举报人身份信息的保护力度并没有达到充分的程度。

4.内外部举报混同是现行制度无法充分发挥治理效能的根本原因

从表面上看，上述问题的原因是现行食品安全举报奖励制度不够健全，但进一步分析可以发现，问题的本质在于企业内部人员举报制度与外部人员举报制度的价值定位不同。

外部人员举报制度追求的是社会参与的广度，更侧重于消费的维权，其主要治理对象是食品流通环节的成品，是依托海量零散的举报信息完善食品安全“面”上的治理，因此在举报渠道上不宜设置过高的门槛。并且，在这种模式下食品类举报信息量大，考虑到接收效率、财政压力等行政成本，不可能对每一次举报都采取严格的保密措施、完善的救济机制和高额的奖励政策。这就导致了具有潜在价值的重要信息，通过现行举报奖励制度分送到监管部门时，有可能因为制度上的不适而得不到足够重视。

内部人员举报制度追求的是社会参与的深度，更侧重于公益的维护，其主要治理对象是食品生产加工、原料供应环节的重大风险，是依托精准专业的举报信息加强食品安全“点”上的治理，因此在举报主体上应有一定的资格要求。并且，在这种模式下由于举报主体的身份特殊，考虑到信息的专业性、风险的严重性、取證的复杂性，应当对这一类举报人予以重奖和严格保护。

综上可见，现行举报奖励制度在治理效能上的不足，不是由制度设计上的缺陷，而是由多元治理主体在社会共治中的作用机制不同导致的。申言之，在食品安全社会共治格局中，广度与深度的内在张力无法得到有效缓解，才是导致现行制度出现诸多不适的根本原因。因此，有必要在食品安全领域，构建一套与现行制度并行的内部人员举报奖励制度（“吹哨人”制度），进而产生制度合力，以实现食品安全治理在广度与深度上的协调。

三、食品安全“吹哨人”制度的价值权衡与构建原则

构建食品安全“吹哨人”制度，必须平衡好“公益与发展”“自由与秩序”“专业与民主”之间的内在张力。因此，本部分将通过考量食品安全“吹哨人”制度的核心价值与社会影响之间的现实冲突，在权衡利弊的基础上，提出制度构建的基本原则。

1.食品安全“吹哨人”制度的正向价值

第一，公共利益优先。从产品属性上看，食品是维持人体机能和保障生命安全的一种产品，具有必需性、全民性、终身性和一次性等特点。必需性与全民性决定了食品安全具备公共利益的基本特征；终身性与一次性决定了食品不同于可修复补救的一般性消费品，其安全性在消费前就应当被充分保证。因此，食品安全属于风险规制中必须被优先保护的公共利益[1]。这种公益至上的优先性体现在，即使某一项严格的事前事中监管制度有可能影响食品行业的生产经营效益，但为了充分保证安全，也应被嵌入食品安全治理的过程中。善治是经济效率与治理正当性的有机整合[2]。现行的食品安全举报奖励制度，更侧重于通过事后的投诉举报倒逼企业安全生产，这虽然保障了生产经营秩序不因无序举报受到影响，但也导致食品安全这一重大公共利益未能得到充分保护。

第二，保护言论自由。言论自由是推进食品安全社会共治的前提条件，是鼓励社会参与、激发公众良知、提升举报质量的重要保障。但是，从鸿茅药酒事件中谭秦东被跨省抓捕可以看出，举报人“因言获罪”的情况仍有出现，这反映了执法部门对举报内容违法性的认识存在偏差。“吹哨”行为本质上是一种言论的表达，保证其自由性是为了通过增加信息供给及时揭露真相、督促企业自律，进而提升相关部门应对重大安全事件的预警能力。如果因举报人所提供的信息与事实存在一定的差异，就以损害商品声誉、扰乱公共秩序等事由对“吹哨”行为进行惩处，那么大量的预警言论就无法顺利进入公众视野，这对食品安全这种需要严格事前事中监管的领域而言，结果无疑是灾难性的。失去自由的秩序，其实是最大的不安全[1]。因此，保护言论自由是食品安全“吹哨人”制度内含的基本价值追求。并且，从法理上看，对关涉重大公共利益言论的限制，应当采取较为严格的审查标准[2]。所以，在界定“吹哨”行为与恶意举报的边界时，评价标准应偏向更有利于证成“吹哨”行为的合法性。

第三，深化民主监督。在社会治理过程中，民主监督可以推进社会共治、促进平等对话，提高社会自治能力、降低行政执法成本，培育公民社会责任、倒逼企业自查自律。但是，在食品安全领域，普通大众与食品生产者之间存在着较为严重的信息不对称[3]。这种信息鸿沟导致追求社会参与广度的民主监督，往往难以准确揭露食品加工生产过程中的安全风险。并且，如果将普通信息与专业信息同等对待的话，那么必然会导致少数专业信息湮没于海量的普通信息之中，进而影响举报内容的实效性。在这种情况下，只有广度的民主监督反而会牵制监管部门的执法力量，降低工作效率。因此，食品安全“吹哨人”制度应当在现行制度的基础上，深化民主监督，充分发挥专业信息在食品安全治理中的作用，从而促进食品安全生产经营秩序的自发形成，增强企业自律意识，降低行政监管压力。

2.食品安全“吹哨人”制度的负面影响

（1）推广食品安全“吹哨人”制度对经济发展的不利影响

其一，触及行业“潜规则”，导致同类产品滞销。回顾重大食品安全事件，几乎每一次事件过后，都会出现一类产品销量的大幅下滑。例如，2005年的苏丹红事件导致了辣椒类制品销售量明显下降；2008年的毒奶粉事件导致了国产奶粉一度滞销；2011年的瘦肉精事件后，全国的生猪产业遭受了巨大冲击。推广“吹哨人”制度，意味着更多这样的潜在事件有可能进入日常生活，在一定时期内，对被曝光行业的整体利益将产生巨大影响。

其二，冲击抗风险能力弱的小微食品企业。在我国，小微食品企业的基数较大，又呈现出安全生产管理能力不足、自检能力弱、安全意识淡薄等缺点，导致了小微食品企业既是经济发展的重要支撑，又是食品安全问题的高发地带。推广“吹哨人”制度，意味着经营利润较低的小微食品企业，有可能面临关停倒闭的风险。

其三，滋生“职业索赔人”，影响内部协作，降低生产经营效率。“吹哨人”制度的推广，无疑会导致雇主与雇员之间出现信任危机。雇主与雇员之间除了经济关系，还存在着“自下而上”的监督关系。在这种关系下，雇主难以分辨，某些临时雇员是专为获取重奖的举报人，还是为了公益的“吹哨人”。这导致的结果是雇主更倾向于雇佣熟人推荐、有忠诚品质的雇员，而不是熟练掌握技艺的雇员。这将影响劳动力的自由流动，降低企业的工作效率。

（2）推广食品安全“吹哨人”制度对社会稳定的不利影响

其一，增加生产成本，导致食品价格上涨。“吹哨人”制度确实会使企业更加重视安全生产，但是，随着内部安全监管的加强，安全认证的环节也将增多，原材料采购也将更加严格，生产成本也随之提高。食品价格的稳定直接关系到社会的稳定。因此，我国食品行业在“作坊式”的行业格局下，如果贸然全面移植“集团式”产业结构下的西方“吹哨人”制度，那么必然会对社会稳定产生较大的负面影响。

其二，减少就业岗位，影响低收入群体的生存状况。长期以来，食品行业承担着社会就业稳定器的作用。小微食品企业通过自主经营，减少了政府社会救济的压力，增加了外卖、直播带货等低门槛的就业岗位，缓和了社会矛盾。但是，小微食品企业自身对安全管理重视不足，不了解相关法律法规；从业人员流动性强、专业技术知识少，对其进行规范管理的难度较大。这就使得小微食品企业很有可能成為被恶意索赔的对象，从而导致其经营状况恶化，就业岗位减少，增加社会风险。

3.食品安全“吹哨人”制度的构建原则

第一，理性衡平原则。从价值判断上看，政府应当毫不动摇地维护公共利益，坚持公益至上的基本原则。但是，从社会现实来看，“稳就业、保民生、促发展”一直以来都是政府工作的重点。一项制度如果不能平衡好公共利益与经济发展之间的内在张力，那么制度的实施效果也将大打折扣。因此，虽然根据公益至上原则，我们必须设置严格的监管机制，但是在现有的食品行业结构下，如果不对“吹哨人”制度进行应有的限制，那么无序举报势必会导致某类食品滞销、生产经营成本上升、小微食品企业倒闭等情况集中发生，从而对就业、物价等民生问题产生不良影响，最终损害经济发展与社会稳定。一项理性的制度，也许并不完美，但一定能在理想与现实之间实现一种动态的平衡。这就引出了构建食品安全“吹哨人”制度的第一个原则——理性衡平原则，具体表现为以下几点：一方面鼓励知情人反映实情，另一方面严格限制“吹哨人”的主体资格；一方面保护“吹哨人”的言论自由，另一方面为言论自由设定合理的界限；一方面对“吹哨人”进行重奖，另一方面限制重奖的范围；一方面建立“吹哨人”的保护救济机制，另一方面确定“吹哨人”的“对内告知义务”。

第二，善意推定原则。对“吹哨人”制度表示担忧的学者，基本上都有如下顾虑：雇员告发雇主的违法违规行为，会给雇主的信誉和经济利益带来负面影响；检举揭发过多，会产生信任危机，扰乱生产经营秩序，损及企业和平[1]。并且，还有学者提出忠诚义务，认为在平衡利益时，雇员有顾及雇主利益的义务[2]。换言之，雇员作为商业共同体的一员，原则上对企业有忠诚义务，不得做有损企业利益的行为。因此，当言论自由与工作秩序发生冲突时，“吹哨”行为获得正当性的条件是“善意的提醒”。但是，在判断雇员言论是否具备“善意”时，又不宜设置过于严苛的标准。这就引出了构建食品安全“吹哨人”制度的第二个原则——善意推定原则，即在无法证明“吹哨”行为具有“真实恶意”的情况下，应推定其为善意，具体表现为对“以公益为目的”扩大解释、行为后果的现实紧迫性考量、事实与举报信息关联度的宽容性审查等。

第三，有效激励原则。现行举报奖励制度从举报信息的接收到举报内容的研判，对企业内部人员与外部人员的举报，基本上都采用统一的举报渠道与反馈方式。这就使得专业信息与大量的普通信息被共同处理，未能得到特别对待，这在客观上提高了敏感信息的保密难度，降低了专业信息的利用效率。信息过于泛滥可能导致审核信息人员工作压力过大，进而影响审核质量[3]。虽然每位公民都平等享有检举、揭发、建议的权利，但并不意味着不同价值的信息都应当被同等处理。要深化民主监督，降低政府监管压力，就要让反映食品实质安全的专业举报信息最大限度地发挥作用。这就引出了构建食品安全“吹哨人”制度的第三个原则——有效激励原则，即根据举报信息的有效性进行分级激励，鼓励掌握专业信息的企业内部人员积极进行举报，具体表现为将“是否为企业内部员工”作为分级认定标准，设置举报信息的分流机制，提高内部举报奖励力度，简化内部举报领奖条件，完善“吹哨人”信息泄露的追责机制与权利受损后的救济机制等。

四、构建食品安全“吹哨人”制度的实践路径

上文通过对正向价值与负面影响的权衡，得出了构建“吹哨人”制度的三个基本原则。下文将运用这三个原则，并结合食品安全治理的现状，提出科学构建“吹哨人”制度的对策建议。

1.以准确界定主体资格防止无序举报

第一，知悉反映实情。“吹哨人”的本质特征是知情人，即知悉并如实反映食品安全风险的相关人员。“知悉”要求“吹哨人”在食品安全问题上具有一定的专业性，“实情”要求“吹哨人”能为其所披露的事情提供合理依据。以上两个特征，是“吹哨人”能够提供重要信息与提高监管效率的前提条件，也是其获得重奖和受到严格保护的正当依据。建议在“吹哨人”获得重奖的条件中，设置对举报信息真实性的审查条款，即只有提供被举报方的详细违法事实及直接证据、举报内容与违法事实完全相符时，“吹哨人”才具备申请奖励的基本资格。举报内容越详细，打击越精准，公众判断同类产品质量问题的信息也越客观。因此，建立这一标准，可以减少为获取重奖的举报人对某类食品行业的冲击，降低同类产品滞销的风险。

第二，较大社会风险。公益至上是“吹哨人”制度最基本的价值导向，也是该制度应当占用更多行政资源的法理基础。而公益的特点体现在不特定多数主体利益相一致的方面，这就要求“吹哨人”所披露的安全问题至少有较大的社会影响或普遍的社会危害。例如，根据美国的《吹哨人保护法案》，只有披露严重、实质、具体的危险信息才被纳入受保护的范围[1]。建立这一标准，可以缓解因举报泛滥而导致的生产经营成本上升、小微企业倒闭等问题，既保障了食品行业的稳步发展，又防止了就业岗位的流失与物价的上涨。

第三，企业内部人员。与外部人员举报相比，企业内部人员的举报往往能提供更有价值的信息，但举报人员会面临更直接的经济风险，遭受打击报复的可能性也更大[2]。为了鼓励这部分群体积极进行举报，应当给予其特别的奖励与保护。另外，从操作层面上看，在举报信息的接收环节，还应确立一个客观的分流标准，进而保障不同保护力度的信息可以得到分类处理。综上，“吹哨人”宜界定为企业的内部员工。例如，深圳市就将签订劳动合同和办理社保作为内部举报人的认定条件。建立这一标准，可以防止“职业索赔人”借“吹哨人”之名，扰乱生产经营秩序，获取不当利益。

2.以善意推定“吹哨”行为鼓励合理举报

“吹哨”行为实质上是言论自由的一种表现。根据理性衡平原则，要保证“吹哨人”制度的良性运转，既要防止恶意举报，又要防止对言论的过度限制。这就意味着，实践中需要采用善意推定的方式，合理界定“吹哨人”的行为边界。

第一，以履行对内告知义务的可行性推定主观目的的公益性。“吹哨”行为主观动机应纯粹以公益为目的。但是，社会共治要求将个体对私益的追求同步嵌入到谋求公共利益最大化的规划布局中[1]。因此，“以公益为目的”应作扩大解释，即凡非“专为”取得不正当利益、损害他人等不正当目的之告发行为均属公益范围[2]。而证明举报人非专为不当利益的客观标准是已履行对内告知义务，即举报人在向外部机构举报前，已经通过企业内部渠道反映过问题；除非存在有足够理由认为明显无法通过内部渠道解决或者形势严重、迫切需要处理的情形。这一标准可以有效缓解雇员忠诚义务与公益目的之间的矛盾，在维护内部良好协作关系、预防“职业索赔人”出现的同时，又可以促进企业自查自纠，降低监管成本，从而防止过度举报影响经济效益与社会稳定。

第二，以“吹哨”行为后果的可控性推定客观影响的免责性。“吹哨”行为有可能扰乱社会秩序，致使生产经营无法正常进行，甚者会造成社会恐慌。但是，生命健康权是公民极为重要的基本权利，如果仅为一时的经济发展而遏制预警性言论，那么势必会损害社会整体的良性运转。社会治理中，秩序法益应体现为基本权利的内容或服务于基本权利的实现[3]。因此，只要能证明举报人的言论不会导致“明显且即刻的危险”，或能预估到曝光后雇主不可能承担更大的损失，就认为“吹哨”行为的后果具有可控性，不再追究其不良影响的责任。

第三，以举报信息来源的合理性推定“吹哨”行为的无过错。从上文分析可知，“吹哨”行为的适格主体是企业内部人员，举报内容是有较大社会风险的食品安全问题，这种涉及重要公共利益的言论应被特别保护。因此，对于“吹哨人”的言论与事实之间的关联性，应当采取相对宽容的审查标准。申言之，只要“吹哨人”就其举报内容可以提供合理真实的证据，并且无法证明“吹哨人”明知其提供的证据是错误不实的，即使举报内容与查实的情况有所偏差，或存在某些夸大情节，“吹哨”行为亦不构成侮辱、诽谤、造谣、诬告陷害、寻衅滋事等情形。

提请注意的是，第二、第三点关于“吹哨”行为的免责性与无过错推定，仅是“吹哨”行为免于被追究的条件，而不是“吹哨”行为获得重奖的充分条件。根据理性衡平原则，建议在“吹哨”行为免责条款前列明对举报信息真实性、重要性的审查条款，这样既可以保证举报人在证据可能尚不充分的情况下放心“吹哨”，又可以促使举报人在完善举报内容前谨慎举报，从而兼顾保护言论自由与举报信息的准确性，控制“吹哨人”制度可能带来的负面影响。

3.以调整奖励重点聚力防范重大风险

第一，单独设定对“吹哨人”的奖励标准与奖励上限。虽然《暂行办法》规定“可以适当提高内部举报人的奖励标准”，但从当前各地的实施情况来看，已公布实施细则的河北、山东、浙江、吉林、安徽、重庆、天津等地，对内部举报仅是按照“罚没款1%、3%、5%”奖励标准的2倍以内计算奖励金额，海南省则是在确定奖励金额的基础上采取追加“10%、20%、30%”的方式进行奖励。这就意味着，即使“吹哨人”举报成功，其最终可以获得的奖励金额也相对较少。产生这一问题的原因是《暂行办法》将内部举报人与“吹哨人”的概念等同。根据上文对“吹哨人”主体资格的界定，“吹哨人”其实是“做出重大贡献”的内部举报人，其范围小于内部举报人。因此，内部举报人的奖励标准及上限并不适用于“吹哨人”，应单独设定“吹哨人”的奖励政策。

第二，提高食品安全领域的奖励标准与奖励上限。如上文所述，《暂行办法》将食品安全的举报奖励与其他产品的举报奖励置于同一标准之下，实际上降低了对食品安全的保护力度。食品安全问题直接关系到每一位公民的生命权与健康权，而生命健康权作为公民基本权利中的基础性权利，是一切其他基本权利存在的前提条件。根据权利位阶中的“生命健康优位”原则，对食品安全领域的监管力度应高于其他一般产品。但是，食品安全专业性、技术性强，重大违法行为常常更隐蔽和不易被察觉。因此，应当重点提高对食品安全领域“吹哨人”的奖励标准，保障直接涉及人民生命健康安全的领域能得到有效监管。

综上所述，本文提出以下建议：一是根据有效激励原则，降低现行外部举报与一般内部举报的奖励力度，提高“吹哨人”的奖励标准与上限；二是对食品安全“吹哨人”的奖励采用双轨制，设定一个阈值，当罚没款低于该閾值时，按照普通“吹哨人”的奖励标准计算奖励金额，当罚没款高于该阈值时，采取一次性不低于一定金额的专项资金奖励方式。这种奖励办法，一方面可以让掌握重大食品安全举报线索的“吹哨人”明确奖励金额，增强其积极性，另一方面可以让食品安全领域的举报力量集中到最为重要的风险隐患上，从而既能提升安全底线，又能防止举报行为对行业发展与社会稳定的过度影响。

4.以健全保护机制维护“吹哨人”权益

第一，设置专门的举报渠道。目前，市场监管投诉举报12315“一号对外”的政策已在全国推行。这一举措虽然提高了接收举报信息的效率，但也导致了内外部人员用同一通道处理两种不同保密强度的信息。因此，对于“吹哨人”的举报，建议在核实劳务关系的基础上，采用专门的举报渠道，并由较高层级的行政机关设专人负责举报信息的流转。

第二，设立严格的追责机制。与外部人员举报相比，“吹哨人”提供的信息往往会给企业造成更为直接的损失，这也使“吹哨人”面临更大的安全风险。因此，在控制行政成本的前提下，应当优先在“吹哨人”身份信息和举报内容的保密环节，以及对“吹哨人”实施打击报复的行为设立严格的追责机制。建议列明信息泄露与打击报复的情形，统一明确采用信用管理和联合惩戒措施，规范相关人员的责任义务。

第三，制定匿名举报奖励发放的特别程序规定。要求举报人提供有效的身份证件领取奖励，是财务管理程序正当的一种体现。这一程序规定在外部人员举报的情况下可以保留，但是在内部人员举报的情况下应适当变通。建议在“吹哨人”制度中明确规定，举报人可以仅使用身份代码、举报密码等信息领取奖励。

第四，建立“吹哨人”权利受损的救济机制。“吹哨人”为维护公共利益而受到打击报复，应有获得公力救济的权利。救济的方式包括提供免费的法律援助、垫付基本生活费、协同劳动监察部门调查等。救济的结果包括恢复劳动关系、责令雇主赔偿、追究雇主责任等。

〔责任编辑：吴玲〕

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