国有参股企业小股东权益保护存在的问题及对策建议——以珠三角内河港口为例

宋寿钢 广东省三埠港客货运输合营有限公司

广东省水系发达，珠江口水网密布、纵横交错。珠江三角洲以其优越的水运条件，开放的政策和市场优势，吸引了大量的外资和社会资本参与港口建设。其中有部分内河港口，由于历史原因，造成由国有企业作为小股东参股经营的现状。国有小股东在公司经营、决策过程中不具备控制地位或优势，维护国有权益存在相当的难度。

一、引言

（一）粤港澳大湾区港口群简介

粤港澳大湾区港口群主要由深圳港、广州港及香港港等三大海港以及佛山、中山、江门、肇庆、云浮、东莞、惠州等众多内河港口构成。港口群之间的水上运输方式，主要是依托珠三角的内河港口，利用驳船作为支线运输工具，将进出口(或内贸)货物运输往返于大港口，通过大港口中转后再上大船航线，针对外贸货物还可以分为内支线和粤港运输。

（二）国有参股内河港口企业的产生背景

20 世纪80 年代初，随着改革开放发展，华南地区特别是珠三角区域逐渐形成一个巨大的货源腹地，从而带动了周边地区的港口航运和物流业发展。港资（外资）企业利用资金和航线的优势，纷纷参股内地港口建设，组建中外合资（合作）企业，对外经营公共码头。依据当时国内外商投资法的有关规定，港资在珠三角内河港口企业中普遍占股比例为25%，即能享受到中外合资企业的税收及其他政策优惠。在这些港资企业中，有一部分具有国资背景，如香港某船务公司，主要从事港口物流、仓储冷链、水路客运、船舶修造、供油服务等业务，其母公司为广东省省属国有企业，故其名义上是港资（外资）企业，实质上却是中资国有企业。

随着国家外商投资政策逐步放开，合资企业享受的税收优惠政策减少，部分内河港口企业出于经营管理的实际需求而进行了股权改制（转制）。改制后，原来地方政府持有的控股股权转让给民营企业或个人投资者，原来港资（实质国有企业）持有的中小股权保持不变。如此，就形成了部分内河港口目前的股权结构，即个人或民营企业控股、国有企业参股的形式。

（三）内河港口的国有参股小股东权益保护的重要性

国有参股企业（指持股比例在50%以下且没有实际控制权）股东权益保护实质是国有资本作为小股东时的权益保护，与普通的小股东权益保护问题既有共通点又有特殊性。两者的共通点是权益保护面临同样的困难，特殊性在于国有参股企业还面临法人治理结构、委托代理等方面的困难或问题[1]。目前关于小股东权益保护的研究多以普适性的研究为主，较少基于内河港口企业法人治理结构及运行机制的分析，因此有必要就如何保护国有参股内河港口企业小股东权益问题进行深入研究。

二、国有参股企业小股东权益保护存在的主要问题

（一）法人治理结构不健全

狭义的法人治理结构，是由股东会、董事会、监事会和经理组成。内河港口企业大多成立于20 世纪80 年代，当时的公司章程，一般不设股东会，而是由董事会代替股东会掌握企业的最终控制权。根据章程约定，国有参股小股东一般只能派出一至两名产权代表，多数情况是派出一名董事（兼任副总经理）和一名财务部副经理。公司不设监事会。由于派出人员较少，难以对控股股东、董事、高级管理人员进行有效监督。国有股东不能直接对企业进行审计检查，参股企业不接受社会审计监督，因此国有小股东的权益无法得到保障。内河港口企业，也不聘请外部董事。由于经营层和董事会在人员方面重叠，事实上形成了决策层和执行层高度重合。经理层管理企业的日常经营事务，董事会很难客观、公正地去评价经理层的业绩，更难实现法人治理的分权和制衡。

（二）委托代理问题

在国有参股内河港口企业实践中，控股股东为了最大化获取控制权带来的相应收益，往往设置各种障碍阻碍小股东参与企业投资及经营管理工作[2]。例如，在经理层工作分工方面，控股股东派出代表往往能分管公司经营业务、投资发展、财务等工作，而小股东代表只能分管后勤、安全保障等工作。小股东派出代表还会受到控股股东代表的长期打压，不能参与企业重要决策和管理，为避免扩大矛盾而不去据理力争，选择“息事宁人”，置自己的权利于不顾，此时控股股东被赋予的权利就会过大，由此产生了新型的委托代理问题。

（三）小股东权益受损的主要表现

控股股东为了实现收益最大化，可能会利用自己的控制权和信息优势操纵公司决策，将公司的利益向自己或关联企业输送，侵占或稀释小股东财产性利益[3]。在国有参股内河港口企业治理实践中，控股股东最常见的不公平关联交易有以下几种：垄断并以远高于市场价格的方式向港口企业提供（销售）物流配套服务（如驳船、拖车等），以远高于市场价格的方式向港口企业转让或出租资产（如土地、办公楼、机械等），以远高于市场价格的方式向港口企业提供其他管理和服务（如统一采购、维修保养等），以免费或远低于市场价格的方式向港口企业购买劳务服务（如港口装卸费、物流搬运费、物业保洁费等）。

此外，国有参股内河港口企业小股东权益受损还表现在被剥夺知情权、表决权，限制分红，违规提供担保，被忽视或牺牲非财产性利益等方面，这里不再专门研究。

（四）小股东利益受损的危害

少数控股股东利用优势地位，进行一系列的关联交易（或内幕交易）为自己敛财，严重地损害了公司的利益。不合理的关联交易将小股东的利益转移到控股股东，损害了小股东的利益，严重打击了小股东参与公司经营管理的积极性。不合理的关联交易不仅会降低公司经营效率和竞争力，损害国有资产保值增值功能，还会进一步影响社会资本投资兴趣，导致营商环境变差，破坏资本市场的秩序和信誉。

三、国有参股企业加强小股东权益保护的对策建议

（一）严控投资股比，慎选合作伙伴

国有企业新建、改（扩）建内河港口，或收购内河港口企业股权时，应尽可能掌控全部或大部分股权，以达到控股地位。某些已建成且运作良好的内河港口，其地理位置好，发展潜力大，但是无法一次性收购大部分股权而只能以小股东形式投资的，在进行股权收购谈判时，应重点把握好股权比例基准线。根据《公司法》的一般性原则：34%股权，拥有安全控制权，在重大问题上可以一票否决；30%股权，是上市公司要约收购线；20%股权，是重大同业竞争警示线；10%股权，拥有临时会议权，可提出质询、调查、起诉、清算、解散公司。除确立良好的股权结构外，还要有明确的分红要求，避免出现经营情况稳定、现金流充裕而长期不分红，因而无法享受公司经营发展的红利的情况。

以参股形式投资新建内河港口企业的，应慎重选择合作伙伴。一是要清楚了解合作伙伴的股权背景，以央企、省属、市属等国有企业优先；二是要严格控制合作伙伴的行业，最好是内河港口的上下游产业，能够形成优势互补的；三是要调查清楚合作伙伴的实力，要求合作者具有良好的口碑、先进的技术、优秀的管理经理、充足的市场资源和充裕的资金实力等。

（二）优化治理结构，加强外部监督

以参股形式投资新建内河港口企业，要优化法人治理结构，做好顶层设计。根据股东会、董事会、经理层和监事会的特点、对应的权责关系，设计形成各层级主体相互制衡、协调运转的公司治理结构。港口企业具有一定的进入门槛，基本不存在股权过于分散的情况，股东会和董事会代表的利益基本一致。在治理实践中，董事会代替了股东会的多数职能[4]。因此在合资公司章程的设置上，要特别注重对董事会和经理层职责的界定和把控，涉及对外投资、担保、重大资产处置、对外借款、关联交易、大额资金支付等事项，经理层无权擅自决定，需要董事会予以确认。

国有企业还要争取与出资比例相适应的董事会、监事会及管理层及关键管理岗位人员的委派，避免董事会和经理层人员的相互重叠，规避决策层和执行层高度重合带来的弊病。要在公司章程中落实第三方机构对企业财务审计检查的权利，加强企业会计报表接受社会审计监督等要求。还要引入外部董事制度，发挥外部董事从外部、独立的角度帮助公司进行决策的作用，防止控股股东利用优势地位侵占小股东利益，协助和确保董事会考虑所有股东的利益。

（三）强化产权代表人才保障，落实述职和考核监督

产权代表是指由国有企业选拔、聘任，按照公司章程约定向参股企业委派或推荐的董事、监事、经营班子成员、财务负责人或其他关键管理岗位人员。越是复杂的参股企业，越是要求产权代表具备相当的工作经验和知识储备，既懂资本运作，又懂经营管理，还具备必要的财务、法律等相关知识。国有企业要加强复合型高级人才的内部培养或外部引入，形成系统的人才储备和激励机制。只有高水平的产权代表，才能通过手中掌握的有限信息分析出控股股东的真实意图，发现参股企业潜在的经营和财务风险，及时向上级报告，共商解决办法。

国有企业要加强对派出产权代表的管理，建立产权代表定期述职和考核机制。针对参股企业首席产权代表（派出代表中职位最高的人员），要特别在多维度进行综合考量，包括政治思想、工作履历、个人能力、廉政从业等方面。对于能够尽早发现、及时报告、有效应对控股股东侵占国有小股东权益事件的产权代表，国有企业应在年度考核时给予特别奖励。

（四）健全管理制度，强化反馈信息

在做好顶层设计，完善法人治理结构的基础上，参股企业还要建立健全合资公司层面的各项规章制度和管理措施。要完善财务收支制度，堵塞风险漏洞，要求涉及重大资金（如超过100 万元）支付，必须有产权代表的签字确认后才能支付。应完善合同管理制度，涉及对外投资、担保、重大资产处置、对外借款、关联交易等方面的重要合同，要求在审批流程中增加产权代表的联签确认，确保国有小股东的知情权和参与决策权。针对控股股东最常见的几种不公平关联交易，必须经过第三方评估，只允许在评估价格的合理区间内（如90～110%）制订交易价格，防止控股股东或相关利益人以明显偏离市场价格的方式向港口企业购买或销售服务。

强化国有参股的港口企业信息反馈制度，要求定期向小股东反馈企业信息，保障国有企业及时了解参股港口企业真实的财务状况和经营情况。信息反馈应由专门部门负责，内容包括但不限于财务报表、经营状况分析等，至少每月一次。如遇突发事件或特殊情况，应及时向国有企业通报。

（五）建立监督预警机制，利用数据模型监控

针对参股企业，国有企业内部应当建立全过程监督管理和风险预警机制，在企业内部设立或指定专业职能部门、安排专门人员负责国有参股投资的监督管理，特别要重点关注关联交易及融资担保等事项[5]。针对可能发生或已发生的关联交易，能做到事前了解、事中跟进、事后总结，提升对关联交易的把控性。

国有企业应通过数据建模的方式，研究设立参股企业经营绩效评价和风险预警指标模型体系。指标选择方面，可以选择经营指标和财务指标等两大类指标。经营指标类建议选择集装箱吞吐量、散货吞吐量、拖车拖运量、船舶进出港艘次等关键指标；财务指标类建议选择营业收入、营业成本、净利润、应收账款周转率等关键指标。运用这些指标体系，建立经营指标数据与财务指标数据的对标模型，利用模型将参股企业与其他内河港口企业进行横向对比，分析参股企业关键指标数据与对标企业是否存在明显偏差[6]。一旦出现侵害国有小股东权益的情况，要及时研究，寻求解决办法，防止出现重大经营风险和财务风险。

（六）及时化解风险，研究维权方案

国有参股企业如果出现经营状况严重恶化且无法有效改善、与控股股东关系恶化无法正常沟通等情况，要及时研究化解风险。如确实无法化解风险，建议选择退出股权[7]。

民事诉讼救济是小股东维护自身权益的重要手段之一，具体实现方式包括股东知情权纠纷诉讼、请求公司收购股份纠纷诉讼、公司决议纠纷诉讼、损害股东利益责任纠纷诉讼、损害公司利益责任纠纷诉讼、公司关联交易损害责任纠纷诉讼等多种形式。国有参股企业的小股东应当结合发生侵权行为的内容、侵权损害后果的大小、股权结构比例、公司章程特殊规定等多种因素加以综合考量采取何种方式。小股东利益受到严重损害，或参股企业有重大风险无法化解，确定要退出股权投资的，应当首选损害股东利益责任纠纷诉讼，确保赔偿额归属于小股东自己，这也是小股东最后的救济手段。

四、结语

在珠三角内河港口的治理实践中，由于诸多因素的影响，国有参股企业维护小股东权益存在一定的困难。国有企业要高度重视对参股企业的管理，加强组织领导，要对参股经营投资进行全面梳理检查，认真查找在合作方选择、法人治理、决策审批、财务管控、人员委派以及关联交易管控等方面存在的问题，及时整改，切实维护国有资产权益，促进国有资产保值增值。